某某省某某州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证报告

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录一、项目概况1（一）项目名称1（二）项目类型1（三）实施机构及出资代表1（四）项目联系人1（五）项目规模及投资1（六）项目建设背景及其必要性3（七）项目运作方式及合作期限7（八）项目交易结构9（九）项目产出说明及绩效标准12（十）项目回报机制13（十一）项目收益情况16（十二）项目风险分配框架17二、责任识别20（一）股权投资支出责任20（二）财政补贴支出责任20（三）承担风险支出责任20（四）配套投入支出责任21三、支出测算21（一）股权投资支出测算21（二）政府补贴支出测算21（三）承担风险支出责任22四、能力评估22（一）财政支出基本情况22（二）财政支出水平评估23（三）行业领域平衡性评估23五、论证结论24 某某市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证报告一、项目概况（一）项目名称某某市人民医院西院区PPP项目（二）项目类型本项目为新建项目，一级行业划分中属于医疗卫生行业，二级行业划分中属于医院类（包含部分医养结合）项目。（三）实施机构及出资代表项目实施机构：某某市卫生和计划生育委员会；政府方出资代表：某某市人民医院。（四）项目联系人李春军：13326299655（五）项目规模及投资1、项目总投资估算本项目总投资估算约283789.5万元。其中，人民医院西院区总投资估算约255789.5万元（包括建设投资（不含预备费）235415万元，基本预备费7062.45万元，建设期贷款利息13312.08万元）；养老服务中心资产约28000万元。表1-1人民医院西院区总投资估算表（单位：万元）序号费用名称计算指标建筑工程费用设备及安装费用其他费用合计工程量（m2）单价（元/m2）24 一工程费用153010.0062897.98215907.981建筑及装修工程费153010.00153010.001.1地上建筑工程费256000.003000.0076800.0076800.001.2地上建筑工程装修256000.002000.0051200.0051200.001.3地下建筑及装修工程50020.005000.0025010.0025010.002安装工程62897.9862897.982.1给排水306020.00150.004590.304590.302.2消防306020.00120.003672.243672.242.3暖通空调306020.00700.0021421.4021421.402.4弱电工程306020.00120.003672.243672.242.5强电工程306020.00200.006120.406120.402.6智能化工程306020.00300.009180.609180.602.7室外配套工程306020.00400.0012240.8012240.802.8医疗器械0.002.9医用气体系统306020.0000.002.10电梯、空调、照明及办公等20002000.00二其他费用19507.0219507.021土地费用382.50亩8415.008415.002建设单位管理费914.82914.823勘察设计费306020.003060.203060.204工程监理费306020.001530.101530.105造价咨询费306020.00592.31592.316规费306020.004590.304590.307招标代理费306020.0080.4380.438前期工作费306020.00323.86323.86三基本预备费7062.457062.45四建设期利息13312.0813312.08五项目总投资153010.0062897.9839881.55255789.53备注：人民医院西院区项目投资估算数据来源《某某市人民医院西院区项目可行性研究报告》最终总投资以政府方或委托第三方专业咨询机构出具的财务决算报告为准，养老服务中心最终资产总价以政府方委托的第三方专业评估机构出具的资产评估报告为准。2、建设内容及规模本项目建设内容为某某市人民医院西院区工程，同时将某某市社会养老服务中心纳入本项目进行PPP模式运作。（1）某某市人民医院西院区24 某某市人民医院西院区（以下简称人民医院西院区）总规划用地面积382.50亩，总建筑面积306020㎡，其中：地上建筑256000㎡，地下建筑面积50020㎡。地上建筑中：急诊部7200㎡，门诊部36000㎡，住院部93600㎡，医技科室65558.4㎡，科研教学15241.6㎡，保障系统19200㎡，行政管理9600㎡，院内生活9600㎡。绿化面积105000㎡，道路、硬化及停车场面积68000㎡。人民医院西院区主要经济技术指标详见表1-1。（2）某某市社会养老服务中心某某市社会养老服务中心（以下简称养老中心）是某某市政府投资兴建的公益性民生项目，目前由某某市人民医院负责运营管理。总用地面积70289㎡，总建筑面积48924㎡，床位624张，停车位206个，共建有医疗保健楼、介助休养楼、介护休养楼、健康休养楼、办公培训楼、后勤保障楼、综合服务中心等主要楼座9栋。养老中心已于2015年12月30日正式投入运营。政府方通过资产作价入股的形式将养老中心纳入到本次人民医院西院区PPP项目内进行PPP模式运作，填补某某市大型医养结合型养老机构的空白。人民医院西院区建成后，可利用某某市人民医院的优势医疗资源，为养老中心提供专业医疗服务，实现医疗与养老的资源整合和优势互补。备注：以上建设内容来源于《某某市人民医院西院区项目可行性研究报告》，实际建设内容以政府方审查通过的施工图设计文件为准。