基层治理需要跨越科层制范式的藩篱

《基层治理需要跨越科层制范式的藩篱》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在工程资料-天天文库。

1、基层治理需要跨越科层制范式的藩篱内容摘要基层冇四个层次，即国家政权的基层组织、企事业单位、群众自治组织和社会组织。相应地，基层治理就是一个多元的结构性存在。口上而下的科层制治理范式突出了国家政权建设的特征，并没有涵盖基层治理的全部，因而不能以科层制來统领基层社会，而是科层制必须适应基层治理的规律。针対当前我国基层治理中存在的隐性断裂问题，应突破科层制治理的思维框架，从基层的属性屮寻找治理答案。关键词基层治理科层制范式基层干部服务定位基金项目上海市哲学社会科学规划课题“党领导社会治理的执政方式研究”(2014BZZ006)、国家留学基金项目(201508310047)近年来，随着社会治理的深入

2、发展，基层问题再次成为研究的热点。从改革开放的历史纵向看，基层治理走过了三个历史阶段［1］：一是改革开放初的拨乱反正时期，以基层“革委会”的终结为标志。这一历史发展阶段已经有了定论，鲜有争鸣。二是始于20世纪80年代末的基层自治治理体系变革阶段，以《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的颁行为标志，其重大的体制创新成就是建立起以村委会和居委会为主体的治理组织架构。目前，这一阶段的高潮已经过去，但需要继续完善和巩固基层民主。三是中共十八大以来的治理现代化阶段，以社会治理格局和体制的精细化为标志，在农村体现为后税费时代的新农村建设，在城市表现为公共服务均等化建设，H前仍然处于积极探索时期。在

3、这些宏大的丿力史变革时期，学术界就此开展了多领域的研究，研究问题触及到更深层次的治理层面。《探索与争鸣》2015年第9期发表王龙飞的文章《隐性断裂：当代屮国治理屮的基层干部》（以下简称“王文”），对当前我国基层治理屮的“主体”即干部精英进行了透彻分析。王文发现基层干部的现状不容乐观，有趋势表明连接国家与社会的链条可能发生断裂。王文的忧虑体现了学术界的现实关怀，但提出加强基层政权机构权威之思路则是科层制治理的思维特征，并不能全部涵盖基层治理的属性，在实践上是有局限的。在基层治理的逻辑上，科层制不是核心，因此不能以科层制统领基层社会，而足科层制必须适应基层治理规律。在此，笔者试与王龙飞博士做进一

4、步的探讨。科层制治理范式的缺陷“基层”一词的英文是grass-rootsunit,有学者亦直译为“草根组织”或“草根单位”。词典解释为：各个组织屮最靠下的层级，表示同公众的联系最为密切、最为相关的一层。根据党章来理解，“基层”包括工厂、商店、学校、机关、街道、合作社、农场、乡、镇、村、人民解放军连队和其他单位。我国宪法和地方政府组织法对“基层”并无明文规定，一般认为包括两个层面：在农村系指以乡镇为核心的单元，向上推到县和不设区的市；而城市则是以街道为核心单元，向上推至不设区的市或区，向下延展到社区。二者都是国家社会管理体系中的最低层次，其管理活动具有直接性的特征，是对具体事务的管理。比如《地

5、方政府组织法》第六十一条列举的七项职权中，基层事务管理是最核心的规定。因此，国内学者多从四个方面加以理解：基层国家政权机关、企事业单位、群众自治组织与社会组织。［2］也就是说，基层呈现的是一种散点式样(distributionalnetwork)的分布，却能够以不同的机制联系起来,并形成自己的水平化网络结构，同自上而下的科层制结构存在差异。王文论证基层“断裂”的表现是从“国家政权机关”的角度展开的，其分析的框架是“上下分治”体制和政治信任。王文认为，基层干部的艰难处境已经在事实上肢解了“下治”的治民格局，只剩下国家的“上治”治官格局了。与此同时，在政治信任上，一方面是民众权利的觉醒，再加上“

6、官民对立”的死结没冇打开，基层干部无法得到公众的政治信任；另一方面，上级政府的“增压机制”在信访和维稳活动中有所强化，因而导致基层干部的政治忠诚度在下降。基于此，王文得出结论：我国的基层治理体制已然“断裂”，而一且体现出一定的隐蔽性，“如不及时采取积极的改革措施将其化解，必将対未来中国政治发展产生重大影响”。王文的判断是准确的，但开出的处方则侧重于“基层”范畴的国家政权建设层面，有片面之嫌疑。王文中提到加强“治民权”的“权威”，理论上可以归为科层制的治理思路。在方法论上，其治理方式是强调“管理”或“管控”。科层制治理的这种自上而下方式有其天然的不可替代性，如：管理侧重于执行国家法律政策和上级

7、政府决定与命令;而控制则是对治理过程屮出现的偏差进行冇效矫治，使其不至于偏离政策目标太远。但在理论的“应然”免度,科层制治理方式并不具备完全意义上的“治理”特征。习近平总书记在阐述国家治理现代化概念时指出：治理和管理一字Z差，体现的是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。［3］从基层的四个领域(基层国家政权机关、企事业单位、群众自治组织和社会组织)的属性分析，王文的针对性是有限的，没有体现出系统治理和综合治