晚清财政支出

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1、晚清的财政支出与财权下移陈锋晚清财政支出项目的增加，以及由此带来的财政困难，与引人注目的财权下移有密切的联系。本文在梳理相关财政支出问题的前提下，讨论财权的下移与整顿。一晚清的财政支出已经是“迥非乾隆年间可比”，支出结构与支出总数都有较大的变化。据户部所办光绪七年(1881年)的奏销来看，“以各省陵寝供应、交进银两、祭祀、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、河工、采办、办漕、织造、公廉、杂支等十七项为常例开支；以勇营饷需、关局经费、洋款、还债息款等四项为新增开支；以补发旧欠、①②预行支给两项为补支预支，以批解在京各衙门银两一项为

2、批解支款”。17项常例开支，按户部的解释，“系敬遵《钦定大清会典》及《皇朝文献通考》内原有门类”，基本上等同于清代前期的支出。新增勇营饷需、关局经费、洋款、还债息款等项支出，则是“参酌近年情事纂定”，从一个重要的侧面反映出了晚清财政支出的变化，兹据刘岳云《光绪岁出总表》③提供的数据列表如下：光绪年间岁出统计各项财政支出所占百分比(以各类总计为100)年代岁出总额(千两)勇饷局费洋款补支预支常例支出其它光绪十一年7273534.73.33.610.246.22.0十二年7855135.23.83.19.046.72.2十三年8128024.8

3、3.34.614.250.32.8十四年8196727.83.64.45.455.33.5十五年7307928.23.84.39.350.73.7十六年7841025.53.54.012.749.94.4十七年8935520.43.54.316.352.72.8十八年7554524.64.36.09.252.73.2十九年7551325.34.24.89.552.83.4二十年8128123.33.54.610.355.52.8由上表可以清楚地看出，光绪年间的岁出与清代前期相比，已有较大幅度的增加，岁出①《皇朝政典类纂》卷161，《国用八·

4、会计》。②后来在光绪《大清会典》及刘岳云《光绪岁出总表》中归并为15项，即将“河工”归并于“修缮”项下，将“办漕”归并于“采办”项下。③《清朝续文献通考》卷67，《国用五》，第8232—8233页。1的增加，主要是由于新增款项使然。据上表所列新增勇饷、局费(关局经费)、洋款(还债息款)三项统计，已占岁出的30—40%左右。若将上表与当时的岁入统计比较还可看出，是时的岁入略大于岁出，多少有一定的盈余。但由于统计本身存在着一些问题，“盈余”未必可靠，与“入不敷出”的纷纷陈词亦不吻合。另据遮密孙的统计，甲午(光绪二十年，1894年)之前岁出为89

5、249000余两，与岁入相较赤字为20余万两；再据赫德的统计，甲午之后岁出为10112万两(其中各省行政费2000万两，陆军军费3000万两，海军军费500万两，京城行政费1000万两，旗饷138万两，宫廷经费110万两，海关经费360万两，出使经费100万两，河道工程94万两，铁路80万两，债①款开支2400万两，准备金330万两)，与岁入8820万两相比，赤字达1292万两之多。这是需要进一步探讨的。但不管怎么说，有一点却很清楚，这就是晚清财政支出的膨胀以及财政支出结构的变动，以及财政的入不敷出，均与新增支出有关。因此，需对新增支出之主

6、要者略加分析。首先是勇饷及其他军费开支。在镇压太平天国起义过程中出现的勇营与清代前期战时招募的乡勇已是大为不同，由于各省的募勇筹饷多具地方色彩，“勇营饷需”年支出多少，户部很难稽查。据刘岳云《光绪岁出总表》，光绪十一年至二十年(1885—1894年)勇饷开支浮动在1826万余两至2761万余两之间。而另据记载，光绪十一年(1885年)勇营岁需银则达3400余万两，该年八月，军机大臣会同户部奏称：“自咸丰年来，各省舍兵不用而用勇，兵乃日归无用，岁仍糜额饷一千四五百万两。至今又养营勇，以户部登记册档可考者核计，约有五十四万余员名，一岁约需饷银三

7、千四百余万两。是各省兵、勇两项已不下百余万人，岁需饷项五千余万两。再加以京外旗兵三十余万人，岁又需额项银一千余万两。就现时赋税额入连例外征收之厘金、洋税等项合计，一岁约共应收银七八千万两，其中各项每年仍约有欠完银共六七百万两不等。②是竭天下之物力，八分以养兵勇!长此支销，断非经久之道也”。细读之，不难体会是时绿营、八旗、营勇之需费对国家财政带来的负担，竟是“竭天下之物力，八分以养兵勇”。其③中，新增加的勇饷又成为常额军费中的一项主要支出。另外，“常胜军”的军费，据统计，④咸丰十一年至同治元年(1861—1864年)也达342万余两。从同治十

8、三年(1874年)起开始筹⑤建的南北洋海军，在光绪初年大约年需军费400万两左右。至于晚清的军事企业以及购甲置械等支出，既可看作是洋务费支出，同时也是军费支出的一部分，其年支出数