（六）项目建设背景及其必要性1、项目建设背景医疗卫生事业关系到人民群众的身体健康和生老病死，与人民群24 众切身利益密切相关，是社会高度关注的热点，也是贯彻落实科学发展观，实现经济与社会协调发展，构建社会主义和谐社会的重要内容之一。目前，某某市的几家医院均聚集在老区，新城区（西区）未建设规范的医疗机构，现有的医疗布局阻碍了当地卫生事业的发展。建设西院区有利于改善某某市西区医疗环境，提高城市功能及品位，满足人民不同层次的医疗保健服务需要，将对某某市经济的发展和人民生活水平的提高起到积极的推进作用。本项目的建设符合国家产业政策，符合国家和地方“十三五”发展规划，能够优化某某市城区优质医疗资源，提升医疗服务水平，满足某某市医疗服务需求，提升某某西部城区的医疗环境和布局，适应某某市城市发展，因此，项目的建设是十分必要的。某某市人民医院西院区项目选址紧邻社会养老服务中心，某某市社会养老服务中心是某某市政府投资兴建的公益性民生项目，是某某市首家市级大型、示范性、医养结合型养老机构，建成投用后将面向社会接收失能、半失能和健康老年人，可提供生活照料、康复护理和紧急救援等专业化服务，同时具备养老护理员培训和实训功能。（2）采用PPP的可行性①当地政府政策支持项目的建设某某市人民政府指出要加强社会公共卫生事业的发展与建设，同时，某某市人民越来越关注自身的健康状况，在此背景下进行本项目的建设，顺应了社会发展的需要，符合广大人民群众的切身利益。各级政府、社会团体以及广大群众对社会公共卫生事业、健康生活更加关注和支持，从而为本项目的建设奠定了良好的社会舆论基础。②项目运营维护模式成熟24 本项目的建设、运营维护模式较为成熟，市场化程度较高，市场上有较多的符合条件的社会企业。③有利的政策导向十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，此后，以财政部、发改委为首的国家各部委大力推广PPP模式，并制定了一系列相关的支持PPP的政策。2014年9月，财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），对促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系，做出了指导性意见和规定。2014年以来，国家相继出台了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号文）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，为PPP的发展提供了有力的政策保障。2015年4月25日，某某院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，该办法作为PPP模式的顶层设计，将有力激发民间资本活力，带给私营部门和政府公共部门在公共基础设施领域的更多合作，为基础设施建设和公共事业投资创造更为广阔的空间。某某院办公厅发布《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号），强调要推进社会力量参与公立医院改革，鼓励企业等社会力量办医，扩大卫生资源总量。2016年下半年，财政部和发改委先后出台财金〔2016〕90号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号文件，进一步规范传统基础设施领域和公共服务领域的PPP项目操作流程，加强PPP项24 目财政管理，规范财政部门履职行为，提升服务供给质量和效率，巩固和增强经济持续增长动力。（3）采用PPP的必要性①国家政策的指引与要求党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年10月某某院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文），该《意见》再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该《意见》给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。②某某市要借势PPP模式开拓融资新路径。面对经济下行压力加大、地方举债融资约束增多、公共投资财力不足等严峻形势，某某市创新理念，把推广运用PPP融资模式作为增投资、稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要举措，在全市范围内强力推动，吸引更多地社会资本参与到政府投资各领域，全力打造新常态下医疗卫生行业发展新引擎。本项目通过PPP模式运作，可以有效缓解地方财政压力，平滑公共财政支出，提高财政资金利用率，有助于加快某某市医疗卫生行业建设进程。24 ③社会资本的优势社会合作投资人具有运营管理经验和投资融资能力，通过PPP模式合作，能够减轻地方政府的财政负担，拓宽项目融资渠道，能够为某某市基础设施建设提供更多的资金来源。4、项目进展情况（1）项目所处阶段本项目为新建项目，目前处于项目识别阶段，已完成项目可研报告，项目土地、立项、环评等前期手续正在办理。（2）项目融资进展项目尚未开展融资，待完成本项目社会资本采购后，具体融资工作由中选社会资本方与政府方出资代表共同出资成立的项目公司负责。（3）社会资本采购本项目尚未开展社会资本的采购工作，后期拟采用法定的采购方式选择社会资本。（4）项目建设及运营项目进入执行阶段后，由项目公司依法实施项目的施工建设及运营维护等工作。项目严格按照规范程序进行建设，以保障项目实施的合规性。（七）项目运作方式及合作期限1、项目运作方式本项目拟采用BOT（建设-运营-移交）运作方式。某某市人民政府授权某某市卫生和计划生育委员会为本项目的实施机构，与中选社会资本方签订PPP项目合同；授权某某市人民医院为本项目的政府方出资代表，与中选社会资本共同出资成立的项目24 公司，由项目公司负责整个项目的投融资、建设、运营维护、期满移交工作。