中国地方治理的上下“合谋”

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1、李永刚：中国地方治理的上下“合谋”作者：李永刚来源：《文化纵横》2009年第6期本站发布时间：2009-12-150:09:00阅读量：343次　　纵观30年改革进程，当危机迫在眉睫，又没有现成模式可套用，上层给予适度授权等诸多机会一起出现时，有胆识的地方官员可能自发地突破旧体制，试验一些新的替代性制度;再由上级政府善意的疏忽，继而积极地回应予以认可，变成政策，甚至变成法律，在更大范围推广。通过这类“创新性违法”推动变革的事例在中国数不胜数，并已然成为中国经验、中国奇迹的重要组成部分。例如包产到户、乡镇企业、股份合作、民营化等

2、后来认定的伟大创造，起初都不符合原先的法规，倡导者承受了莫大风险。　　我们的问题是，一个号称中央集权的体制为何能够高度容忍地方层面的自作主张?而在地方层面，官员择机而为的行动背后又有怎样的复杂考虑?上下“合谋”之间是否还有某种隐蔽的制度安排?透过央地关系的这扇变化之窗，或许可以加深对中国体制的理解。　　一、中央集权架构下的威权弹性　　虽然中国是一个中央集权的单一制国家，但幅员广阔，地区差异巨大。尤其在经济列车高速启动后，区域和阶层之间的发展不平衡尤其显著。中央统治集团很难对地方上各种细微的变化作出及时反应，因而在主观的控制意向

3、和客观的控制能力之间存在落差，体现在推动政策以及控制地方政府的行为时，呈现出间歇性、选择性的特质，时放时收，忽松忽紧。　　站在中央政府的立场看，它的困境显而易见。一方面，如果放纵地方势力坐大，导致无序竞争，则威权体制无力维系;另一方面，如果遏制地方主体意识，强行“一刀切”，那么在A地适用的政策可能在B地完全行不通，治理效果会大打折扣。因此，在实际运作中，中央政府表现出令人惊讶的“威权弹性”。梳理学术文献和经验故事，可见的政治观察至少有两个变化要点值得关注：　　1.中央政府强控制的有限衰减与转型　　在新政权成立之初的数十年间，中

4、央政府处在极度强势的地位。造成这一局面的主要原因，除了大一统的集权传统以外，主要有三：一是魅力型领袖的个人权威盛极一时;二是中央决策层以计划配置方式直接掌控有限的资源分配;三是在革命运动的主旋律下，经济发展不是核心考核指标，政治忠诚权重第一，地方政府不容易有变通余地和逐利冲动。　　但改革开放以来，上述三个制约地方的因素随之减弱。首先，具有个人魅力和传统权威的政治领袖及其革命同辈陆续逝去，新一代领导人更多要依靠集体领导和多方博弈的平衡技术;二是市场经济的发展，催生了多元化的资源配置形式，尤其是城市土地成为财政来源后，地方对中央政

5、府的资源依赖明显减少;三是以经济发展为主要考核指标的绩效管理体制，使得地方政府无论是追逐经济利益还是政治升迁，都要求更大的弹性运作空间。　　此外，诸多经验观察表明，在全能政治转向有限政府的历史进程中，基于意识形态的控制由中央往下渐次松弛，凝聚政党的内部纪律也在某种程度上弱化。政府赖以控制社会的主要手段，不再是道德取向的乌托邦式激情，转而采用政策和利益调整的渐进洗牌。随着政治文明的进步，中央政府也放弃了原来那种通过路线斗争、强制清洗来使官僚绝对服从的做法，同时又下放了部分管理权力，因此各个“子系统”不再像以前那样只是严格执行中央

6、意志与政策的工具，它们也形成了自己的利益。其结果是，领导权威和控制能力都在下降的中央政府，面对大国治理的复杂难题，有时是主动要求地方因地制宜，有时是被迫默许地方适当逐利。　　只有在事关全局的重大问题上，中央政权才会以学习动员的模式统一官僚集团的思想，并运用人事操控这张王牌，来展示对(省一级)地方的威慑力。所谓“不换思想就换人”的组织部门口头禅，反过来理解就是，只要大的方向跟对，细节可以不予计较。　　2.地方政府自利冲动的强势放大　　改革之前，虽然地方政权作为一级政府也具有一定的权力运作空间，但是行政管理职能上的单一化和上下级政

7、府职能的一致性，使它的主要特征表现为对国家意志的贯彻及对上级指令和政策的服从和执行。其角色定位是充当政权的“代理型经营者”。改革以后，地方政权获得了谋求自身利益的动机和行动空间，嬗变为“谋利型经营者”，利用手中权力争夺可资利用的资源，“将政策用足，打政策擦边球”，“变通”成为一种普遍化和常规化的运作方式。　　在改革的初期，中央政府基于政治利益和经济代价之间的权衡，采纳了“放权让利”、“放开搞活”的松绑式策略，地方政府获得了发展地方经济的可信承诺下的激励，其自利和逐利行为得到了某种正当性认可。1994年实行分税制以前，由于不同层

8、级的政府在企业中的利益和对企业的控制能力不一样，地方政府与高层政府相比，具有更大的动机和能力行使作为所有者的权力。那段时期的地方政府就像是一个拥有许多生意的大企业，官员们完全像一个董事会的成员那样在行动。在激烈的地区竞争中，出于捍卫本地利益的考虑，官员们倾向于对来自上面的政策