娄底市娄星区水务管理现状分析与改革措施研究

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分类号学号UDC密级公开公共管理硕士（MPA）学位论文娄底市娄星区水务管理现状分析与改革措施研究硕士生姓名陈萍学科领域公共管理研究方向公共政策分析指导教师李孟军教授国防科学技术大学研究生院二〇一一年五月 AStudyonCurrentSituationandReformationofWaterManagementinLouxingDistrictofLoudiCandidate：ChenpingAdvisor：Prof.LimengjunAthesisSubmittedinpartialfulfillmentoftherequirementsFordegreeofMasterofPublicAdministrationGraduateSchoolofNationalUniversityofDefenseTechnologyChangsha，Hunan，P.R.ChinaMay，2011 国防科技大学研究生院硕士学位论文目录摘要.................................................................................................................iABSTRACT........................................................................................................2第一章绪论........................................................................................................11.1选题背景与意义.................................................................................................11.2国内外研究现状.................................................................................................61.2.1国外研究现状...........................................................................................61.2.2国内研究现状...........................................................................................81.3本文研究内容及主要创新点..........................................................................101.3.1研究内容.................................................................................................101.3.2创新点.....................................................................................................11第二章水务管理相关概念与基础理论..............................................................132.1相关概念..........................................................................................................132.1.1水资源的基本概念................................................................................132.1.2水务管理................................................................................................152.1.3水务管理职能........................................................................................152.1.4水权与水权制度....................................................................................162.1.5水市场....................................................................................................172.2水务管理体制概念及内涵..............................................................................172.2.1水务管理体制的基本内涵....................................................................172.2.2水务一体化的基本特征.........................................................................172.3水务管理改革的必要性..................................................................................182.4水务管理改革的理论依据和政策法律依据..................................................192.4.1水务管理改革的理论依据....................................................................192.4.2水务管理改革的政策法律依据.............................................................222.5我国水务管理改革历程..................................................................................242.5.12002年《水法》颁布前的水务管理体制............................................242.5.22002年《水法》颁布后的水务管理体制............................................26第三章湖南娄底市娄星区水务管理现状分析....................................................273.1娄星区概况......................................................................................................273.2娄星区境内的河流水系..................................................................................27第I页 国防科技大学研究生院硕士学位论文3.3娄星区境内水资源现状..................................................................................283.4娄星区水务管理部门......................................................................................313.5娄星区水务管理存在的问题..........................................................................333.5.1管理体制问题........................................................................................333.5.2水价问题................................................................................................353.5.3水权问题................................................................................................373.5.4基层水管单位问题................................................................................383.5.5其他问题................................................................................................39第四章国内外水务管理改革经验启示..............................................................404.1国外水务管理的基本做法..............................................................................404.1.1美国水资源管理模式..........................................................................404.1.2英国水资源管理模式..........................................................................424.2国内水务改革的基本做法..............................................................................444.2.1深圳水务管理模式................................................................................444.2.2上海水务管理模式................................................................................454.3国内外水务管理改革的经验启示..................................................................47第五章娄星区水务管理改革措施探讨..............................................................485.1水务管理改革的目标......................................................................................485.2水务管理政府机构改革..................................................................................485.2.1水务局职能调整.....................................................................................485.2.2水务局的任务职能设计........................................................................495.2.3水务局组织结构设计............................................................................505.3地方性法规及相关制度健全..........................................................................535.3.1完善地方性法规建设............................................................................535.3.2建立健全水资源环境管理机制............................................................535.3.3建立三个补偿机制................................................................................545.4水务管理市场改革...........................................................................................545.4.1建立水权制度........................................................................................545.4.2建立水务市场融资体系........................................................................545.4.3建立合理的水价形成机制....................................................................555.5基层水管单位体制改革..................................................................................565.6水务局与各方面的协调..................................................................................575.6.1水务局与各职能部门的协调................................................................57第II页 