项目投融资阶段：政府方以社会养老服务中心资产作价出资，某某市人民医院以货币（人民币）形式出资2000万元，作为政府方项目资本金出资；中选社会资本方负责剩余项目资本金的出资，并以项目公司的名义对项目剩余所需资金的融资。政府方对项目公司的整个投融资工作进行监督。项目建设阶段：政府方负责项目涉及的前期手续的协调办理、设计、监理等单位的招选确定及整个建设过程中的监督考核。项目公司作为本项目的建设主体负责整个项目的建设管理，若中选的社会资本方具有相应的施工资质，则依法自行承担资质范围内的施工工作，不再进行二次招标。项目运营阶段：人民医院西院区建成后交付给某某人民医院使用，由人民医院负责医疗业务的运营服务。项目公司负责医院部分非核心医疗业务的运营工作包括停车场、食堂、超市等。合作期满，项目公司将养老中心资产及项目其他约定的设施和相关权益无偿移交给政府方指定机构。项目完成移交工作后，双方股东按约定对项目公司进行清算。2、项目合作期限项目合作期为23年（含建设期3年），运营期为20年。建设期是指从监理工程师发出开工令之日起至项目竣工验收合格日止；运营期是指项目工程竣工验收合格日次日起至项目合作期满；本项目运营期保持不变，建设期缩短或延长，合作期限相应缩短或延长。3、项目公司股权情况24 本项目由某某市人民医院与中选社会资本方共同成立项目公司。项目公司注册资本暂按75083万元考虑，中选社会资本方与政府方股权比例为60%:40%。中选社会资本方股权出资方式为货币出资45083万元。某某市人民医院股权货币出资2000万元，政府方养老中心实物资产暂按28000万元考虑，最终实际作价出资金额以养老中心资产评估值为准。项目公司社会资本方股权出资额及某某市人民医院货币出资额无特殊情况不发生改变，政府方养老中心实物资产出资额以后期出具的资产评估值为准，继而确定项目公司最终的注册资本额及股东双方股权比例，但须保证社会资本方的控股地位。项目公司同股不同权，政府方股东不参与项目公司的分红。（八）项目交易结构1、资金来源与融资方案（1）项目资金来源本项目人民医院西院区建设投资约235415万元，养老中心资产约28000万元。其中，项目资本金暂按75083万元（包括人民医院西院区建设投资的20%和养老中心资产28000万元）考虑。项目建设所需的剩余资金，占人民医院西院区建设投资的80%，约188332万元，全部由项目公司通过银行贷款等其他方式筹措。所筹资金仅限于本项目建设投资使用（2）融资方案①项目资本金项目资本金由政府方暂定投入30000万元，包括某某市人民医院现金出资2000万元和养老中心实物资产出资28000万元，剩余全部24 资本金45083万元，由社会资本方以现金的形式出资到位。考虑到金融机构对项目信贷支持和对项目资本金的要求等因素，如金融机构提供贷款时要求增加项目资本金额度，则全部由社会资本方负责出资到位。②银行贷款项目资本金以外的全部资金项目公司可通过传统银行贷款、股东借款、基金等方式进行资金的筹措。项目实际融资方案以项目公司提报并经政府方审核同意的融资方案为准。本项目实施方案中项目融资暂按传统银行贷款的方式考虑，项目贷款金额为188332万元，融资方案及资金年度使用计划如下表：某某市人民医院西院区建设PPP项目融资资金结构及资金使用计划单位：万元序号项目合计建设期备注第1年第2年第3年一资金筹措263415.096049.369682.897682.81项目资本金75083.047083.00.028000.01.1社会资本方现金出资45083.045083.060%1.2政府方出资30000.02000.00.028000.040%1.2.1政府方现金出资2000.02000.01.2.2政府方实物出资28000.028000.02融资贷款188332.048966.369682.869682.82、项目资本金出资时间要求本项目项目资本金75083万元。项目资本金出资时间要求如下：第一笔项目资本金不少于22000万元，须在项目公司成立后1个月内到位，由社会资本方以现金方式存入项目公司账户。该笔资金可优先用于支付政府方前期所花费费用。剩余项目资本金须在项目公司成立后6个月内由社会资本方与人民医院按其出资额度及时出资到位。根据项目建设进度和融资机构要求，若需增加项目资本金，则由社会资本方及时、足额出资。若因24 社会资本方项目资本金或融资资金出资不到位，而导致的工期延误等一切损失应由中选社会资本方承担。养老中心资产作价入股时间在运营期开始前完成。3、资产的形成和转移（1）资产形成资产形成包括固定资产形成和无形资产形成。其中，固定资产形成包括投资完成的所有各类建筑物、配套设施和医疗、消防等设备购置价值等。①固定资产形成主要包括医疗中心、教学科研中心、综合服务中心、行政办公等医疗用房及相关配套医疗设施。②无形资产形成本项目无形资产主要包括划拨用地土地使用权、医院品牌及医疗技术力量、项目运营权等。（2）资产转移①人民医院西院区建设运营过程中不涉及资产权属的转移，全部资产均归政府方或某某市人民医院所有，项目公司仅拥有项目停车场、食堂、超市等部分非核心医疗业务的运营权，项目合作期满后无偿移交给某某市人民医院。②养老中心通过作价入股的方式将全部资产转移到项目公司名下，项目合作期内，项目公司拥有养老中心的产权，合作期满后无偿移交给政府方指定机构。4．相关配套安排（1）土地项目用地为政府划拨，由政府方划拨至某某市人民医院名下，合24 作期内土地产权不发生转移。（2）施工配套条件施工配套条件包括供电、给水、排水、通讯、道路等，全部按现状条件提供给项目公司使用，若后期为满足项目公司施工建设而须增加相关配套设施建设，则由政府方负责协调。（3）基建相关手续项目实施机构负责办理项目公司成立前各项基建审批手续，项目公司成立后，本项目有关基建手续由项目公司办理，实施机构予以配合。