政府投资条例解读

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1、第一章　总　　则第一条 为了充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，制定本条例。 解读在经济增长压力巨大时期出台本条例，说明：一是与2008年金融危机的经济刺激政策不同，尽管当前经济增长压力巨大，但中央调整经济结构的决心坚定；二是靠投资拉动经济的时代已经过去，大范围的造城时代已经结束，政府投资未来将着重考量其作用和效益，作用方面表现在政府投资将着眼于有助经济提质增效、前期回报低且不适合企业投资的固定资产投资，效益方面表现在政府投资将把投资价值和提升服务品质作为评价标准；三是政府直接补贴企业的时代也将结束，企业面向国内外市场的

2、竞争压力将增大，市场将促使建筑企业分化、兼并重组、转型升级；四是肯定PPP政策的作用，未来PPP项目将成为常态化的基础设施建设模式之一；五是未来一段时间，央行会先启动逆回购等非常规货币政策，逐步消化流动性过剩，同时人民币国际化和一带一路的步伐将加快，国内差异化信贷政策将更加明显，利率将会出现多极分化，常规信用贷款成本将会稳中弱有上升（政策扶持的除外），市场化程度高的标准化产品（如PPP资产证券化产品）融资成本会下降，投行业务将会快速发展。第二条　本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。解读

3、境外投资行为不适用，鼓励企业和政府走出去。政府预算资金可不分资金的股债性质，政府债可以作为资本金使用。从政府预算的定义理解，政府预算是指政府的财政收支计划，是政府有计划地集中和分配资金，政府的所有收支都应纳入预算范围。对于政府使用预算资金但不能形成固定资产的活动以及政府补资源（非资金）的行为本条例并未规定，应有政策空间。第三条　政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向

4、前款规定的领域。国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。解读政府投资主要以非经营性公共领域的项目为主，与PPP结合来看，PPP的三种模式中未来使用者付费和使用者付费+可行性缺口补贴的项目将占主导，政府付费项目原则上将以政府投资为主。第四条　政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。政府投资遵循的原则与PPP模式遵循的“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”原则相符应。第五条　政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

5、解读强调控制地方政府债务的决心，与2018年财经23号等文件相呼应，核心是禁止金融机构直接或间接为地方政府融资。政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，实质是有多少钱办多大事，将有限的资金用在刀刃，未来政府直接投资的基建项目将会减少。从经济发展的角度看，《全国主体功能区规划》中的优化区域和发展区域内的政府和企业投资项目将是基建市场的热点。第六条　政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要

6、求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。解读与PPP政策相衔接，经营性项目（PPP中的使用者付费和使用者付费+可行性缺口补贴项目）政府可以采取资本金注入方式投资（但需进行“两评一案”的论证和审批，以证明确需支持），非经营性项目原则上以政府直接投资为主，非经营性项目能否以PPP模式实施未作要求，从文件看可理解为辅助方式，但应符合财综10号文的有关规定。投资补助和贷款贴息是政府补贴的方式，其中贷款贴息政策是指国家为扶持某行业，对该行业的贷款实行利息补贴，也称贴息贷款，如PPP中的综合管廊项目，国家

7、实行低息的补充抵押贷款政策。第七条　国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门依照本条例和本级人民政府规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。解读我国的法定政府分为五级，即：国家、省（直辖市、自治区）、市、县、乡（镇），本条例取消了乡（镇）政府的投资权，也意味着乡（镇）政府不能从事PPP业务。 第二章　政府投资决策第八条　县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合

8、财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金