国防科技大学研究生院硕士学位论文5.6.2与用水户的协调....................................................................................575.7节水文化和节水技术推广..............................................................................585.7.1节水文化的宣传....................................................................................585.7.2节水技术的推广....................................................................................585.8改革效果分析..................................................................................................59结束语..............................................................................................................62致谢................................................................................................................63参考文献...........................................................................................................64第III页 国防科技大学研究生院硕士学位论文表目录表1-11998-2007年我国人均水资源占有量...............................................................1表1-22009年全国水库水质监测评价结果..................................................................3表1-3我国与发达国家农业用水水平差距..................................................................4表1-4我国与发达国家工业用水水平差距..................................................................4表2-1我国现行水务管理各部门职能........................................................................16表3-1娄星区河流水系统计表....................................................................................28表3-2娄星区病险水库统计表....................................................................................29表3-3娄星区1990—2007年干旱发生时间季节统计表..........................................30表3-4娄星区1990—2007年旱灾损失情况统计表..................................................31表3-52007年南京市生活用自来水阶梯水价价格构成............................................36表5-1娄星区城区生活用水阶梯水价实施标准........................................................55第IV页 国防科技大学研究生院硕士学位论文图目录图1-1我国人均水资源占有量变化趋势......................................................................2图1-22009年底全国完成水务管理一体化比例..........................................................6图1-3论文研究思路框架图.........................................................................................11图2-1传统水资源利用路线示意图............................................................................21图2-2水产业循环经济线路示意图............................................................................21图2-3我国水资源管理组织体系................................................................................26图3-1娄星区现行水务管理主要职能部门.................................................................33图5-1水务局组织结构设计图....................................................................................50第V页 国防科技大学研究生院硕士学位论文摘要我国是水资源短缺的国家，水资源已成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。我国的水资源状况，客观上要求对水资源进行优化配置，而水资源的优化配置必然对水资源的管理体制提出要求。在我国，不少地方的水务管理仍然是多部门分割管理,造成管水量的不管水质，管水源的不管供水,管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管污水回用。只有进行水务管理改革，才能保证水资源的可持续利用，才能从根本上实现水资源的优化配置和科学管理，为社会与经济可持续发展提供水资源保障。本文运用循环经济、市场失灵、科斯定理、系统科学等理论，从管理学的角度探讨实行水务管理体制改革的必要性。以湖南娄底市娄星区为个案，分析娄星区水资源现状及其管理体制、水价、水权等方面存在的问题，通过对国内外水务管理先进经验进行归纳总结和对比分析，理清水务管理体制改革的思路，并结合娄星区的实际情况，对水务管理改革从行政管理体制、市场化运行机制、法律法规制度建设等方面进行了系统研究，政府改革方面提出了职能部门重新划分与机构设置，水价改革方面探索了城市阶梯水价改革，提出了娄星区阶梯水价实施方案，从政治、经济、文化、法律、科技等多方面对水务管理改革进行了探索，为水务管理体制改革提供可行的方案和建议。关键词：水资源水务管理改革第i页 国防科技大学研究生院硕士学位论文ABSTRACTChinaisacountrywithwatershortageandwaterresourceshasbecomeanimportantconstraintfactorofsustainabledevelopmentofeconomyandsociety.Currentsituationofwaterresourcesrequirestheoptimaldistributionandscientificmanagementofwaterresources.Currentfragmentedwatermanagementtakesapartofwaterquantity,quality,source,supply,drainage,treatmentandsewagerecyclingwithindifferentgovernmentagencies.Accordingtotheshortcomingsofcurrentwatermanagementsystem,useforreferencefromadvancedexperienceofwateraffairmanagementathomeandabroad.Theauthorproposedthatonlywaterresourcesadministrationmanagementdepartmentfulfillsanorganicentirelizedmanagementfortheallwateraffairs,thatincludethefloodproofing,waterloggingdrainage,waterstorage,watersupplying,waterusing,watersaving,drainage,wastewaterprocessionandreusing,Onlytoreformexistingwateraffairmanagementinstitutioncanguaranteesustainableutilizationofwaterresources,thenwaterresourcesoptimumdispositionandscientificmanagementmaybeabletorealizeandwaterresourcessupplymaybeabletoguaranteethesocialeconomydevelopmentpossiblycontinuous.Thisarticleutilizestheoriesandsooncirculationeconomy,marketmalfunction,Cosstheorem,systemsscience,implementsthewatersuppliesmanagementsystemreformfromthemanagementscienceanglediscussionthenecessity.TakeHunanLoudiLouxingDistrictasthecase,analyzesquestionwhichLouxingDistrictaspectsandsoonwaterresourcespresentsituationandmanagementsystem、sailor、waterrightsexist,throughcarriesontheinductionsummaryandthecontrastiveanalysistothedomesticandforeignwatersuppliesmanagementsystem'sadvancedexperience,clearsoffthewatersuppliesmanagementsystemreformthementality,andunifiesLouxingDistrict'sactualsituation,tothewatersuppliesmanagementreformfromtheadministrationsystem,themarketabilityoperationalmechanism,aspectsandsoonlawsandregulationssystemconstructionconductedthesystemresearch,thegovern-mentreformedtheaspecttoproposetheFunctionaldepartmentsdividedandtheorganizationestablishment,thesailorreformaspecthasexploredtheurbanstepsandladderssailorreform,proposedtheLouxingDistrictstepsandladderssailorimpleme-ntationplan,frompolitics、theeconomy、theculture、thelaw、thescienceandtechnologyandsoonmulti-aspectshascarriedontheexplorationtowatersuppliesmanagementreform,providedthefeasibleplanandthesuggestionforthewatersuppliesmanagementsystemreform.Keywords:waterresources,watermanagement,reformation第ii页 国防科技大学研究生院硕士学位论文第一章绪论1.1选题背景与意义水资源是人类生产和生活不可缺少的自然资源，也是生物赖以生存的环境资源和支撑国民经济健康发展的经济资源。