（4）融资条件由项目公司负责本项目的融资工作，政府方积极争取相关优惠政策。（九）项目产出说明及绩效标准1、项目产出说明本项目人民医院西院区按三级甲等医院规模要求建设，设计床位2000张，项目建设内容包括项目建设内容包括地上建筑：急诊部㎡，门诊部36000㎡，住院部93600㎡，医技科室65558.4㎡，科研教学15241.6㎡，保障系统19200㎡，行政管理9600㎡，院内生活9600㎡。绿化面积105000㎡，道路、硬化及停车场面积68000㎡。项目建成后，达到年门诊量180万人次，年出院人数10万人次，年手术量4万人次。项目的建设要求须满足国家、省市相关规范，医院设计建设标准参照《综合医院建筑设计规范（试行）》（GB51039-2014）、《综合医院建设标准》（建标110-2008）、《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2013）、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》24 （建质〔2013〕171号）执行，并做到一次性验收合格；运营期间的维护维修工作需满足项目设施正常使用。养老中心是某某市首家市级大型、示范性、医养结合型养老机构，总建筑面积48924㎡，床位624张，停车位206个，共建有医疗保健楼、介助休养楼、介护休养楼、健康休养楼、办公培训楼、后勤保障楼、综合服务中心等主要楼座9栋。建成投用后面向社会接收失能、半失能和健康老年人，可提供生活照料、康复护理和紧急救援等专业化服务，同时具备养老护理员培训和实训功能2、绩效考核标准为了有效评价项目的建设、运营过程中的产出情况和公共服务水平的供给质量，本项目根据项目特点和实际情况设置合作期范围内的绩效考核评价指标体系。本项目的绩效考核体系覆盖项目整个合作期，包括建设期绩效考核和运营期绩效考核两部分。项目建设期设置建设期可用性绩效考核指标，通过季度考核的方式，重点考核项目公司在建设管理、质量管理、进度管理、资金管理、安全管理、廉政建设和工程资料等方面内容。项目运营期设置运营维护管理绩效考核指标，考核内容针对项目公司负责的非医疗业务的运营管理等内容进行考核。整个运营期考核体系涵盖项目公司全部运营管理内容。（十）项目回报机制本项目采用“可行性缺口补助”的回报机制。政府方根据项目的可用性绩效考核情况，每年向项目公司支付费用，作为项目公司可用性投资回报。项目公司负责的人民医院西院区非医疗业务。非医疗业务运营产生的净收益用于冲抵政府每年支付可用性绩效付费。政府每年的缺口补助额=政府可用性绩效付费+年度维护费用绩24 效付费-项目公司净收益抵扣值-绩效考核罚款1、政府可用性付费：项目进入运营期后，根据政府部门的审计决算或政府方委托的第三方专业中介机构出具的审计决算确定的项目西院区工程全部建设投资额扣除政府方出资额作为项目公司投资回报基数，在运营期20年每年按“等额本息”的方式支付给项目公司。2、年度维护费用年度维护费用是指新建成的人民医院西院区地上地下建筑物（包括室内水、电、暖、汽、空调等配套设施）的总维护费。根据现有医院运营情况并结合同类项目预测，运营期内总维护费用不得超过人民医院西院区审定建安工程费用的4%。运营期内总维护费用=Σ运营期各年维护费用3、项目公司经营净收益抵扣值：本项目由项目公司进行具体经营的内容包括人民医院西院区停车场、食堂、超市等，该部分的年运营收入扣减年运营成本后的净收益作为当年用于抵扣政府付费的金额。项目公司经营净收益=当年经营收入（使用者付费）-当年经营成本使用者付费：本项目的使用者付费是项目公司通过对人民医院西院区非医疗业务的运营而获得经营性收入。具体包括停车场收费收入、院内食堂经营收入、超市及零售设施经营收入等。经营成本：本方案中所指的本项目的经营成本是指项目公司负责经营的并能产生使用者付费收入部分产生的成本，包括人民医院西院区停车场、食堂、超市等经营投入。项目运营净收益抵扣值：本项目运营期每年根据项目公司实际发24 生经营成本和获得的经营收入（使用者付费）核算出当年的运营净收益。项目公司的每年经营成本、收入、净收益值均有政府方委托的第三方专业机构出具的审计值为准。3、绩效罚款绩效考核罚款核算详见本实施方案第八章产出说明和绩效考核。4、项目公司回报资金来源本项目的政府可用性付费回报资金来源于人民医院的运营结余及政府财政补贴。本项目的政府补贴列入某某市中期财政规划。（1）项目融资贷款部分付费利息部分收益由某某市财政直接补贴，市财政将支付的补贴金额纳入年度财政预算。（2）项目每年可用性绩效付费B部分中的收益由某某市政府直接补贴，政府直接补贴金额纳入年度财政预算。（3）每年可用性绩效付费A部分及B部分中的本金由某某市人民医院年运营结余予以支付（以某某市人民医院收支结余年均5000万元为基础，缺口部分根据某某市人民医院的实际运行状况和市财政收入情况进行适当调整）。某某市人民医院运营结余包含每年养老中心的运营结余。（4）项目公司运营停车场、食堂、超市等产生的年结余收益可直接用于冲抵当年政府可用性付费。5、政府付费安排本项目政府补贴操作流程安排按照《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）中项目财政预算管理的程序和要求执行。（1）付费周期：每年支付一次，付费期为20年。24 （2）付费流程：自工程全部竣工验收合格日次日起进入运营期，运营期满一年后14日内，由项目公司向实施机构提出书面的首次付费申请，实施机构按照PPP项目合同约定测算当年度应支付的付费额度及财政缺口补贴额度并报送财政部门，财政部门应对实施机构报送的当年付费支出额度申请进行审核后，确定财政支出额度。完成审核后，人民医院及财政部门按各自承担比例向项目公司支付首笔政府付费。之后各年度政府付费参照运营期第一年的付费流程执行。