城乡建设用地增减挂钩政策观察及思索.doc

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1、城乡建设用地增减挂钩政策观察及思索收稿日期：2011-06-040作者简介：王振波，博士，助理研究员，主要研究方向为城市发展、城市规划与城乡统筹等。口通讯作者：方创琳，博士，研究员，博导，主要研究方向为城市发展与城市规划等。口基金项目：国家自然科学基金项目（编号:40971101）□摘要中国城乡建设用地利用目前存在着城市建设用地指标紧缺、农村建设用地低效利用和城乡建设用地“双增”严重占用耕地等问题。城乡建设用地增减挂钩政策推动下的城乡建设用地置换有望成为破解该问题的综合路径。但是，政策在执行过程中出现了错位现象，产生了较为严重的社会问题，影响了中国城乡土地资源的可持续利

2、用。在总结了政策的提出与实施历程之后，运用文献分析与规划经验相结合的方法，提出了政策执行错位的症结与根源：①"挂钩”政策缺少科学理论支撑导致实践存在盲目性；②土地财政阻碍城乡土地市场一体化损伤农民利益；③保障体系不完善使政府行为公平性、“挂钩”质量与农村权益保障难以落实；④综合评估滞后使“挂钩”实施面临重大风险。在此基础上「挂钩”研究的重点在于：①构建支撑城乡建设用地置换的理论与评价体系；②构建支撑城乡建设用地置换的城乡统一土地市场体系；③构建支撑城乡建设用地置换的实施保障体系；④构建支撑城乡建设用地置换的项目实施风险评估体系。口关键词土地资源；城乡建设用地；增减挂钩；

3、综述；展望口中图分类号P963文献标识码A文章编号1002-2104(2012)01-0096-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.016□□an20世纪50年代以来，全球城市化进程明显加快［—2］,作为人口大国，中国的城市化已进入快速成长阶段［3-4］,据统计沿海各省市2010年的城市建设用地指标在2001年已经用完，部分城市预测2020年用地指标将在未来3-5年内用完。未来20年我国将有超过60%的人口居住在城市，建设用地需求量巨大，仅依靠国家用地指标远远不能满足城市建设用地扩张的需求，城乡建设用地处于空前的剧烈变化状态。同

4、期而至的工业化、农业现代化、生态化等因素导致耕地数量锐减，18亿亩耕地红线岌岌可危［5］。同时，乡村建设用地缺乏科学的指导和规划，存在着居民点多、小、散，乡镇建设用地粗放，城中村、空心村、农村工矿企业废弃地较多等问题；另外随着城镇化的不断深入，小城镇的集聚效应日趋明显［6-7］o诸要素叠加促生了以保持耕地总量动态平衡和实现城镇建设用地占用耕地周转为目标的城乡建设用地增减挂钩（下称“挂钩”）政策。口然而「挂钩”试点过程中出现了政策与执行的错位，呈现出借“挂钩”之机变相侵占农村集体土地、侵害农民利益等问题，造成不良影响。目前全国“挂钩”试点已经扩大到27个省（市、区），但其

5、挂钩机理、模式、空间合理化组织等各个方面都缺少明确的思路。所以，对“挂钩”的相关研究与成果进行综述，明确问题与争议的焦点、难点，提出未来该政策可持续实施亟需研究的理论问题，具有重要的理论和现实意义。口1城乡建设用地增减挂钩政策的初衷与目标1.1操作程序与周转指标的使用和管理口“挂钩”分为筹备和启动、编制试点总体方案、报批与审查、项目实施、检查与验收五个阶段（见表1）b流程上采取“先建后拆，先用后补”的步骤，即挂钩规划■建设安置小区■配套基础与社会保障设施■居民安置补偿■农村建设用地整理■耕地占补平衡。口按规定，“挂钩”试点规模严格按照国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标

6、控制。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。分别以行政区域和项目区为考核单位，两者的用地规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。周转指标必须专项用于项目区内建新的规模控制，不得挪作他用；周转指标由项目区口口1.2“挂钩”的目标与意义口依据操作程序与周转指标的使用和管理规则，按照尊重农民意愿、保障农民权益，因地制宜、统筹规划［8］,保证总量平衡、做好质量评价，保护人文风貌、实现持续发展［9］等原则，“挂钩”的目标在于优化城乡用地的结构和布局，促进建设用地的节约和集约利用；统筹城乡，通过工业反哺农业

7、、城市支撑农村,让农民在政府的帮助下共享城镇化带来的繁荣；支持新农村建设，使建设用地出让分配收益开始向农村倾斜［10］o□理论上「挂钩”是基于中国特定发展阶段的特殊国情而提出的一个独创性政策，对中国集约型城市化路径和土地利用管理、实施具有深远影响。首先，“挂钩”可以有效缓解用地矛盾，推进土地资源合理、有效利用，响应“保增长、保红线、保粮食安全”的战略部署；第二，推动城镇化进程，提升城市化质量，同时推进新农村建设，改善农民生活条件；第三,在促进城市空间功能重构与产业结构调整配置的同时，推进农地规模化经营，加速农村土地流转，突出农村土地市场价