随着世界人口的快速增长和工农业生产的大规模发展以及各国迅速城市化和工业化都增加了各国对水的需求量，对水资源的过度消耗造成了水资源的匮乏。目前，全球缺水已是不争的事实。根据第4届水资源论坛公布的数据，全世界水资源总量约14亿立方米，其中只有2.5％是可饮用的淡水。在这仅有的淡水资源中，又有超过三分之二被冻结在南极和北极的冰盖中，或以高山积雪及冰川的形式存在。较易利用的淡水资源仅是江河湖泊和地下水中的一部分，不到全球淡水资源的0.3％。联合国儿童基金会和世界卫生组织2008年7月公布的一份报告统计，全球有8.84亿人无法获得安全的饮用水，《世界水资源开发报告》指出，人类对水的需求正以每年640亿立方米的速度增[1]长，到2030年，全球将有47％的人口居住在用水高度紧张的地区。水匮乏和水污染在全球范围内形成了不容忽视的水资源危机，水资源危机已成为世界各国所关注的一个重要问题。2009年1月30日，达沃斯论坛世界经济年会的报告就讲到，全球目前正面临着水危机，今后20年内，人类争夺水资源的竞赛将愈演愈烈，而且水很可能会比石油还昂贵。正如联合国上世纪在《世界水资源综合评估报告》中指出的，“缺水问题将严重制约21世纪的经济和社会发展”。水资源同样也是我国经济社会发展的瓶颈和社会进步的重要制约因素，在进入21世纪的今天，随着人口增长、经济发展和城市化进程的加快，这些问题依然存在，并且有愈演愈烈的趋势，导致水资源问题更加严重，具体表现在以下几个方面：1、水资源短缺与洪涝灾害并存我国是一个水资源贫乏的国家，尽管水资源总量居世界第6位，但由于庞大3的人口底数，人均水资源占有量不到2200m，仅为世界人均水资源量的1/4，是世界13个淡水资源严重短缺的国家之一，而且是惟一贫水的大国。在中国北方地区，人均水资源拥有量每年仅757立方米，约为世界平均水平的十一分之一，低[2]于通常界定为“水稀缺”的阈值水平1000立方米。第1页 国防科技大学研究生院硕士学位论文表1-11998-2007年我国人均水资源占有量年份19981999200020012002人均水资源量32788.82280.72193.92112.52207.2（m/人）年份20032004200520062007人均水资源量32131.31856.32151.81932.11916.3（m/人）人均水资源30002500200015001000500年度01998199920002001200220032004200520062007图1-1我国人均水资源占有量变化趋势据水利部水资源司2007年的数据统计，在正常情况下全国年缺水总量为300亿～400亿立方米，每年有1亿～3亿亩农田受旱，669座城市中有400余座供水不足，在32个百万人口以上的特大城市中，有30个长期受缺水困扰。随着全国用水[3]量持续增长，水资源短缺进一步加剧，水资源供需矛盾突出。在水资源短缺的同时，由于水资源在时间和空间上的分布不均以及人为原因，导致洪涝灾害依然严重存在。我国这些年来虽然一直致力于防洪工程的建设，但是我国江河的防洪系统还没有达到已经审批的规划标准。长江荆江河段和黄河主要堤防由于有了三峡和小浪底水利枢纽及相应的配套工程，可以达到防御100年一遇以上的洪水标准。但是在其它的一些河流上，除极少数的重点大城市外，大部分堤防都还只能防御20年一遇的洪水。全国各地防洪工程缺乏统一规划，导致了防洪能力不强。水利部部长陈雷在2010年全国水利厅局长会议上认为，全国有2/3的中小河流达不到规定防洪标准，一般年份，中小河流洪涝灾害损失占全[4]国的70～80%。仅2010年一年，全国就有28个省份遭受洪涝灾害，农作物受灾第2页 国防科技大学研究生院硕士学位论文9721千公顷，受灾人口1.4亿人，因灾死亡1072人，失踪619人，倒塌房屋110万间，直接经济损失约2096亿元。2、水污染日趋严重水资源是量与质的统一，目前，我国不仅面临水量危机，更面临严重的水质危机，甚至后者所导致的危机甚于前者。无论是地表水还是地下水，我国的水质污染都非常严重。2009年，对全国有水质监测资料的411座水库进行了水质评价。其中全年水质为I类的水库31座，占评价水库总数的7.5％；Ⅱ类水库185座，占45.0％；Ⅲ类水库118座，占28.7％；Ⅳ类水库38座，占9.3％；V类水库19座，占4.6％；劣V类水库20座，占4.9％。在进行营养状况评价的394座水库中，无贫营养水库、中营养水库283座，富营养水库111座。在富营养水库中，处于轻度富营养的水库91座，占富营养水库总数的82.0％；中度富营养水库19座，占富营养水库的17.1％；重度富营养水库1座，占富营养水库的0.9％。主要污染项目是总磷、总氮、高锰酸盐指数、化学需氧量和氨氮。2009年，对省界水体水质进行监测，监测评价省界断面305个，全年水质为I～Ⅲ类的断面占评价断面总数的46.6％，Ⅳ～V类断面占29.5％，劣V类断面占23.9％。主要污染项目是化学需氧量、高锰[5]酸盐指数、氨氮、五日生化需氧量。表1-22009年全国水库水质监测评价结果水库类型Ⅰ类水库Ⅱ类水库Ⅲ类水库Ⅳ类水库V水库劣V水库数量（座）31185118381920比例（%）7.545.028.79.34.64.9中国每年有约250亿立方米的水因受污染而不能使用，470亿立方米未达到质量标准的水被供给居民家庭、工业和农业使用，导致相应的损害成本上升。水危[2]机导致的经济损失已约占中国GDP的2.3%。尽管随着我国环境治理力度加大，水质恶化的势头有所控制，但随着城市化进程的加快，城镇人口的增多，生活污水和工业污水的排放量逐年增加，整体而言，水质恶化的趋势不可避免，如果不采取有利的措施，一些城市、地区或者流域甚至全国可能发生水质危机。3、水环境加速恶化为满足经济社会发展对水资源的需求，必将加大对水资源的开采力度，水资源过度开发，无疑会导致生态环境的进一步恶化。国际公认的水资源利用程度的警示线是40%，目前，我国水资源开发利用率接近25%，全国而言“北高南低”。北方主要河流已经超过50%，其中海河流域和黑河流域个别年份已经超过90%，2007年黄河流域水资源开发利用程度（毛用水量与水资源量之比）为37.8%，2008年淮河流域地表水资源开发利用率为49.9%，海河流域地表水资源开发利用率达[6]62.9%。目前我国的水资源开发利用率已接近世界平均水平的3倍以上，而且仍第3页 国防科技大学研究生院硕士学位论文在呈上升势头。长期以来，因地表水供给不足，为补足地表水的供求赤字，一些地方只好采用地下水，造成局部地区地下水大量超采，导致地下水位下降、湖泊和湿地干涸、地面沉降、地面塌陷、地裂缝、海水入侵、海水倒灌等一系列问题。据统计，中[2]国有240亿立方米地下水被超采。2008年7月《瞭望东方周刊》的一项数据显示，从1976年起，华北某省一直在超采地下水，30多年共超采1200多亿立方米，这相当于200个华北地区最大淡水湖白洋淀的蓄水量。地下水位一降再降，形成了“世界奇观”的地下漏斗区。资料调查显示，全国地下水多年平均超采量74亿立方米，超采区共有164片，超采区面积达18.2万平方公里，其中严重超采区面积占42.6%。4、水资源利用率低在我国，水资源的利用率远远低于发达国家，目前，我国农业灌溉用水的利用率仅为43%，而发达国家可达70%-80%；工业用水重复利用率只有30%-40%，[3]发达国家一般在75%-85%之间。我国万元工业产值用水78立方米，是发达国家的5-10倍。与此同时，我国水资源短缺的现象与使用上浪费的现象是并存的，我国城镇生活供水跑、冒、漏、滴现象普遍。据专业部门调查，全国城市供水漏[8]失率为9.1%，40%的特大城市供水漏失率在12%以上。表1-3我国与发达国家农业用水水平差距中国发达国家单方灌溉水粮食产品1kg2.5-3kg节水灌溉面积比35%80%农业灌溉水利用率50%70-80%表1-4我国与发达国家工业用水水平差距国家中国美国日本英国法国德国3万元工业产值增加用水量（m）19639.234.331.376.543.1以水资源紧张、水污染严重为特征的水危机已成为我国可持续发展的重要制约因素。正如水利部胡四一副部长所指出的，我国水资源所面临的主要问题是：水多，洪涝灾害频繁；水少，水资源短缺；水脏，水环境恶化；水浑，水土流失严重。其中处于问题核心的是水资源短缺和水污染，而水污染又加剧了水资源的短缺。由水资源问题所引发的水危机已成为当前社会发展过程中需要应对的首要问题。在“2009水资源与可持续发展高层论坛”上，水利部部长陈雷指出：“人多水少，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，不仅是中国现阶段的突出水情，也是中国现代化建设进程中需要长期应对的基本国情。特别是在全球气候第4页 国防科技大学研究生院硕士学位论文变化影响日益明显和工业化、城镇化进程不断加快的情况下，中国的水资源条件正在发生新的变化，北少南多的水资源分布格局进一步加剧，水资源供需矛盾更加突出。与此同时，粗放的水资源开发利用方式仍未根本转变，水资源浪费严重，水污染问题突出，一些地方因水资源的过度开发而出现地下水超采、河流断流、湿地退化等生态与环境问题。要统筹考虑经济社会发展与水资源节约、水环境治理、水生态保护，实行最严格的水资源管理制度，全面建设节水防污型社会，推动经济社会发展与水资源承载能力、水环境承载能力相协调。”水危机作为一种资源危机，对我国社会的可持续发展构成重大的威胁，面对水危机，如何切实地改进对水资源的管理，强化管理在合理开发、有效利用、节约和保护水资源中的作用和地位，提高开发利用水资源的水平和保护水资源的能力，是目前摆在政府各级水行政主管部门和公共管理学界面前凾待解决的问题。[9]水资源危机的一个主要问题是水资源管理问题。水资源管理是一个大系统：从水资源开发利用来看，水源、制水、供水、污水处理、水资源保护，是水资源开发利用大系统的各个子系统；从水的循环讲，地表、地下，城市、农村，工业、农业，都是水资源系统的各个子系统，相互紧密联系，无法分割；从水质水量的角度看，质与量是水资源的两个固有属性，两者相互依存，相互作用。从系统的观点出发，各个子系统之间的协调性，是系统效率的关键。长期以来，由于历史原因，上述各个方面的管理都存在不同程度的分割，我国水资源管理呈现出“多龙治水”的特点，形成了在流域上“条块分割”、在地域上“城乡分割”、在职能上“部门分割”、在制度上“政出多门”的局面，导致城市和农村在防洪减灾、城乡供水等方面不可避免地争取自身利益最大化；在同一地域内，水资源由水利、市政、环保、城建等多个部门分别管理，形成管理水量的不管水的质量，管理水源的不管理供水，管理排水的不管理治污，管理治污的不管理水的回收利用的格局。水资源管理各部门相互之间难以沟通，各自在本部门管理范围内，制订管理法规和规章,造成管理职能相互交叉。世界银行的咨询专家曾尖锐地指出，[10]中国现行的水管理体制，不足以应对严重的水资源短缺及水污染的挑战。深圳市政府首先认识到水资源分割管理的弊端和水务统一管理的重要性，借鉴香港地区水务管理的经验，于1993年7月组建了水务局，对城乡涉水事务进行统一管理，1996年陕西省开始城乡一体化的水务管理体制改革，随后，各地政府为了区域经济社会的可持续发展和缓解城市供水的紧张状况，纷纷进行水务管理体制改革的探讨与实践，借鉴诸如荷兰、新加坡、法国、美国、英国、日本、以色列等国先进的水资源管理模式，在深圳、上海等地水务管理体制改革经验的基础上，加快了水务管理体制改革的步伐，四川省全省基本完成了水务一体化改革，海南省成立了全国第一家水务厅，各地纷纷组建水务局。2009年2月召开的全国水资源工作会议上，据水利部统计数据，全国组建第5页 国防科技大学研究生院硕士学位论文水务局或由水利局承担城乡水务一体化管理职能的县级以上行政区1492个,占全国县级以上行政区总数的61.2%，12个水能资源丰富的省（自治区）明确由水行[11]政主管部门统一管理水能资源。图1-22009年底全国完成水务管理一体化比例在水务管理体制改革进行的同时，关于水务管理体制改革的各种争论时常见诸报刊杂志，尤其是对水务管理体制在各地区具体实现形式的探讨研究。本文将采用理论分析与实践分析相结合的方法，对现代水务管理体制进行研究探讨。水务管理体制是以对水资源的统一管理为基础的，发达国家城市大多基于此建立实行了城乡水务一体化管理，并取得了好的实践效果。我国水务管理事业是各地方政府在借鉴国内外水务管理的实践探索和先进经验的基础上发展起来的，水务管理体制改革在中国是属于基础设施领域的改革问题，与经济发展的其它领域的改革相比，相对滞后。无论是从理论方面还是从实践方面看，水务管理都是一项新生的事物，需要理论和实践两方面的开拓性努力。因此，以水务管理体制改革为研究对象具有理论意义和实践意义。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国际上对水资源的研究发展经历了几个标志性阶段：1977年阿根廷召开的第一次联合国水资源大会，水资源成为世界性的热点问题；继之在全球范围内开展了水资源评价活动，特别对水资源的评价方法进行了理论探讨和实验研究；20世纪70年代末，世界各地用水矛盾突出，主要关注流域水资源规划研究以及水资源在地区间、地域间合理分配问题，20世纪80年代以来，开展了水资源水量第6页 国防科技大学研究生院硕士学位论文和水质的统一描述和耦合调控；20世纪90年代，联合国环境与发展首脑会议正式提出了可持续发展的理念，从发展模式上高度重视水资源开发利用和经济社会发展以及生态保护的相互协调关系，标志着水资源学科开始进入到初步成熟阶段[12]。在水资源管理理论和实践探索中，以都柏林原则得到国际社会的广泛认同，这一国际社会达成共识的水资源管理原则，是指以公平的方式，在不损害重要生态系统可持续性的条件下，促进水、土及相关资源的协调开发和管理，以使经济[13]和社会财富最大化的水资源统一管理。