（3）付费金额：政府指定审计部门出具决算审计报告后，按照核定后的每年政府付费金额予以支付，如果核定金额出具日期晚于该项目政府付费时点，则以社会资本中标条件计算出的每年政府付费金额的70%予以支付，待政府指定审计部门出具财政决算报告且对政府财政付费进行计算和核定后，按照核定后的每年政府付费金额予以支付，并在下一次向项目公司支付政府付费金额时将差额部分一并支付/扣减给项目公司，差额部分不考虑资本化利息。（十一）项目收益情况本项目收益测算中，人民医院西院区建设投资按235415万元考虑，暂不考虑预备费及建设期利息。经测算，项目总缺口补贴额在运营期20年内平均每年18919万元，静态累计补贴额为378372万元。其中政府财政缺口补贴额平均每年约6199万元，合作期内静态累计补贴额共计123988万元；人民医院运营结余补贴额平均每年12719万元，合作期内静态累计补贴额254384万元。本项目合作期内，经计算，基于假定的相关参数，项目投资现金流量表中：全投资财务内部收益率4.78%，静态投资回收期：14.95年（含建设期）。项目资本金现金流量表中：资本金投资内部收益率24 4.87%，静态投资回收期为14.02年。由此可得：项目财务盈利能力较好，项目可行。本项目依据假定的相关参数，偿债备付率在运营期内均大于1。根据测算，项目资金可以满足项目借款还本付息的需求。（十二）项目风险分配框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。PPP项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时还应遵守风险与收益对等原则、风险可控原则。本项目风险分担明细如下：24 风险种类政府方负责社会资本方负责双方共担措施和建议政局不稳√民众抵制或敌对风险√该类风险事件出现时，项目公司负责解释政府负责协调。如果运营不当引起，则项目公司应尽快纠正；如因项目规划原因，则项目公司可申请补偿如因不可抗力原因，双方共同承担损失。资产征用√可约定此类情况补偿机制政府失信√可以在协议中进行相应声明和承诺，并明确违约责任政府审批延误√尽量列明审批事项和双方应尽的职责法律变化√由于法律变更导致建设或运营要求增加而增加投资或运营费用的，费用变化在一定范围内的由社会资本方承担，超出范围后社会资本方可申请补偿。税收政策变化√社会资本方要求政府尽量提供法律许可范围内的税收优惠，如因税收政策调整，可申请相应补偿行业法规变化√由于行业标准更导致建设或运营要求增加而增加投资或运营费用的，社会资本方可申请补偿。环保风险√环保问题产生的损失和费用，由过错方承担。融资可行性√政府可对社会资本方的融资进度做细化要求项目对投资者吸引力√政府可将付费部分纳入当地财政支出预算高融资成本√建议政府方提前与金融机构进行对接，为项目公司争取相关优惠金融市场低效率风险√通货膨胀率变动√可约定一定范围内由社会资本方承担，超出一定范围后可申请政府补偿利率变动√市场需求不足√可约定一定社会资本方承担市场需求变化的范围，超出后可申请补偿。同质项目竞争√特许经营期内，一定区域内政府不再审批同类项目，需要政府明确新建同类项目的条件。劳动力/材料设备价格上涨√可约定一个社会资本方承担原材料变化的范围，超出后可申请补偿。第三方风险√要求项目公司规范其对外承包、采购合同。土地使用√在PPP合同中明确土地交付的期限，甚至可作为合同生效的先决条件。基础设施配套√可明确政府为项目提供的配套条件招标竞争不充分√前期对项目进行配套条件的到位和信息的披露设计质量√项目主体的设计和建设过程由政府方负责，可约定政府设计的审核以及材料进场的检验记录技术标准未通过√建设过程控制√后期设计变更√24 劳资/设备获取√工程合同变更√由申请变更方承担，并可约定社会资本方不得单方面变更工期超期√对项目工期明确约定，并规定违约责任。建设成本超支√工程质量√因工程建设部分由中选社会资本方负责，因工程质量不达标而造成的返工、维修以及赔偿等风险因素由中选社会资本方承担。施工安全，环境文物破坏√费用支付√本项目为可行性缺口补贴，政府方与社会资本方应按照双方签订的《PPP项目合同》做出明确约定。本项风险应由政府方与社会资本方共同承担社会资本方能力不足√可约定社会资本方的退出机制社会资本方变动√可约定变更条件，并且必须经政府部门审批同意财务监管不力√可约定政府方对项目公司财务监管的具体内容移交风险√可约定对项目公司资产的维护要求和移交前的大修标准合同文本不完善√可约定争议协商机制不可抗力因素√地质条件√气候环境√24 二、责任识别（一）股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。（二）财政补贴支出责任财政补贴支出责任是指在PPP项目建设、运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目采用“可行性缺口补助”的方式来满足项目公司的合理回报。（三）承担风险支出责任风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。（1）政府承担风险包括国有化、取消、扣押、没收风险，政府无作为或负面作为风险，税率提高风险，政府中止特许合同风险，场地可用性/准备风险，外部配套条件可用性风险，政府部门违约风险，法律变更风险；（2）社会资本承担风险包括融资风险，承包商违约风险，工程质量风险，工地安全风险，劳资/设备的获取风险，民工争端风险，建设成本超支风险，工期风险，地质条件风险，工程变更引起的工期或成本风险，运营成本超支，服务质量差，维修成本高，运营效率低，设备设施使用情况，移交后设施情况，收益不足风险，原辅料价格上涨风险，投资人破产风险，违反融资合同，第三方延误/违约风险，资产完整性（抵押、担保）风险，贷款利率变化风险；（3）共担风险24 包括项目审批延误风险，税收政策变化，不可抗力风险。（四）配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。