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1、2007年1月上海行政学院学报Jan.,2007第8卷第1期JournalofShanghaiAdministrationInstituteVol.8,No1中图分类号:D912.1文献标识码:A文章编号:1009-3176(2007)01-091-(7)行政法背景下的公众参与:公众参与机制的再评价徐文星(中国政法大学,北京100088)摘要:公众参与机制是现代行政法的重要内容。就理论层面而言,该制度所包含的内在价值与共和、自由、审慎与法治之间存在着紧张关系;就实践层面而言,该制度也存在着参与不足与参与过度的
2、问题。国外公共参与制度的发展为我们提供了有益的借鉴,为重构公共参与机制提供了新的视角。关键词:公众参与;审慎;重构一、概述在过去的几十年里,公众参与机制在行政法领域得到了充分发展。在发达国家,公众参与已经成为行政法的核心价值之一;在发展中国家,此制度也得到了大力引介、移植。然而,我们也看到,在已经建立公众参与机制的国家里,有许多争论并没有得到解决,依然困扰着人们,而在那些转型国家,随着激情的消退,公众参与制度也导致了各种问题与矛盾,这引发了学者对其的进一步思考和研究。公众参与至今未有精确定义,其核心内涵是“公
3、民有目的地参与与政府管理相关的一系列活收稿日期:2006-11-10作者简介:徐文星男(1976—)西北政法学院教师中国政法大学博士研究生91第1期上海行政学院学报2007年动”。这包含四个要素:首先,是公众参与所欲达成的目的;其次,是公众参与活动类型;再次,是参与者;最后,是与公众参与相关的“目标组织”(targetedgovernmentalentities)。总的来说,公众参与是一种通过多种方式贯彻政治程序的一套方法和哲学,它推动了民主的发展和对行政权力的再分配。公众参与一般有着两个层面的含义:首先是表
4、面性、功能性和制度性层面的,也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的作用;其次是本质性、价值性和宪政层面的,也就是对行政权力的约束、控制及对整个宪政权力的再分配的作用。因此,我们在探讨行政参与时除了关注其表面的功能外,更要对其这种本质价值予以关注。公众参与的理论基础主要是民主价值、政治平等和人民主权。其兴起与整个社会环境的变迁和法律政治理论的发展是密不可分的,而行政法学者对公众参与机制的关注则与公众参与在行政法中所体现的价值分不开的,也是与行政法理论基础的变迁和行政法学方法论的变迁相联系的。显然,
5、在戴雪式的传统规范主义行政法研究中,公众参与并非是行政法学者关注的焦点;同样,在传统的行政法学方法论中,公众参与也并不是行政法学者的必修科目。但是,伴随着人们对行政权力的“去中心化”(decentralizedpower)讨论、对行政权正当性来源的探索、对政府改革和新公共管理论的①研究,以及对公众参与机制在实践中表现的评论,公众参与机制又一次进入了人们的视线。公众参与机制在行政法上的功能主要体现在以下方面:首先,形成对行政机关的持续性监督和控制;其次,可以提供更多的优质信息,从而为行政机关的行政决策和参与者对
6、公共事务的参与管理提供有效保障;再次,可以降低和减轻行政权的过度集中,强调行政管理领域内的适度自治的重要性;再次,可以体现程序价值,培育公民在政治领域的“公民精神”;最后,公众参与最基本也是最重要的是“教育作用”。公众参与可以成为一种自我表达和进行辩论的制度,公民在辩论和参与中进而增强了政治责任感和“公民美德”。在公众参与方兴未艾的当下,本文提出对公众参与的再评估多少显得有些不适时宜。然而,在行政法学界高呼公众参与价值的同时,我们必须警觉其确实存在的负面影响和内在问题,以及对公众参与自身与相关概念理解的含糊不
7、清。山田教授在其“参与和合作”的报告中明确指出:很难断定“参与和合作”的手段就是公众课题最有效的解决方案,而且稍微不慎将会导致“对方私利的不正当扩大”和“行政权力的自我增殖”。而且,公众参与机制的勃兴、健康发展无疑是与一个国家的政治、法律传统的整体进展是紧密联系的,也是以发达的社会团体和成熟的市民社会为前提的,更是以健全的法律制度为其保障的。“感性的认识并不能取代理性的分析”。本文通过全面考察公众参与制度及其背景,尤其是通过对其内在矛盾及带来的弊端的分析,结合公众参与的理论基础,达到更加理性地对待公众参与机制
8、的基本目的。从而在我国21世纪行政法的背景下,在我国行政法理论基础的变迁中,真正实现公众参与与审慎民主之间的平衡,真正发挥公众参与机制在法治国家构建过程中的作用。二、政治理论语境下公众参与机制的内在张力1.公众参与、自由主义和共和主义之间的关系行政法领域的公众参与作为实践政治民主的一种重要形式与自由主义、共和主义有着密切的联系,他们之间的关系是一套复杂体系。公众参与和自由主义之间的紧张关系则源于民主