弗雷德·皮尔斯在《当江河枯竭的时候：21世纪全球水危机》一文中指出，江河是人类最宝贵的淡水资源。江河之水灌溉了农田，哺育了人民，但是人类的母亲河越来越难以挑起这副重担，日益恶化的全球水资源危机意味着当今最严重[14]的生态与人权危机。MiguelA.Marino和SlobodanP.Simonovic认为，从上世纪80年代开始，人类从事水资源管理活动的目标和内容发生了根本性的变化。传统的不可持续的水资源管理方式已经不再适应新形势的要求，而新的管理方式仍在摸索中，水资源管理活动正处在探索过程中。在传统的水资源管理活动中，法律、政策和管理机构等方面僵化的管理体制是实现水资源有效管理的最大障碍。管理体制的官僚作风、不负责任以及缺乏战略性指导原则导致水管理体系效率低下，缺乏远见，并且拒绝与水资源利益相关者就水资源管理问题进行公开的交流和探讨，新的水资源管理最大的挑战是如何寻求实现长期可持续利用水资源的水资源管理方式。为此，他们认为体制改革和制度创新将是水资源管理活动改革的一个重要方面。新的水资源管理活动必须包含水环境治理和保护问题、水资源的可持续利用问题、水资源利益相关者之间的利益分配问题和水资源管理决策中的公众参与问题[15]。AsitK、Biswas、Unver和CeciliaTonajada认为发展是人类普遍的要求，是基本人权不可分割的组成部分。无论是发达国家还是发展中国家都需要发展，过去的传统模式是以“高投入、高消耗、高污染”为特点的经济增长模式，这种模式很不理想。人类在漫长的生活过程中，不断总结经验、探索未来，逐步认识到只有[16]走可持续发展的道路才是唯一正确的选择。EelcovanBeek提出流域水资源综合开发与管理，水资源综合开发与管理的思路正式形成于20世纪80年代，并在欧洲的莱茵河、澳大利亚墨累一达令河等流域的综合开发与管理中得到国际认可。流域水资源综合开发与管理，是指在流域尺度上，通过跨部门与跨行政区的协调管理以及公众的广泛参与，综合开发、利用和保护流域水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，并在不损害重要的生态系统可持续性的前提下，以公平、公正的方式实现流域最大的经济收入[17]与社会环境福利。第7页 国防科技大学研究生院硕士学位论文在实际水资源管理活动中，针对水资源短缺、水环境污染等水资源危机的出现，尤其是近几年来，面对不断加剧的水资源危机，世界各国都进行了一系列的改革活动，以建立适应可持续发展要求的现代水资源管理体系，突出表现在变水资源的“供应管理”为“需求管理”，突出水质管理和水环境保护的重要性，强调水资源综合管理的地位和作用。1.2.2国内研究现状我国对水资源管理的研究起步比国际上略晚了一点，改革开放以后发展迅速，主要经历了评价—规划—保护—配置—制度建设的过程。自上世纪90年代后期以来，在理论上有部分学者讨论在水管理中引入市场机制的问题，但在管理决策层并未涉及水市场问题。吴季松在2000年在对陕西、北京、黑龙江、深圳、天津、美国、巴黎、德国进行调研后，发表了一篇题为《为什么要以水务局管理城市水资源》的调研报[18]告，主张以水务局的管理模式来代替旧体制，在水利界引起极大反响。汪恕诚2000年10月22日在中国水利学会年会上做了“水权和水市场—谈实现水资源优化配置的经济手段”的讲话，提出明晰水权、改革水价和建立水市场是水资源配置的重要手段，政府应将宏观调控、民主协调和水市场调节三者有机的结合起来，实现水资源的有效管理和优化配置，引发了国内关于水权、水市[15]场、水管理等问题大范围的讨论。汪金华、张长华、张长涛等提出建立良好的水资源管理机制，实现“一龙管[19]水，多龙治水”以及水资源由“供水管理”向“需水管理”转变。赵宝璋认为大气降水、地表水、地下水、土壤水分以及废水、污水等水形态都不是独立存在的，而是有机的联系，统一而相互转化的整体。而在现实中，长期以来我国水管理体制较为混乱，水权分散，形成了“多龙治水”的局面。因此，水资源管理应该以水的资源观点、水的系统观点、水的经济观点以及水的法制观点出发，对水资源的合理开发利用、规划布局与调配，以及水资源保护等方面建[20]立统一的、系统的综合管理体制，按照相关法律由水行政部门实施管理。董翊立提出在水资源的统一管理下要实现政府职能转变，水资源管理体制最终应当成为政府宏观调控、流域或区域民主协商、准市场运作和用水户等社会各界公众广泛参与管理的运行模式，政府和水行政主管部门应将工作的重点转移到制定规划、政策法规、市场规则以及协调处理流域和流域间、区域和区域间关系[21]的宏观问题上来。郑通汉认为“硬规则”缺陷和“软规则”缺陷使得水危机加剧，“硬规则”缺陷包括水行政管理体制缺陷、水资源配置机制缺陷和水污染治理机制缺陷，“软规则”缺陷包括环境伦理道德失范、经济主体价值观转变和节水意识缺失，提出第8页 国防科技大学研究生院硕士学位论文新时期的治水变革要推进观念更新与体制变革、政府管制与市场机制创新以及公[22]共政策的变革和创新。邹鸿远认为我国水资源管理政策法规不健全突出体现在政策法规体系尚未完全建立，政策法规配套情况差，不同涉水部门出台的水资源管理政策和法规存在不衔接甚至冲突的情况，政出多门在水资源管理中仍然没有杜绝，他认为水资源管理的框架可以构建为：以广泛参与和对话为基础，自上而下和自下而上参与、对话和共识为前提，在有关水资源立法、国际合作、论坛所构建的平台之上，以[23]体制为保障，以经济为手段的水资源管理。刘振邦认为造成水资源统一管理体制性障碍的原因来自体制、机制、政策、观念等多方面的综合因素。要消除体制件障碍，必须运用行政的、经济的、法律[24]的综合手段去解决。唐克旺认为水资源管理具有时空属性。“时间属性”的阶段性为：初步开发阶段、流域开发阶段、跨流域调水阶段、需水管理和水权再分配阶段、开发成熟阶段。“空间属性”具体包含地域属性与部门或学科属性两大方面。从功能上说，水资源管理的主要内容可以分为开源、节流、控制和保护四种。开源方面的主要管理内容包括与水资源开发直接有关的一系列政策、法规、制度或规则的制定和实施；节流功能指通过行政、法律、经济等手段，减少水资源的浪费，控制水资源的过度需求，提高其利用效率；控制功能则覆盖从水源开发区到终端用户的全过程，通过各种手段控制水资源的利用方式。他认为水资源管理应加强部门协作，[25]有效的综合管理需要相关部门的通力协作和配合。陈菁将水管理分为三个层次：①水资源的管理，由国家及政府部门、流域机构制定法律法规，对水资源进行管理、配置、保护、调整；②供水系统的管理，由特定的部门或机构对水利设施进行管理运用，向用水部门供水；③用水部门的[26]管理，由用水部门对获得的水进行有效的管理使用。周垂田认为建立现代水资源管理系统有以下基本途径：一是强化流域管理，建立流域与区域相结合的管理体制；二是加强需水定向管理，全面提高用水水平；三是高度重视水资源规划和水资源分配，加大水资源宏观管理力度；四是强化水[27]的资源观念和商品观念，正确处理政府宏观和市场调节的关系。刘颖秋针对我国的水资源现状，在水资源利用管理方面提出要严格执行水资源有偿使用制度，提倡节约用水尤其是农业节水，提高用水效率，根据“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”的要求，制定各行业用水定额，采[28]取多种措施实现用水计量化。矫勇从经济管理的角度提出解决水资源管理存在的问题，提出充分发挥政府配置和市场配置双重作用，建立以两级政府（中央政府和地方政府）为主、市场[29]调节的水资源配置机制。第9页 国防科技大学研究生院硕士学位论文张红兵从经济管理与体制改革方面提出水资源管理要进行水管单位体制改革，培育成熟的水市场主体，推进水价改革，发挥水价的杠杆作用，根据经济规[30]律、利用经济杠杆管好水资源。胡新辉、王慧敏认为我国水资源管理实践中缺乏公众参与，提出将专家、相[31]关利益者、以及公众参与结合起来，协调水资源管理决策各方面的关系。高而坤从水权制度建设方面提出，要通过水权制度的建设，逐步建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理制度体系，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的节水机制，走高效率、高效益的道路，从体制和机制上推动节约用水和保护水环境。以水资源可持续利用方式为指导，走内涵式发[32]展道路，支撑经济社会可持续发展。在水资源法制管理方面，贺骥、董藩等认为要强化水行政执法，为水资源统一管理提供可靠的法律保障，他提出要：①完善水法规，严格执法，提高水资源管理效率；②建立法定的利益补偿机制，切实保护流域内农民及水源保护区的权[33]益。与国际通行做法相同的是，目前国内学界也开始倡导由“供水管理”走向需水管理，采取需求管理来实现水资源的供需平衡。实践方面，甘肃的张掖市，开展了以水权为核心的节水型社会试点改革，作为全国第一个试点城市，初步形成了“总量控制，定额管理，以水定地，配水到户，水量交易，水票运转，公众参与，城乡一体”的一整套节水型社会运行机制，通过水权理论的探索和实践，采取经济结构、种植结构调整、灌区节水技术改造及一系列的水资源高效利用措施，提高了用水效率和效益。水价方面，一些地区实行了“阶梯式水价”和“提补水价”的改革，在节约用水、优化配置水资源方面取得了良好的效果，为水价改革提供了丰富的实践经验。1.3本文研究内容及主要创新点1.3.1研究内容本文从我国水资源面临的挑战出发，以笔者所在的娄底市娄星区为个案，指出娄星区水资源现状及其管理体制、水价、水权等方面存在的问题，通过对国内外水务管理体制的先进经验进行了归纳总结与对比分析，理清水务管理体制改革的思路，并结合娄星区的实际情况，对娄星区的水务管理体制改革的措施进行探讨，为水务管理体制改革提供可行的方案和建议。全文分为五章，其中第二章到第五章是本文的主体部分，具体包括以下内容:本文第一章，介绍了本文研究的问题、研究的背景、国内外研究的现状以及本文的框架结构，勾划出本文的基本轮廓。第10页 国防科技大学研究生院硕士学位论文第二章对我国的水务管理的相关概念做简单介绍，就水资源、水务管理、水务一体化、水权的概念做基本阐述，对水务管理体制改革的必要性、理论依据和政策法律依据一一做了论述。第三章联系实际工作，通过案例分析，娄底市娄星区作为湖南中部的一个城市，对娄星区的水资源现状作出概括，指出其在水务管理体制各个方面存在诸多问题，指出娄星区的水务管理改革是当前亟待解决的现实问题。第四章主要研究了国内外水资源管理制度，经过多年的探索，国外的水资源管理富有成效，同时，我国也有部分城市如深圳、上海通过一系列改革，实现了水资源的优化配置。通过对国内外先进管理经验的研究，得出一些重要的启示，娄星区的水务管理改革提供有益的参考。第五章针对娄星区水务管理现状及其存在的问题，提出可行性建议和相应的对策，对娄星区的水务管理改革从行政管理体制、市场化运行机制、法律法规制度建设等各方面进行改革探索，对未来水务发展提出自己的设想，提出以后工作和研究的方向和重点。本文大体上按照描述现状——提出问题——分析问题——解决问题这样一个主线来进行构思和展开论述。描述现状提出分析解决问题问题问题图1-3论文研究思路框架图1.3.2创新点1、理论方面（1）从公共管理的角度对水务管理体制内涵、水务一体化的基本特征进行了研究阐述；（2）运用循环经济、市场失灵、科斯定理、系统科学等管理学理论，探讨实施水务管理改革的必要性；第11页 国防科技大学研究生院硕士学位论文2、实践方面（1）以湖南娄底市娄星区为个案，从公共管理的角度列举了娄星区实际情况，分析娄星区在水务管理过程中出现的管理体制、水价、水权、基层水管单位、节水、公众参与等多方面的问题，指出水务管理改革的必要性。（2）对娄星区水务管理改革从政府行政管理体制、市场化运行机制、地方性法规与制度建设、水务局与各方协调、节水文化与技术推广等方面提出了改革措施与建议，政府改革方面提出了职能部门重新划分与机构设置、基层水管单位体制改革，市场改革提出建立相应的水权制度、水务市场融资体系和合理的水价形成机制，探索娄星区城区阶梯水价实施方案，从政治、经济、文化、法律、科技等多方面探索对水务进行综合管理，以期对地方水务管理改革的实施提供实践上的参考。第12页 国防科技大学研究生院硕士学位论文第二章水务管理相关概念与基础理论2.1相关概念2.1.1水资源的基本概念水资源是人类生产和生活不可缺少的自然资源，也是生物赖以生存的环境资源和支撑国民经济健康发展的经济资源。随着水资源短缺在世界范围内的蔓延，水资源成为世界关注的焦点之一，而“水资源”一词在我国也被广泛使用，对其内涵，仁者见仁，智者见智，尚无公认的定论。在国外，较早采用“水资源”这一概念的是美国地质调查局（USGS）。1894年，该局设立了水资源处，其主要[34]业务范围是对地表河川径流和地下水的观测。此后，各国学者都试图从自己的研究领域对水资源进行定义。《不列颠百科全书》对水资源的定义为“全部自然界任何形态的水包括气态水、液态水和固态水”，这一观点认为自然形态的水都是水资源。1963年英国的《水资源法》把水资源定义为：“具有足够数量的可用水”。这一概念比《大不列颠大百科全书》的定义赋予水资源更为明确的含义强调了其在量上的可利用性。1965年，美国通过水资源规划法案同时成立水资源理事会(WaterResourcesCooncil)，此时水资源具有浓厚的行业内涵。联合国教科文组织（UNESCO）对水资源的定义为：水资源是可供利用或有可能被利用，具有足够数量和可用质量，并可适合某地对水需求而能长期供应的水源。并认为“作为资源的水应当是可以利用或可能被利用具有足够数量和可用量并适合于某地水需求而能长期供应的水源”。维基百科对水资源的定义为：水资源包括经人类控制并直接可供灌溉、发电、给水、航运、养殖等用途的地表水和地下水，以及江河、湖泊、井、泉、潮汐、港湾和养殖水域等。在《中国水资源评价》一书中，对水资源定义为:“逐年可以恢复的淡水量”[35]。