三、支出测算（一）股权投资支出测算股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目由某某市人民医院作为政府方出资代表与中选社会资本方共同出资成立项目公司。某某市人民医院股权出资额由现金出资2000万元，养老中心固定资产出资不超过28000万元，其出资来源不占用某某市财政资金，故本项目人民医院股权投资不计入财政承受范畴内。（二）政府补贴支出测算本项目政府补贴付费资金来源于人民医院西院区的运营结余及某某市财政直接补贴。项目融资贷款部分付费利息部分付费由某某市财政直接补贴，市财政将支付的补贴金额纳入某某市中长期财政规划及年度财政预算。项目投资资本金部分付费及融资贷款部分付费本金部分以某某市人民医院收支结余年为基础，缺口部分根据某某市人民医院的实际运营状况和财政收入情况进行适当调整。故本项目纳入财政承受论证范畴的仅为由某某市财政直接补贴的项目融资贷款利息部分付费额。本项目合作期内，基于假定的相关参数，经测算，在运营期20年每年某某市财政补贴额平均每年约6199万元，从运营期第1年1015124 万元逐年递减至运营期第20年799万元。运营期内静态累计123988万元。测算过程详见附表2。（三）承担风险支出责任政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。具体情况须由政府和社会资本方在PPP项目合同中予以明确。本测算采用比例法计算风险承担支出，本项目在前期已进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间进行明确和合理分配；其中政府承担的风险主要为法律、政策等方面的风险，相对社会资本而言，所承担的风险较小。参照一般PPP项目惯例，通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的20%，本项目风险承担成本按项目建设运营成本的10%测算，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例80%，自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例20%。经测算，在合作期内，项目建设成本共计345139万元，运营维护成本共计14439万元，则项目风险承担成本共计35958万元，则可转移风险承担成本为28766万元，政府自留风险承担成本为7192万元，测算过程详见附表3。（四）配套投入支出测算由于本项目的项目设施和配套工程建设成本已计入项目总投资，且项目周边的水、电、道路均配套较完善，故政府方不承担额外配套投入支出责任。四、能力评估（一）财政支出基本情况本项目考虑合作期23年，其中，建设期3年，运营期20年，财24 政缺口补贴周期为20年。付费期财政支出由某某市财政承担，下表为某某市本级财政近5年一般公共预算支出情况表。24某某市本级近5年一般公共预算财政支出单位：万元24年份20122013201420152016一般公共预算财政支出347472374337472458522259575389年度增长率7.73%26.21%10.54%10.17%平均增长率13.66%相关说明本项目一般公共预算支出增长率参照2012-2016年一般公共预算支出增长率的平均值，即13.66%，故某某市本级PPP项目财政承受能力论证是一般公共年预算支出按照13.66%测算。依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。因此，本项目公共预算支出增长率参照2012-2015年一般公共预算支出增长率的平均值为13.66%，故项目合作期内财政承受能力论证时，某某市本级一般公共预算支出增长率按照13.66%进行测算。（二）财政支出水平评估综合本项目财政支出责任、财政支出数额预测及PPP项目财政支出情况。经测算，本项目在2017-2039年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例在0.01%-1.10%范围之内，某某市已实施PPP项目占当年公共预算支出的比例在0.10%-0.89%范围之内，某某市拟实施PPP项目占当年公共预算支出的比例在0.00%-0.73%范围之内，故所有PPP项目在2017-2039年期间各年度支出占当年公共预算支出比例在0.16%-2.21%范围内。未超过10%，故而通过财政承受能力论证。财政承受能力测算详见附表1（三）行业领域平衡性评估行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业24 和领域的PPP项目，防止某一行业和领域的PPP项目过于集中。由于本项目的建设内容为某某市人民医院西院区工程，为某某市重大医疗建设项目，是某某市目前第一个医疗行业的PPP项目，不存在行业及领域集中问题，行业和领域较为均衡。五、论证结论根据财金[2015]21号文要求，综合本项目财政支出责任、财政支出数额预测及PPP项目财政支出情况。经测算，某某市所有已实施PPP项目在2017-2039年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例在0.16%-2.21%范围内，未超过10%，如果没有其他不可控风险出现，项目通过财政承受能力论证。