《中国应急管理》大视野---湖北防汛抗旱应急队伍建设调查与思考[1]

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1、湖北防汛抗旱应急队伍建设调查与思考孙又欣吴荣飞自2006年执行防汛抗旱应急预案制度以来，湖北省防汛抗旱应急队伍建设取得长足进展。在水旱灾害应急管理要求愈来愈高的形势下，为推进防汛和抗旱应急队伍建设，湖北省防汛抗旱指挥部办公室（以下简称省防办）于2012年末至2013年初先后采取问卷调查、座谈研讨、现场调研三种形式，共下发问卷调查近百份，参加座谈调研会12次，赴枣阳、天门、潜江等13个市县与当地分管行政领导、水利部门领导和防汛抗旱应急队队长进行座谈调研，进一步摸清了湖北省防汛抗旱应急队伍建设的底数，明确

2、了发展方向和思路。一、湖北水旱灾害基本态势湖北省辖17个市、州、林区，有103个县市，国土面积18.59万平方公里、人口6100万，2012年生产总值跃上2万亿元新台阶，社会经济呈现良好向上发展态势。湖北经济社会的可持续发展，既得益于水，又忧于水，由于降雨时空分布不均，易涝易旱的省情十分突出，尤以洪水威胁为心腹大患。湖北历来为长江、汉江洪水走廊，又为千湖之省，素有万里长江险在荆江，长江防汛重在武汉之说。湖北境内江河堤线长达1.1万公里、公布确认的湖泊753个、水库水电站7654座、闸站6834处，防洪

3、战线长、抗洪任务重，有50%以上的人口和耕地、约80%的工农业产值，以及武汉等重要城市及重要交通干线受洪水的直接威胁。由于降雨时空分布不均，水资源配置错位，湖北全省易旱县多达48个，占县市总数的47%。这些县市缺乏骨干水利工程设施，普遍受到缺水困扰，干旱问题十分突出。目前，全省水利工程控灌农田不到全省耕地的70%,2000多万亩农田的收成完全取决于降雨。特殊的省情，决定了防汛抗旱始终是湖北天大的事，年年要防汛，年年要抗旱。随着经济社会的可持续发展，社会聚集的财富基数更大，人民群众对生命安全和饮水安全具

4、有新的诉求，水旱灾害作为湖北最具高危风险的自然灾害，对经济发展和民生新诉求威胁也更大，因此在新形势下，防汛抢险、抗旱排涝的保障系数要求更高，任务更重。同时，随着城镇化进程的推进，农村青壮年劳力外出打工愈来愈多，防汛抗旱群防体系有所削弱，发生较大防汛险情和较重旱情时，群防群控工作组织实施难度增加。2011年中央一号文件及中央水利工作会议，强调了要加强“两队”（抗旱服务队和防汛抢险队）建设；国务院办公厅也下发了有关加强基层应急队伍建设的意见，都表明“两队”建设的重要性和紧迫性。二、湖北“两队”建设的现状多

5、年来，湖北省各级防汛抗旱部门按照分级负责的原则，落实应急预案管理制度的规定，将“两队”建设作为提升水旱灾害应急处置能力的一个重要环节，紧抓不放，在防汛抗旱的实战攻坚中取得了一些成效。（一）“两队"建设初具规模。各级防汛抗旱部门将“两队”建设作为处置水旱灾害的重要抓手，着力帮助解决人员配备和场管建设的具体问题，使“两队”建设得到新的发展,基本实现了纵向到底、横向到边的全覆盖；基本形成了以省级队为领头，市县队为基础，乡镇服务站为补充，自发组织的抗旱协会为配合的抗旱服务组织结构体系，服务攻坚能力不断提升。队

6、伍数量、从业人员人数、设备总量等逐步增加,全省“两队"处置水旱灾害的能力不断增强。以2011年抗旱为例，当年因遭遇极值性大旱，全省17个市州全部启动抗旱III级或II级应急响应，根据旱情发展递次加大抗旱组织领导、发动群众、科学调度等方面工作力度。与此同时，各级防汛抗旱指挥部也加大“两队”的调派力度,在抗大旱的过程中，全省共调集80多支抗旱服务队架机抽水、流动灌溉、掘井取水、组织送水，浇灌农田263万亩次,解决了22万人、7.4万头大牲畜饮水困难，保证了水利死角地区的人饮和农田灌溉需求。（二）建管模式呈

7、现多样性。近年来，湖北通过积极探索，成功地摸索出“两队一库”建设模式，有效整合了防汛抗旱应急资源，最大限度地提高资源利用效率。“两队一库”模式的核心是将“两队”与防汛抗旱物资储备仓库配套建设、管理，有效提升了综合应急处置能力。目前，80%以上的队伍具有防汛、抗旱、物资储备合一的职能，在管理方式上将三个机构名称合为一套班子，从而保证了关键时刻，既能解决防汛的问题，又能解决排涝的问题，还能解决抗旱的问题,使防汛抗旱的综合职能更好地落到实处。一是积极促进建管资金落实。2008年7月，湖北雨区北抬至襄阳市一带

8、，其中樊城区成为重灾区。当地紧急启动防汛应急响应，襄阳市防汛抢险队快速出动，抢排渍水、处置险情、转移受困人员，得到襄阳市领导的充分肯定。事后，当地政府决定将市“两队”与防汛抗旱物资仓库捆绑建设，纳入财政预算，保证了资金来源。目前，全省已有57支省市县防汛抗旱队伍为财政供养，占总数的46%,建立起了良性运行机制；剩余的65支队伍为自收自支的事业编制，主要靠市场法则运行和生存。二是分门别类强化人员管理。对全省“两队”人员，按照分级负责的原则，实行多层级定向管