在《中国大百科全书》气·海·水卷中，水资源定义为:“地球表层可供人类[36]利用的水,包括水量(水质)、水域和水能资源。在水利卷中，水资源则被定义为“自然界各种形态（气态、固态或液态）的天然水，并将可供人类利用的水资源[37]作为供评价的水资源”。在《中国大百科全书》里，许多学者也从自己研究的领域对水资源进行了定义。如：陈家琦认为，水资源管理是“水资源开发利用的组织、协调、监督和调度。运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，组织各种社会力量开发水利和防治水害；协调社会经济发展与水资源开发利用之间的关系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾；监督、限制不合理的开发水资源和危害水源的行为；制定供第13页 国防科技大学研究生院硕士学位论文[37]水系统和水库工程的优化调度方案，科学分配水量”。李宪法认为，为防止水资源危机，保证人类生活和经济发展的需要，运用行政、技术、立法等手段对淡水资源进行管理的措施。水资源管理工作的内容包括调查水量，分析水质,进行合理规划、开发和利用，保护水源,防止水资源衰竭和污染等。同时也涉及水资源密切相关的工作，如保护森林、草原、水生生物，植[38]树造林，涵养水源，防止水土流失，防止土地盐渍化、沼泽化、砂化等。李石则认为，运用、保护和经营已开发的水源、水域和水利工程设施的工作。水利管理的目标是：保护水源、水域和水利工程，合理使用，确保安全，消除水害，增加水利效益，验证水利设施的正确性。为了实现这一目标，需要在工作中采取各种技术、经济、行政、法律措施。随着水利事业的发展和科学技术的进步，[37]水利管理已逐步采用先进的科学技术和现代化管理手段。[39][40]在左其亭和沈国舫、王礼先等定义的广义生态用水或生态环境用水的概念中，水资源是指广义的水资源，即包括：地表水、地下水和土壤水。从上述众多的水资源定义中我们可以看出，水资源定义尚未完全统一。陈家琦注重于开发利用，从而给出了水资源管理的内容；李宪法的定义则是以解决水资源危机为出发点的；李石的定义强调“开发的水源、水域和水利工程设施”，左其亭给水资源赋予了生态环境意义，从水资源的“质”和“量”两方面定义水资源。笔者认为，在不同时代，水资源管理概念是不同的。在古代，偏重于干旱洪涝灾害的管理，此时一切活动都围绕其进行，大禹治水的故事流传至今，不仅说明了大禹治水的精神可褒扬，从另一个方面也说明，洪涝灾害依然是威胁我们中华民族生存的大问题。随着人口的不断增多，经济的迅速发展，淡水相对于人的需求供给不足，水向水资源转变，水具有了经济内涵，此时，人类面临的问题除了干旱洪涝灾害之外，增加了水资源短缺问题，为了增加水资源供给，人类加大了水资源开发力度，在一定程度上缓解了水资源的供需矛盾，但同时带来了新的问题：生态环境的恶化，生态环境恶化正在蚕食人类的文明。目前，人类同时面临着干旱洪涝灾害、水资源短缺、生态环境恶化等多重危害，水资源管理必须解决这个问题。如果仅仅以水论水，解决我们面临的困境几乎是不可能的。所以，水资源管理中的“水资源”，不仅仅包括通常我们所说的可供人类利用的淡水资源，而且应该包括能够被人类可利用的一切水，如海水、污水、微咸水、洪水等，只有将水资源管理放在与水有关的复合系统之中，从综合的角度出发，采取协调的手段才能解决人类对水资源需求问题。综合上述各种水资源的定义，我们可以得出：广义上的水资源是指能够直接或间接使用的各种水和水中物质，对人类活动具有使用价值和经济价值的水均可称为水资源。狭义上的水资源是指在一定经济技术条件下，人类可以直接利用的第14页 国防科技大学研究生院硕士学位论文淡水，即与人类生活和生产活动以及社会进步息息相关的淡水资源。本文中所论述的水资源应指可资利用或有可能被利用的水源，这个水源应具有足够的数量和可用的质量，并能在某一地点为满足某种用途而可被利用。2.1.2水务管理水务管理是较水务而言的，“水务”一词最早是从国外水务公司名称演化而来的，如英国泰晤士水务集团、法国威立雅水务集团等。这些水务公司从事的经营范围和服务品种已从最初的制水、供水扩大到水净化处理、供水管网、排水设施、污水处理、防洪排涝等，有的甚至扩展到能源、交通、垃圾处理等领域，“水务”一词含义逐渐从单一的“供水服务”扩展到综合的“涉水事务”。目前我国使用的水务概念有别于国外水务公司的经营范围和服务形式，也不同于把分别由建设、交通、水利部门进行管理的城市防洪、河道整治、内河航运、供水、排水、污水处理、水库建设等方面事务简单合并的范畴，而是包括源水、取水、制水、供水、排水、污水、中水回用既相对独立，又互为依存的水资源循环系统。水务是指以水循环为机理、以水资源统一管理为核心的所有涉水事务。广义的水务主要包括:源水保护、原水掘取、引水、制水、供水、用水、排水、污水处理、中水回收、水库设施、防洪灌溉、农田水利、水土保持等涉水事务。狭义的水务一般仅指引水、制水、供水、用水、排水、污水处理、中水回用等。本文涉及的水务主要是指行政区域内的城市水务，即以水务循环为机理、水资源一体化管理为核心，推进源水保护、取水工程、供水设施、排水管网、污水处理、中水回用等公共资源统一管理的涉水事务。水务管理是指对所有涉水事务，包括水资源的开发、利用、节约、保护等进行管理的具体行为。对于我国现阶段来说，水务管理的内涵可以概括为在水资源统一管理的前提下，对涉水行政事务统一管理。即要对城乡水资源进行统一管理，以区域水资源可持续利用为城乡水资源可持续发展提供保障，对辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用、农田水利等涉水行政事务的统一管理。2.1.3水务管理职能从水务管理的定义来说，水务管理所涉及的职能是指水务管理主体承担的对于涉水事务进行管理的职能。涉水事务按照具体环节来看，可以分为防洪（汛）、供水、排水和污水处理、地下水开发利用管理和节约用水五个方面。水务管理职能所涉及的相关部门不仅指政府相关水务管理部门，也包括通过授权或者委托代理合同代行政府水务管理职能的其他主体如水务企业。第15页 国防科技大学研究生院硕士学位论文目前在我国，水源、供水、排水、污水处理回用的主体各不相同，水利部门主要承担防汛抗旱、农田水利、农村供水、水土保持、水资源保护、水电开发等方面的职能，环保部门主要负责污水排放管理，建设部门负责城市地下水开发利用和市政工程管网建设，污水处理企业负责污水处理回用，供水企业负责城市自来水供应。表2-1我国现行水务管理各部门职能部门水务管理职能防洪抗旱、水土保持、农田水利、水利部门水利行业供水、农村供水、农村水电开发环保部门污水排放管理建设部门城市地下水开发利用、市政工程污水处理企业污水处理回用供水企业城市自来水供水2.1.4水权与水权制度[15]水利部前部长汪恕诚认为，水权即水资源的所有权和使用权。《中华人民共和国宪法》规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有”。《水法》规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”，第三条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务”。可见，水的所有权属于国家，这里所说的水权是一种长期独占水资源的使用权。它是从水资源所有权中分离出来的一项用益物权。在市场经济条件下，水资源的使用权应该是有偿的。水政水资源司司长吴季松则从经济和法律两个方面对水权进行了阐述，他认为经济上的水权主要是在所有权表现为产权时，又可分为开发权、利用权、经营[41]权和管理权。从法律角度看水权，即水的所有权，所有权包括占有、使用、[42]处分和收益的权利。本文所研究的水权，即水资源产权，是指水资源所有权、使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总和，是调节个人、地区与部门之间水资源开发利用活动的一套规范。水资源所有权是水资源分配和水资源利用的基础，由于水资源的流动性和稀缺性，世界上大多数国家实行的是水资源国家所有的所有权制度，因此，水权可以认为是一种长期独占水资源使用权的权利，同时[43]也可以认为是一项财产权。第16页 国防科技大学研究生院硕士学位论文建立在水权基础上的水权制度就是通过明晰水权，建立对水资源所有、使用、收益和处置的权利，形成一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度。按照水利部相关文件对“水权制度”的定义：“水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间以及用水户之间的权、责、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。”水权制度体系由水资源所有制度、水资源使用制度和水权转让制度组成。水资源所有制度主要实现国家对水资源的所有权。地方水权制度建设，主要是使用制度和转让制度建设。2.1.5水市场从广义上来说，水市场是指水资源及与水相关商品的所有权或使用权的交易场所，以及由此形成的人与人之间各种关系的总和。水权制度的发展，也使得水市场的相关研究取得了显著进展。实际上，水市场包含的范围非常广泛，如取水权市场、供水市场、排污权市场、废水处理市场、污水回用市场等。目前，我国的水市场刚刚起步，在水市场的建设和相关研究中，比较受人们关注的还是水权市场，本文所论述的水市场，也主要是指通过水权交易实现水资源相关权利在不同主体间进行流转的市场。2.2水务管理体制概念及内涵2.2.1水务管理体制的基本内涵水务管理体制是国家为管理和监督全社会水事活动、保证各方面的合法权益、实现水资源可持续利用和对水务行业有效管理而在机构设置、职权划分等方[44]面建立的组织体系和权限划分的制度。2002年修订的《中华人民共和国水法》规定了国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度，界定了我国目前水务工作的管理主体。水利部水资源管理司司长高而坤将我国水务管理体制的内涵概括为在行政[45]区域内实行水资源统一管理，涉水事务统一管理，建立一体化水服务体系。本文研究的水务管理体制，主要是指涉水行政事务管理体制，也就是应作为政府职能的涉水事务管理的体制。2.2.2水务一体化的基本特征水务一体化管理是相对于传统的水务管理体制提出来的，水务一体化即水务第17页 国防科技大学研究生院硕士学位论文统管，是水管理战略对策中最重要、最关键、也最具全局性的战略措施。其内涵可以概括为在水资源统一管理的前提下，对涉水行政事务统一管理。对城乡水资源进行统一管理，以区域水资源可持续利用为城乡水资源可持续发展提供保障，对辖区范围内的防洪、排涝、供水、节水、污水排放、处理及回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等涉水事务进行统一的、系统的、综合的管理，即统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费和统一监督管理水质、水量，统一对污水的排放与处理，统一进行水行政执法等；实行城市水务管理机构与水务资产管理分离，水务企业在政府部门(水务局)的监督下，进行资产重组，建立现代企业制度进行市场化经营。从水务一体化的定义，可以看出水务一体化的基本特征：第一，专一的政府管理部门。由专门的水务管理部门—水务局行使原先由水利、城建、市政、公用、环保等不同部门相关的涉及水务管理的全部职能，集中统一管理。第二，系统的水资源管理思想。传统的水资源管理体制功能是分割的、非系统的。不光表现在政府管理部门形式上的分割，而且反映了管理思想的分割。防洪、排涝、供水、节水、污水排放、处理及回用等水务属于水资源开发利用管理这一大系统中的子环节，水务一体化管理就是统一对各水务子环节系统安排管理。第三，城市水务行业管理和资产管理分离，市场化的水务企业经营。传统水务企业依附于政府，作为政府“公益事业”单位。政府既是水务政策的制定者，也是水务企业的经营者，政府和水务企业不分。水务一体化管理，政府的职能将向宏观行业管理方面转移，水务企业是在领取政府许可证的前提下，按市场经济规律组织生产经营，实现政企分开。2.3水务管理改革的必要性我国水资源的状况，客观上要求对水资源必须进行优化配置，而水资源的优[46]化配置必然对水资源的管理体制提出要求。水作为一种自然资源和环境要素，以流域为单位分布，地表水、地下水相通，城区水、郊区水一体，各种水问题相互联系，相互影响。这就要求对水的问题必须统筹考虑、全面安排，对水资源进行统一的管理和合理的配置，而传统的水资源管理在地域上的“城乡分割”，在职能上的“部门分割”，在制度上的“政出多门”，种种久议不决的管理失效，反映出体制与发展的矛盾，反映出发展对政府推进管理创新的要求。水务一体化管理适应水的自然属性和行政管理规律的体制设置，有其明显的优势，主要表现在以下几个方面：第18页 国防科技大学研究生院硕士学位论文1、水务统一管理能综合考虑水资源自然属性和经济属性，符合水资源的开发利用规律。流域性和循环可再生性是水资源区别于其他资源的重要属性，水资源始终处在降水——径流——蒸发的水文循环之中，要求对水资源的利用形成取水——供水——用水——排水——处理回用的系统循环，对地表与地下、城市与农村水资源进行一体化管理。2、水务统一管理能优化配置水资源，提高水资源的利用效率。水资源管理是对水资源量、质、温、能的全要素管理，对水资源治理、开发、利用、配置、节约、保护的全方位管理，对水资源供给、使用、排放的全过程管理，实现水资源统一管理必须有涉水事务统一管理的体制保证。3、水务统一管理能使水务行业适应城市化和工业化的快速发展。改革开放以来，我国经济社会快速发展，城市化率稳步提高，农业用水大量转向城市、工业用水，造成了城市、工业与农业用水矛盾等问题日益突出。城市化地区水资源总量少，用水集中、排污量大、处理不足，水安全保证程度不高，洪涝灾害、干旱缺水、水污染在城市相互叠加、相互影响，只有对涉水事务进行统一管理才能从根本上解决以城市为重点的水问题。4、水务统一管理能更好地解决水资源开发利用中存在的矛盾。