24 滨州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证28滨州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证附表1：某某市人民医院西院区PPP项目财政承受能力测算表金额单位：万元28滨州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证序号项目建设期运营期2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年2025年2026年2027年2028年2029年1地方财政支出预算654012.23743378.83844956.80960414.751091649.291240816.191410365.801603083.281822134.372071117.392354122.362675798.153041428.872项目财政支出965.6582.13150.4210533.3310229.559911.449576.609224.138852.308460.878048.037613.437155.912.1股权投资支出2.2政府财政补贴10151.099856.549546.109218.948874.148510.758127.787724.167298.806850.502.3风险承担支出965.6582.13150.42382.24373.01365.34357.67349.99341.54333.09323.87314.64305.412.4配套投入支出3本项目支出占比0.15%0.01%0.02%1.10%0.94%0.80%0.68%0.58%0.49%0.41%0.34%0.28%0.24%4已实施项目财政支出626.634126.184178.094232.209740.9810040.9610365.4310706.5711083.3811469.0311409.4117356.9011076.944.1G228国道公路项目500.002895.912895.912895.918356.588597.768860.949147.129457.309773.4810114.6917356.9011076.944.2海绵城市项目126.631230.271282.181336.291384.401443.201504.491559.451626.081695.551294.725已实施项目支出占比0.10%0.56%0.49%0.44%0.89%0.81%0.73%0.67%0.61%0.55%0.48%0.65%0.36%6拟实施项目财政支出134.7336.306165.886475.431175.221226.321284.181344.591403.161469.051537.851604.961680.006.1综合管廊项目134.7336.306165.886475.431175.221226.321284.181344.591403.161469.051537.851604.961680.007拟实施项目占比0.02%0.00%0.73%0.67%0.11%0.10%0.09%0.08%0.08%0.07%0.07%0.06%0.06%8所有PPP项目累计占比0.26%0.57%1.24%2.21%1.94%1.71%1.51%1.33%1.17%1.03%0.89%0.99%0.65%28 滨州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证某某市人民医院西院区PPP项目财政承受能力测算表金额单位：万元序号项目运营期2030年2031年2032年2033年2034年2035年2036年2037年2038年2039年1地方财政支出预算3457020.703929400.514466327.995076623.195770311.326558787.517455003.948473682.629631557.2310947648.012项目财政支出6674.226167.075633.085070.804478.713855.213198.602507.101778.821011.782.1股权投资支出2.2政府财政补贴6378.045880.115355.354802.304219.453605.172957.792275.511556.46798.652.3风险承担支出296.18286.95277.73268.50259.27250.04240.81231.58222.36213.132.4配套投入支出3本项目支出占比0.19%0.16%0.13%0.10%0.08%0.06%0.04%0.03%0.02%0.01%4已实施项目财政支出11312.2911788.5312297.7412839.9513416.1914030.4322892.6715369.9416329.8416869.454.1G228国道公路项目11312.2911788.5312297.7412839.9513416.1914030.4322892.6715369.9416329.8416869.454.2海绵城市项目5已实施项目支出占比0.33%0.30%0.28%0.25%0.23%0.21%0.31%0.18%0.17%0.15%6拟实施项目财政支出1758.361835.220.000.000.000.000.000.000.000.006.1综合管廊项目1758.361835.227拟实施项目占比0.05%0.05%0.00%0.00%0.00%0.00%0.00%0.00%0.00%0.00%8所有PPP项目累计占比0.57%0.50%0.40%0.35%0.31%0.27%0.35%0.21%0.19%0.16%28 滨州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证28滨州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证附表2：某某市人民医院西院区建设PPP项目投资回报测算汇总表单位：万元28滨州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证序号项目合计投资收益率计算过程付费期1234567891011121314151617181920一项目可用性投资回报394151=1.3+2.319708197081970819708197081970819708197081970819708197081970819708197081970819708197081970819708197081社会资本方项目资本金45083450834392242685413683996538472368813518633382314602941427234249132244019807170031401710836744938421.1资本金本金偿还450836.5%116112371317140314941591169418041922204721802321247226332804298631803387360738421.2资本金利息支付3674829302855277526892598250123972287217020451912177016191459128711059117044842501.3项目资本金部分回报合计81831=1.1+1.2409240924092409240924092409240924092409240924092409240924092409240924092409240922融资贷款1883325.39%18833218286717710817103816464115789915079414330513541412709611833110909399357890977828366886548764221728877148172.1融资贷款本金偿还18833254655759607063976742710574887892831787659238973610261108141139712011126581334014060148172.2融资贷款利息支付123988101519857954692198874851181287724729968506378588053554802421936052958227615567992.3融资贷款部分回报合计312320=2.1+2.21561615616156161561615616156161561615616156161561615616156161561615616156161561615616156161561615616二项目公司运营业务收益15779=1+2510510595681766808851851851851851851851851851851851851851851三可行性缺口补贴额378372=一-二19197191971911219027189421889918857188571885718857188571885718857188571885718857188571885718857188571政府可行性缺口补贴额123988=一(2.2)101519857954692198874851181287724729968506378588053554802421936052958227615567992人民医院运营结余补贴254384=三-190469341956698081006810389107291113311558120061247912977135021405514637152521589916581173001805828 滨州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证28滨州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证附表3某某市人民医院西院区建设PPP项目风险承担成本测算表单位：万元28滨州市人民医院西院区PPP项目财政承受能力论证序号分类计算过程合计建设期运营期1234567891011121314151617181920212223一建设运营成本合计’=1+2359578482834107752119112186501826717883175001707716655161931573215271148091434813886134251296312502120411157911118106561建设成本34513948283410775211864518183177221726116799163381587615415149541449214031135691310812646121851172411262108011033998781.1自有资金4708347083001.2银行贷款还本付息2980561200410775211864518183177221726116799163381587615415149541449214031135691310812646121851172411262108011033998782运营维护成本14439467467545623701739778778778778778778778778778778778778778778二风险承担成本‘=一×10%359584828411752191118651827178817501708166516191573152714811435138913421296125012041158111210661可转移风险承担成本’=二×80%28766386332960215291492146114311400136613321295125912221185114811111074103710009639268898532自留风险承担成本’=二×20%71929668215038237336535835034233332431530529628727826825925024123222221328