传统的地区分割、部门分割的水资源管理体制是计划经济的产物，造成涉水规划难协调，水源工程和供水、节水设施建设难同步，水力资源与水资源综合利用难统筹，水源配置和供水调度难统一，污水处理与再生水回用难一致，不能适应生产力发展对生产关系的要求，不能满足经济社会持续健康发展对水资源可持续利用的要求。只有实行水务统一管理才能有效解决水资源开发利用中存在的主要矛盾。5、水务统一管理能够更好地贯彻科学发展观和中央治水方针，是城乡供水安全和全面建设小康社会的迫切需要。统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放是科学发展观的重要内涵。水务统一管理是贯彻科学发展观的具体体现，是改革创新、与时俱进贯彻中央治水方针的实际行动，是水利部党组治水新思路的成功实践，是我国坚持以经济建设为中心，不断深化改革开放的迫切需要。2.4水务管理改革的理论依据和政策法律依据2.4.1水务管理改革的理论依据1、市场失灵古典经济学家亚当·斯密关于市场奇妙的“看不见的手”的论述，为所有选择市场体制的国家提供了理论支撑。但事实的发展证明，市场并不像它的设想者所希望的那样完美，也不是解决所有经济与社会问题的唯一途径。市场作为资源第19页 国防科技大学研究生院硕士学位论文配置的主要手段和经济运行的基本载体，并不是万能的，而是存在着其不可自救的缺陷。市场失灵的表现之一就是它不能有效率地提供具有非竞争性和非排他性[47]物品，即“公共物品”。水资源是公共资源，其产权常具有模糊性。流域内的每个团体或个人都难以具备界定明确的权力去维持流域环境不受污染和可持续利用。巴泽尔指出，当产权无法充分界定时，部分有价值的产权总是存在于公共领域，对公共领域中存在的可被攫取的资产价值将导致人们的寻租行为。当生产和消费行为带来水资源污染时，其污染成本由全社会共同承担，而产生的收益由排放者独自占有；而且水资源污染给排放者自身所带来的损失远远小于污染治理成本，从个人理性的角度出发，排放者没有治理污染的动机，从而必然导致对水资源的过度污染和使用，治理产品的提供不足，这就是但丁所言的公共领地的悲剧。单纯通过市场机制来解决水资源污染问题必然导致市场失灵。当市场失灵时，避免公地悲剧就需要依赖于代表公共利益的政府，通过政府的管制来保护水资源。政府常采取的策略是排污收费、直接管制、排污消减补贴，这些措施的强制执行将有效减少市场讨价还价的交易费用和效率低下状况，从而提高水资源保护效率。2、循环经济[48]“循环经济”一词是美国经济学家波尔丁在20世纪60年代提出的。循环经济（cycliceconomy）即物质闭环流动型经济，主要指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线形增长经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。循环经济遵循“3R”原则:减量化(Reduce)，要求生产和消费过程中减少物质和能源的消耗；再利用(Reuse)，尽可能多次或以多种方式使用物品，避免物品过早成为垃圾；资源化(Recyde)，把废弃物再次变成资源以减少最终处理量。循环经济的本质是生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源－产品－污染排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放。在这种经济中，人们高强度地把地球上的物质和能源提取出来，然后又把污染和废物大量地排放到水系、空气和土壤中，对资源的利用是粗放的和一次性的，通过把资源持续不断地变成为废物来实现经济的数量型增长。循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式。它要求把经济活动组织成一个“资源－产品－再生资源”的反馈式流程，其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。循环经济主张在考虑自然资源时，不仅要视为可利用的资源，而且是需要维持良性循环的生态系统。水务行业第20页 国防科技大学研究生院硕士学位论文具有循环特性，其取水、供水、排水、污水处理是一个连续的过程，不能人为地进行分割，是一个水资源利用与再利用的过程，非常符合循环经济的3R理念。循环经济对水资源的意义有两层涵义:一是建立区域水资源循环体系，以循环利用处理过的工业废水为基础层次，提高工业循环用水率，规划建设产业生态链，通过中水回用系统，节约大量日常用水，最大限度地实现水的净化、回收、循环利用，达到或接近水的零排放；二是建立水经济循环模式，尊重自然界水循环规律，通过经济、宣传、工程技术等手段调整水的时空分布，维护水的自然循环系统，使其后续利用。为了实现上述目的，一个城市或地区发展水务产业时，必须进行统盘考虑，有必要考虑建立与循环经济相衔接的水资产一体化运作架构。水的生态系统水的社会系统供水用水排水图2-1传统水资源利用路线示意图水的生态系统水的社会系统供水用水排水污水处理水的循环利用图2-2水产业循环经济线路示意图3、系统科学19世纪40年代，奥地利理论生物学家贝塔郎菲在《关于一般系统论》中提出一般系统论的任务“乃是确立适用于系统的一般原则”，并对系统的共性做出了一定的概括，如系统的整体性、关联性、动态性、有序性、终极性等。贝塔郎菲[49]定义系统是“相互作用的多元素的复合体”。水资源管理是一个大系统：从水资源开发利用来看，水源、制水、供水、污水处理、水资源保护，是水资源开发利用大系统的各个子系统；从水的循环讲，地表、地下，城市、农村，工业、农业，都是水资源系统的各个子系统，相互紧密联系，无法分割；从水质水量的角度看，质与量是水资源的两个固有属性，两者相互依存，相互作用。从系统的观点出发，各个子系统之间的协调性，是系统第21页 国防科技大学研究生院硕士学位论文效率的关键。4、交易费用科斯在其1937年“企业的性质”一文中首次引入了交易费用的概念，他认为：市场定价机制的运行是有费用的，这一费用就是交易费用，它包括：发现价格、谈判、起草合同、检查货物、解决争议等等。由于市场定价机制的运行需要成本，组建企业、以企业内部的计划安排取代部分市场交易，能有效降低市场交易费用，从而获得更高的收益。这就回答了古典经济学无法解释的问题：既然市场能有效实现社会资源流动和配置，为什么还需要企业?既然市场活动是一个过程而非一个点，这一过程要发生费用，这就使得制度安排显得必要。这种制度安排不仅包括企业组织形式及其内部结构，还包括市场制度安排等。一般认为，科斯定理是三个相互联系的定理组成：科斯第一定理：如果交易费用为零，不管权利初始安排如何，当事人之间的谈判都会导致那些财富最大化的安排，即：市场机制会自动使资源配置达到帕累托最优。科斯第二定理（即科斯定理的反定理）：在交易费用大于零的世界里，不同的权利界定，会带来不同效率的资源配置。也就是说，交易是有成本的，不同的产权制度下，交易的成本不同，从而对资源配置的效率有不同的营销，所以，为了优化资源配置，产权制度选择是必要的。科斯第三定理：由于制度本身的设计、制定、实施与改革等也是有成本的，所以，对不同的制度、一种制度的不同设计、要不要建立相应的制度、要不要变[50]革以及如何变革，同样存在着选择的必要，选择的标准就是制度成本最低化。对我国水务管理体制而言，水源、供水、排水、污水处理回用的主体不同，在缺乏统筹管理的情况下，各主体势必都追求自身利益的最大化，从而导致水资源配置不合理、利用效率不高、污染严重等问题，同时各主体之间还存在交易成本，统筹水源、供水、排水、污水处理及回用等，实行水务一体化管理，可以把外部影响内部化，降低交易成本，促进水资源集约节约利用，提高水资源综合效益。2.4.2水务管理改革的政策法律依据2000年10月党的十五届五中全会指出，“改革水的管理体制”，“建立适应社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的资源管理新体制”。《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》（国发[2000]36号）要求：“大力提倡城市污水回用等非传统水资源的开发利用，并纳入水资源的统一管理和调配。要把有关水资源的保护、开发、利用等各个协调统一起来，第22页 国防科技大学研究生院硕士学位论文统筹考虑城市防洪、排涝、供水、节水、治理水污染、污水回收利用，以及城市水环境保护等各种水的问题，妥善安排居民生活、工农业生产和生态环境等不同的用水需求，处理好各种用水矛盾”。《中华人民共和国防洪法》指出：“国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪组织、协调、监督、指导等日常工作。”“县级以上人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域范围内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。”《国务院关于加强城市供水节水与水污染防治工作的通知》（国发[2000]36号）要求：“加强水资源的统一规划和管理，重点加强地下水资源开发利用的统一管理。”2002年修订施行的《中华人民共和国水法》从水资源的自身特性和我国的政治体制出发，按照资源管理和开发利用分开的原则，提出了流域管理与区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制。新《水法》对水资源管理体制主要作了以下规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”在2002年江泽民总书记在中央人口资源环境工作座谈会上，进一步强调要“通过改革水资源管理体制，促进水资源合理利用，提高水资源利用效率。”水利部三定方案：“统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）；拟定水利行业的经济调节措施，知道水利行业的供水、水电和多种经营工作；组织、协调、监督、指导全国防洪工作。”《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（国办发[2004]36号）要求：“各地区要统筹考虑城市水资源的开发、利用和保护，协调供水、节水与污水再生利用工程设施建设”。2005年2月，水利部根据新水法制定的《深化水务管理体制改革指导意见》，要求水行政主管部门要对辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持等涉水行政事务统一管理。经国家编委批准专设了城市水务处，负责指导全国水务统一管理工作。2007年，湖南省人大通过了《湖南省水能资源开发管理条例》，要求：“水能资源的开发利用，应当坚持统筹规划、合理开发、保护生态、统一管理的原则。”进一步明确了“县级以上人民政府水行政主管部门负责水能资源开发利用的统一第23页 国防科技大学研究生院硕士学位论文监督管理”的职能。2011年1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出要“不断创新水利发展体制机制”：（1）完善水资源管理体制。强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。要进一步完善水资源保护和水污染防治协调机制。（2）加快水利工程建设和管理体制改革。区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。（3）积极推进水价改革。充分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公平，大力促进节约用水和产业结构调整。工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。合理调整城市居民生活用水价格，稳步推行阶梯式水价制度。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。2011年2月，湖南省委、省政府出台了《贯彻落实<中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定>的实施意见》，提出要“加快水利体制机制发展创新，加快水资源管理体制改革。强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。进一步完善水资源保护和水污染防治协调机制。逐步建立健全市县乡三级水务统一管理体系。”2.5我国水务管理改革历程2.5.12002年《水法》颁布前的水务管理体制新中国建立初期，受当时生产力发展水平和认识水平的限制，我国的水资源管理实行的是分级分部门管理的体制，水利部门负责水利工程建设和农村水利管理；建设部门负责城市供水和城区地下水管理；地质部门负责全国地下水勘探与管理；参与水资源管理工作的还有航运、农业、卫生等部门。新中国成立以后，中央政府成立了水利部，农田水利、水力发电、内河航运和城市供水分别由农业第24页 国防科技大学研究生院硕士学位论文部、燃料工业部、交通部和建设部负责管理。水行政管理体制分散，水资源管理不统一。以后几经变革，1952年农田水利和水土保持工作划归水利部主管。1958年水利部与电力工业部合并成立水利电力部；同时水利部农田水利局再次划回水利电力部；1979年水利电力部撤消，重新分设水利部和电力工业部；1982年水利、电力工业部两部再次合并，恢复水利电力部。1984年决定水利电力部为全国水资源综合管理部门，管理全国所有的水资源产权，负责归口管理全国水资源的统一规划、立法、科研和水资源的调配等工作，并负责协调各用水部门的矛盾，处理水事纠纷等。地方健全了水行政管理三级机构，省(自治区、直辖市)设厅(局)，地(自治州、盟)设局(处)，县设局(科)。从1986年开始，县以下的区乡级政府设水利管理站或专职、兼职的水利员，其隶属关系分别为县级水利行政机构派出的事业单位和区乡级政府的事业单位。针对流域管理，我国成立了七个流域管理机构，长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽河和太湖水利委员会管理各自流域内的水事务，七大江河流域机构的变迁，各时期职责的变动和调整，一般均由国家最高行政机关或主管部门决定。流域机构的设立，使水资源管理体制趋向科学合理。但是，如何实现流域水资源的管理以及各水管部门之间工作权限如何划分仍不够明确，“多龙管水”的局面仍然普遍存在。由于受人们的思想认识、社会经济发展及立法等多方面的影响，流域管理机构没有发挥其应有的作用。我国的水资源管理体制在相当一段时间内，在国务院各部委间是各行其责的分管形式，对水资源保护和开发拥有管理权的机关包括水利、环保、电力、农业、城建、地质矿产、林业、水产、交通等。这样多头管理，权限分散，使我国的水资源开发利用缺少一个长远的、综合的规划，给水管理工作造成了很大的不便，为了解决这个问题，国务院规定由当时的水利电力部归口管理，并于1984年成立了由水利电力部、城乡建设环境保护部、农牧渔业部、地质矿产部、交通部和中国科学院负责人组成的全国水资源协调小组，协调解决部门之间水资源立法、规划、综合利用和调配等方面的问题。1988年《水法》规定在中国实行对水资源的统一管理和分级分部门管理相结合的原则，并在当年重新组建水利部时，明确水利部作为国务院的水行政主管部门，负责全国水资源统一管理工作，各省、自治区、直辖市也相继明确了水利部门是省级政府的水行政主管部门，同时成立了由国务院副总理任组长并由有关11个部委负责人参加的全国水资源与水土保持工作领导小组，负责审核大江大河流域规划和水土保持工作的重要方针、政策和重点防治的重大问题以及处理部门之间有关水资源综合利用方面的重大问题和省际重大水事矛盾。这一系列的法律法规构成了水资源统一管理的法律框架。但是这次《水法》仍存在很大的问题，在条文中规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，第25页 国防科技大学研究生院硕士学位论文在实践中很难掌握“统管”与“分管”的尺度，各水行政部门各自为政的局面没能得到很好的改善。2.5.22002年《水法》颁布后的水务管理体制2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《水法》是对1988年颁布《水法》的修订，它对我国水资源管理体制作了重大调整，规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督管理工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要河流、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督管理职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内[51]水资源的统一管理和监督管理”。“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照[52]职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”，从而按照水资源统一管理与水资源开发、利用、节约和保护相分离，流域管理与行政区域管理相结合的原则改革水资源管理体制，强化了水资源统一管理，确立了流域管理机构在水资源管理上的法律地位，理顺了水资源管理体制，克服了1988年《水法》中“统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”所造成的水资源管理在体制设置上的问题。国务院省政府水利部水利厅规划计划司松辽水利委员会政策法规司海河水利委员会水资源司淮河水利委员会经济调节司黄河水利委员会地方水利务局（）人事劳动教育司长江水利委员会国际合作与教育司太湖流域管理局建设与管理司珠江水利委员会县水利务局（）水土保持司农村水利司乡水管站国家防汛抗旱总指挥部办公室图2-3我国水资源管理组织体系第26页 国防科技大学研究生院硕士学位论文第三章湖南娄底市娄星区水务管理现状分析3.1娄星区概况湖南娄底市娄星区地处湖南省中部，介于东经111°53′24″～112°7′42″，北纬27°35′48″～27°53′31″之间，东与湘乡市接壤，南与双峰县相连，西与涟源市毗连，北与宁乡县交界，东西宽23.9km，南北长42.21km，土地2总面积430km，占全省土地总面积的0.17%。娄星区在湘江一级支流涟水河和湘江二级支流孙水河和下游，是一个以中、低山地为主，兼有丘岗平原的地区。据娄星区2008年统计年鉴数据显示，2007年末,全区下辖7个乡镇，5个办事处，全区面积430平方公里，全区人口41万人，其中农业人口16.2万人，非农业人口25万人，城镇人口32万人，人口密度968人∕平方公里。娄底市中心城区位于娄星区境内，现在中心城区面积35平方公里，根据《娄星区城区“十一五”发展规划》和《娄底市城区总体发展规划（2004-2020）》预测，随着工商业的发展，到2020年，娄底市中心城区面积，将扩大到54平方公里，城区人口达到45万。3.2娄星区境内的河流水系娄星区境内溪河共52条，属长江流域的湘江水系，其中湘江一级支流1条，5公里以上二级支流6条。一级支流涟水河发源于新邵县观音山西南，流经涟源县，从娄星区石井乡环江村入境，流经石井乡、涟滨乡、娄底区城区，全河长224公里，总流域面积7155平方公里，在境内河长38公里，境内流域面积392平方公里，占总面积5.5％，天然落差12米，平均坡降0.34‰，历年平均径流量每秒31.04立方米，年径流总量9.511亿立方米。5公里以上二级支流6条分别为孙水、高灯河、石龙湾河、祖师殿河、柳家湾河和檀山湾河。其中孙水河全长102.7公里，境内河长24.7公里，境内流域面积95平方公里;高灯河全长34.1公里，流域面积126平方公里;石龙湾河全长7.6公里，流域面积21.6平方公里;祖师殿河全长17公里，境内河长12公里，境内流域面积22.6平方公里;柳家湾河全长10公里，流域面积17.3平方公里;檀山湾河21.3全长公里，境内河长7.5公里，境内流域面积38平方公里。第27页 国防科技大学研究生院硕士学位论文表3-1娄星区河流水系统计表河名及支流级别流域面积（K㎡)河长（㎞）水系一级二级合计其中：本区合计其中：本区涟水715539222438孙水807.295102.724.7高灯河12612634.134.1湘江石龙湾河21.621.67.67.6祖师殿河39.122.61712柳家湾河17.317.31010檀山湾河101.53821.37.5据计算，娄星区水能资源理论蕴藏量为13.699mw，技术可开发量19处，装机容量9.13kw，年发电量0.33765亿kw.h，其中装机容量100kw以上电站技术可开发量18处，装机容量9.055mw，年发电量0.33445亿kw.h。3.3娄星区境内水资源现状1、水资源时空分布不均降水是气候的产物，径流来源于降水，径流集中程度取决于雨季持续时间和降水量集中程度。据娄星区气象部门1990-2008年观测数据显示，1994年年降雨量为1945.1mm，2003年为1121.7mm，最大倍比为1.73，年际分布极不均匀，丰水年与枯水年降雨量变差悬殊。降雨的年内分布也极为不匀，娄星区多年平均降雨量分布以6月最多为225.97mm，，12月最少仅48.29mm，最大倍比为4.68。4-6月降水量达587mm，占全年降水量的45％，出现雨水过多，造成水资源浪费；7-9月降水量偏小，降水量为258.2mm，占全年降水量的21％，出现久晴干旱。降雨时间上的不均匀造成地表水资源时间上分布不均匀，特别在枯水期水量供需矛盾尖锐。从多年平均径流来看，全区水能资源双江乡、小碧乡及百亩乡、茶园镇的西南部等地多年平均径流深在600mm以上，其它地区均少于600mm。2、部分水利工程年久失修全区现有水库35座，其中中型水库1座，小Ⅰ型水库7座，小Ⅱ型水库27座。水库大都建在上世纪60-70年代，由于受当时技术、经济等因素的影响，施工质量差，加之运行年久，一些水库已成为病险水库，调蓄功能大大降低。据统计，有11座小型水库存在大坝渗漏问题，每年损失灌溉用水约240万立方米，第28页 国防科技大学研究生院硕士学位论文占应蓄水量的21.2%，有效蓄水量降低。表3-2娄星区病险水库统计表所在乡村灌溉面积（亩）水库总库容存在主要问题名称（万立方）乡村设计实灌梽木茶园梽木139.19105006000大坝散渗严重新坪万宝新坪118.3550002900坝身散渗严重，坝体单薄流石塘石井山泉100.430001900大坝散渗严重，涵卧管漏水大坝坝体渗漏，高坪小碧高坪121.060004300坝基漏水、涵卧管漏水枫树茶园塘群17.17500450坝外坡有漏水铁丝塘杉山万乐12.46300200坝体散渗严重小田双江小田34.4410390坝体坝基涵卧管漏水义坪双江义坪45.29600440大坝有穿孔坝体坝基有漏水潭溪双江潭溪10.08450400坝体散渗严重，溢洪道封堵栗山小碧栗山10.64420310坝体多处沉陷，有散渗松江石井松江13.54629150坝体散渗严重，坝基渗漏3、水资源开发利用程度低目前全区水的利用系数仅0.4左右，水的重复利用率约50％，农业用水由于灌溉工程的老化以及灌溉技术落后等原因，利用率仅为40％左右，与发达国家的70—80％相比差距太大。全区渠道利用系数约为0.6，据统计，每年在渠道利用上的损失的水约483万立方米。4、河流水质污染严重穿过娄星区城区的孙水河、涟水河，水污染治理未得到有效强化，一到枯水季节，上游来水量锐减，河流生态流量难以得到保证，生活废水、生产污水的排放照样排放，水体自净能力减弱，导致水体污染超标，生态环境恶化。《娄底市水资源资源状况简报》2010年7月5日监测数据显示：孙水河饮用水水源区水质级别为劣V类，主要污染物为粪大肠菌群，其超标倍数4.4倍；涟水河饮用水水源区级别为V类，主要污染物为粪大肠菌群，其超标倍数2.5倍，没有达到第29页 国防科技大学研究生院硕士学位论文城市生活饮用水标准。5、城区供水能力不足娄星区城区主要依靠三个水厂供水，一水厂建于1983年，设计规模为6万立方米每天,二水厂建于1991年，设计规模20万立方米每天，涟钢水厂设计规模3万立方米每天，三个水厂实际总供水能力只有19.0万立方米每天。根据自来水公司数据统计，至2005年，城市人口已经达到32万，日供水能力已超过25.6万立方米,随着城市工商业的发展和城区规模的扩大，三个水厂水量已远远不能满足城市发展的需要。6、城市抵御水灾能力不足娄星区现有的地下排水设施，地下排水管道的设计标准仅为三年一遇或五年一遇，而发达国家的设计标准一般为十年一遇。以往一到汛期，由于市政工程的相对滞后，一有强降雨，城区路面就会有大量积水，给城市交通带来了极大的不便，内涝成为城市发展的隐忧。7、旱灾发生频率高降雨的时空分布不均，造成娄星区季节性干旱时有发生，旱灾成为全区农业生产的主要灾害。据统计，1990—2007年这18年中，出现不同程度的夏旱2次，秋旱1次，冬旱2次，夏秋连旱2次，夏秋冬连旱7次，秋冬连旱4次，连旱达12次，机率65%，具体见下表。出现100天以上干旱2次，50—100天以上干旱9次，30--50天以上干旱3次，因灾减产粮食累计达13161万斤，其中2003年高达3334万斤。表3-3娄星区1990—2007年干旱发生时间季节统计表干旱持续天数年份干旱发生时间（月）干旱发生季节（天）19907~970夏秋19917~1295夏秋冬19927~12110夏秋冬19939~1045秋199411~1110冬19957~940夏秋19969~1250秋冬19978~820夏19987~1280夏秋冬199910~1250秋冬20007~1290夏秋冬20017~1295夏秋冬第30页 国防科技大学研究生院硕士学位论文20029~912夏20037~12150夏秋冬20049~1270秋冬20057~1280夏秋冬20069~1240秋冬200710~1220冬（注：3～5月份所发生的干旱为春旱，6～8月份所发生的干旱为夏旱，9～11月份所发生的干旱为秋旱，12月至次年2月发生的干旱为冬旱。）表3-4娄星区1990—2007年旱灾损失情况统计表受旱面积受旱面积年份年份面积（千公顷）减产（万斤）面积（千公顷）减产（万斤）19901.17155119990.0710719912.39120020001.9711519923.6885720011.92108519930.00628420020.0267919940.0034.7200313.19333419950.3159020040.66150719960.19245200510.26104019970.1333920061.0715019980.227820071.69528合计13161（注：受旱面积包括所有粮食作物播种面积，不单纯指水田面积。粮食也不单纯指水稻，包括玉米、小麦、红薯等综合统计。）3.4娄星区水务管理部门娄星区现有的涉及水资源管理的部门主要有：娄星区水利局、娄底市环保局娄星分局、娄底市建设局娄星分局。具体工作分配如下：1、娄星区水利局娄星区水利局是区政府主管全区水行政的职能部门。根据娄底市娄星区区直机关机构改革“三定”工作实施意见，2002年机构改革时，划入水利局的职能有：原地质矿产局承担的地下水行政管理职能和原区建委承担的指导城市防洪职能、城市规划区地下水资源的管理保护职能。第31页 国防科技大学研究生院硕士学位论文水利局现有涉水职能包括：（1）组织拟定全区水的长期供求计划、水量分配方案并监督实施；组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪的论证工作；组织实施取水许可和水资源费征收制度；拟定节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准。组织、指导和监督全区节约用水工作。（2）按照国家和本区资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分，监测河道、水库的水量、水质，审定水域纳污能力，提出不同的水功能区限制排污总量控制意见。2、娄底市环保局娄星分局按照职能划分，环保局是环境保护行政部门，在水务方面，环保局承担的具体职责包括：负责对本辖区内的环境监理工作负责对水体、大气、土壤等环境的保护，统一监督管理废水、废气、固体废物、噪声、振动等污染的防治工作，调查处理本区的环境污染事故、污染纠纷。负责建设项目的审批“三同时”验收、排污收费、辖区内污染企业的监督管理、辖区内污染企业的监督管理、排污许可证发放工作。3、娄底市建设局娄星分局（1）指导城市规划区水资源、城市计划用水和节约用水的管理工作；组织实施城市综合开发，包括新区开发，旧城改造，道路及人行道、下水道维修。（2）负责自来水的建设、管理，确保市区正常的供水、供气秩序。4、其他部门娄星区经济工作局承担水电建设方面的政府职能；娄底市自来水公司包括一水厂、二水厂，负责城区范围内的自来水供应；娄底市市政维护管理处隶属娄底市建设局，负责城区市政工程的新建、改（扩）建，城市排水设施的维修、养护、监察、巡查与管理。第32页 国防科技大学研究生院硕士学位论文水利局建设局水水供用节排水环处境源水水水水理环保局用水企业（事业）单位图3-1娄星区现行水务管理主要职能部门3.5娄星区水务管理存在的问题3.5.1管理体制问题娄星区涉及水资源的主要管理部门有三个：水利局、建设局和环保局，实际上，娄星区目前的水资源实行的是水资源统一管理与分部门的管理形式，甚至由于娄星区地处娄底市城区特殊的地理位置，还存在分行政区域的管理形式，仍然是“多龙管水”的局面，存在诸多问题。第一，各相关部门职能分割、交叉、重复，水务管理职能分散。娄星区水务职能被分割在几个不同的部门，职能分散、重复、交叉的现象时有发生。比如，环保局与水利局，水利局负责水量的管理，水质由水利局和环保局共同管理。本来，水质和水量是水资源不可分割的两个方面，水量的多少直接影响水质，也只有达到一定水质标准的水才能称为水资源。而在实际的水资源管理中却分别交由两个不同的部门管理，造成“水利不上岸，环保不下水”的管理现状。而且在实际工作中，存在执法的“空白区”。在娄星区涟水涟钢南大桥附近左岸因没有设置统一的垃圾场所，附近居民为私己之方便，随意将所有生活垃圾弃之河边，白天则恶臭熏天，雨天与污水横流，严重影响了市容市貌，污染了涟水水质。从职能来看，水利局和环保局在水资源和水环境保护规划、水质监测、水功能区限制排污总量控制、水功能区的划分等职能方面都存在着交叉，两个部门都同时具有法规制定、执法和监督的职能，而任何一个部门同时拥有制定法规、执法和监督第33页 国防科技大学研究生院硕士学位论文[53]三项职能都是不科学、不合理的，容易助长部门利益与部门权力的扩大化。由于现有的水务管理体制，致使娄星区在水环境污染治理上行政部门存在权力“缺位”与“越位”的现象。第二，多头管理，缺乏协调，各部门各自为政。对各部门的职能设置，原本是希望各部门分工负责，相互配合，共同做好水资源的管理工作，但在实际工作中，由于缺乏统一的管理和协调，各部门往往各自为政，不仅使得水资源难以实现统一的管理，发挥整体效应，还产生了各种形式的部门保护主义。从管理现状看，娄星区的水源、供水、排水、污水处理等属于不同的部门管理，正如水务专家所指出的“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”，多头管理，造成对水资源的人为分割，不会考虑把水资源循环作为一个大的系统考虑，更不会对水资源进行优化配置。而且，在缺乏统筹管理的情况下，各管理主体势必追求自身利益最大化，比如，《水法》及其相关法律规定，任何取用水水源工程的建设，必须经过水行政主管部门水资源论证，取得取水许可证，否则供水企业有可能在经济利益的驱动下，不顾区域水资源与环境的承载能力，导致水源工程的建设缺乏科学依据而造成重复建设、资源浪费，供水企业不可能代表政府行为，也不可能在供水经营活动中统筹考虑经济、生态和社会效益。多头管理，导致了娄星区长期以来水资源配置不合理、水资源浪费和水污染严重。第三，河道管理范围不清，水行政执法难。河道是水资源的载体，对于城市的防汛排涝、供水、灌溉和保持生态平衡等具有极为重要的作用。娄星区地处娄底市城区，1999年地改市时，娄星区水利局与娄底市水利局关于河道的水行政职能并未明确划分。孙水河城区河段沿岸许多为市级单位的建设项目，由于未对河道实行划界，河道管理范围难以确定，涉及河道防洪安全、河道清淤等问题，在执法过程中，与相关部门的沟通协调难见成效，往往造成了一定的损失才会引起重视。如：2010年某高速公路在建设过程中，未编制度汛方案和办理相关许可，在孙水上搭建便桥、便道，导致5月6日洪水通过时抬高水位1米多，使上游100余亩农田被淹。此外，河道的管理上存在交叉管理，地方部门干预较大，河道管理范围内采砂石料需要先在水行政主管部门办理相关手续才能进入河道采砂，但在具体的操作中形成了“谁先下手，谁许可，谁收费”的局面。一些涉河建设项目经区政府或市政府批准建设后，不经河道管理部门核准，建设单位就擅自进行前期各项准备工作，甚至开工建设，河道管理常常陷入被动局面。第四，对水资源人为实行城乡分割管理。娄星区的城市自来水由城区自来水公司供应，该公司由市建设局和国资委共同管理，而娄星区农村地区的供水和灌溉管理工作则是由区水利局负责，农村和城区的供水管理工作不隶属于同一管理部门，水资源不能做统筹考虑与规划，城市生活用水、工业用水、市政用水、各第34页 国防科技大学研究生院硕士学位论文机关事业团体等用水者不能实行系统的计划定额管理，不同部门出台的涉及水资源管理的法规缺乏统一的解释，成为实现水资源优化配置和高效利用的体制障碍。而且由于城乡水资源的分割管理，可能会为解决城乡供水不足的问题而竞相开发水资源，对水资源进行掠夺式利用，粗放式管理，导致用水效率地下，造成对水资源的浪费和污染。第五、对水资源缺乏统一规划，部门之间衔接不够。娄星区农业局、林业局和水利局均做了相关行业的发展规划，林业规划中水土流失和农业发展规划中化肥农药及相关农业化学剂的喷洒使用对水环境的影响都是十分显著的，然而由于部门的分割，缺乏统一的协调规划，尽管国家投入了大量的资金发展农业、林业，最终水环境恶化了，消除污染和治理环境又花费巨大。而且，由于体制上的弊端，水利局编写的规划都是局部规划、专项规划，功能单一，城乡分割、行业分割明显，缺乏对城乡水资源、地表水地下水的统一规划，娄星区水利局从成立至今，没有一个城乡一体、覆盖全行业的水规划，不利于水问题的综合解决。最后，政企不分，水务企业投资渠道单一。娄底市内现有的供水企业，还是隶属于政府职能部门的国有自然垄断企业，其人事任命、投资计划基本由政府决定，企业缺乏进一步严格控制成本、加强管理与服务的内在动力。一直以来，娄星区的水务事业的建设发展都是依靠政府投资，但受政府财政紧张的影响，资金投入不足制约着水务事业的发展。3.5.2水价问题水价使调节水资源供求关系的经济杠杆，是反映水资源稀缺程度的市场信号，是合理配置水资源的“看不见的手”。长期以来，水价偏低、水价计价方式单一，没有反应水资源的稀缺程度和水环境治理成本，导致目前水资源浪费相当严重，水污染得不到有效地治理，水资源难以实现优化配置，概括起来有以下几个方面的问题：1、水价补偿标准偏低目前，娄星区尚未健全完善的水价体系，尽管城区自来水水价经过多次调价，已达到国家平均水平，但现行的水价只是对工程成本的简单计算，并不能真正体现水资源的价值，价格和补偿成本偏低，水价不能充分反映水资源供求变化和生产成本的变动，自来水、地表水、地下水、污水、中水价格比例不利于水资源的合理优化配置。水价偏低，水费支出占居民可分配收入的比例少，造成大量用水不心疼的现象；水价偏低造成供水单位长期亏损、水利行业机制不活、造血功能低下，投资渠道单一、自我发展后劲不足等弊端，低水价使水利工程的维修保养和更新改造缺乏资金来源，这也是水利工程老化失修的一个重要原因。第35页 国防科技大学研究生院硕士学位论文2、水价计价方式落后单一娄星区目前的城区水价计价并未采用全成本水价、基本水价和计量水价相结合的两部制水价、超定额用水加价、丰枯季节差价等一系列科学合理的阶梯式计量水价中的一种或几种，大部分地区对居民生活用水实行不区分用水量的计价方式，有的地区还实行按月包费制或规定用户月用水底数等事实上鼓励用水的政策。目前，国内一些地方已经实行了阶梯水价，阶梯水价就是将水价分为不同的阶梯，在不同的定额范围内，执行不同的价格。使用水量在基本定额之内，采用基准水价，如果用水超过基本定额，则超出的部分按另一阶梯的水价标准收费。下表为2007年南京市生活用自来水阶梯水价价格构成，据统计，南京自实行阶梯水价以来，节水效果非常明显。1年零7个月的时间里，机关、企事业单位节水率达到3％～5％，居民节水率达到10％～15％。阶梯水价表明，用水量越多，付出的费用越大，阶梯水价主张让多用水者付出更多的费用，从经济手段上促进节约用水。表3-52007年南京市生活用自来水阶梯水价价格构成梯度供水价格污水处理费水资源费到户价（以户为用水计量单位）第一阶梯：31.12元1.1元0.28元2.5元月用水量≤20m第二阶梯：331.68元1.1元0.28元3.06元20m<月用水量≤30m第三阶梯：32.24元1.1元0.28元3.62元>30m4、企业改革积极性不高据了解，推进水价改革，实行阶梯式计量水价，供水企业将增加抄表到户人员的成本费用，未计量的公共用水、管网漏水等造成的损失，将由供水企业自行负担，且水价改革后，用户的节水意识增强，售水量如果下降的话，供水企业不仅增加了管理成本，其企业收入可能减少。因此，供水企业对实行水价改革积极性不高。5、水价制订强调政策性定价娄底市自来水公司是国有中型企业，其上级行政主管部门为娄底市建设局与国资委，水价采用政策水价。在这样的定价机制下，政府既是供水企业的运动员，又是水价的裁判员，很难适应市场经济下对水价的要求，不但增加了水价制订调整的难度，也降低了水价的公众信任度。供水企业依赖于政府补贴，政府在一定程度上实行政策性亏损补偿。国外经验表明，如果忽视市场规律的作用，一味以政策手段代替经济手段，最终会导致水价格与价值背离，供水行业无法良性发展。第36页 国防科技大学研究生院硕士学位论文3.5.3水权问题水权是产权理论渗透到水资源领域的产物，所谓水权是指水资源稀缺条件下人们有关水资源的权利的综合，其最终可以归结为水资源的所有权、经营权和使用权。根据2002年颁布的《中华人民共和国水法》第三条水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。仅从法律条文来看，水资源似乎具有明确的所有权，但在实际中，水资源的所有权、使用权和经营权混乱，水权主体模糊，水权虚置，主要体现在以下几个方面：1、水资源产权不明晰在娄星区，农民灌溉若从水库取水，一般由水库管理机构收取水费，按1-2元每亩收取，但在有些地方的水库没有安装启闭机房，由农民自行放水，水变成了“大锅水”，水费无从收缴，浪费水的现象十分严重。在一些地方工业用水、农业用水相冲突，相邻村村民之间为争夺水而械斗的现象也时有发生。一边是对水资源的大量浪费，一边是水资源的供求紧张，这两种现象娄星区普遍共存。水资源的权属不明确，水权无法交易，水资源的价值不能得到有效体现，是造成娄星区水资源严重短缺和水资源浪费的深层次原因。2、水权初始分配制度不完善娄星区实行的是取水许可制度，所谓取水许可，实际上是一种形式上对水权的初始分配，是在国家享有水资源所有权的前提下赋予用水户对水资源的使用和收益的权利，但由于自上而下的法律法规都没有使用权的概念，使得用水户没有明确主体地位，用水权不具有长期稳定性。在娄星区沿河两岸用水户取水，其取水总量通常由水利局的水政监察大队对各个用水户一年的取水量进行估算，并办理取水许可证。这样单一的行政管理制度缺乏市场机制的调节和用水者的参与，造成水资源分配不合理和浪费，缺乏监督管理机制，透明度不高，对取水许可的总量控制不科学，对水量的分配未作细致的界定，可操作性不强。尤其在干旱时期，通常倾向于以行政协调为主，政府在协商中承担了大量工作，受人为因素干扰多，用水户和投资者不能预先把握缺[54]水的供水状况。3、水资源配置效率低目前娄星区实行的取水许可制度，对取水总量只是大致估计，据了解，娄星区并未对工业、农业用水测定专门的用水定额，并进行定额管理，也并未建立水权流转制度，而水权的有偿流转恰恰是企业和个人节水的动力。水权制定的空白，造成了娄星区水资源配置效率的低下。第37页 国防科技大学研究生院硕士学位论文4、水权市场缺乏法律保障[55]目前我国尚未形成比较健全的水权管理法律法规体系。在过去实行计划经济的条件下，水资源的调配主要依靠行政协调加以解决。随着经济社会快速发展，为了适应社会主义市场经济体制的要求，必须针对我国建立水权市场可能出现的情况，分析问题、研究对策，及时修订滞后的法律法规。由于水的流动、量随时间变化和暴露而易变质等特性，水权交易的纠纷概率要远大于其他交易活动，因此必须有详尽、明确的法律保证，使水权的界定、分配、转让、调整、取消等都有法可依、有章可循，并通过健全相关的政策法规体系，来促进并保障我[56]国水权市场的建立和完善。5、取水许可制度不完善，取水、排水权属及其水资源使用权、排水权的有关规定不全面；在水资源的开发利用中，对水资源及环境的权属管理力度不够，水资源及环境产权不够明晰。3.5.4基层水管单位问题娄星区现有12个水利工程管理单位，包括局下属单位3个即白马灌区娄星区中心站、双江水库管理处、娄星区抗旱服务队以及9个乡（镇）、街道办事处水利站。长期以来，由于权责不清，管理方式滞后，导致水管单位存在的问题日益突出，主要表现在以下几个方面：1、机构编制雍肿。一是机构核定编制不科学，各水管单位的编制数与所需承担的工作任务不相适应，有事无人做，有人无事做的现象突出；二是人员结构不合理，年龄老化明显，知识结构偏低；三是管辖地域不清，职责任务不明，互相推诿、扯皮事情时有发生。2、经费来源不保障，职工思想不稳定。农村税费改革前，农业用水水费收缴正常，实行农村税费改革后，虽然降低水费征收标准，但是农民拒交水费的现象普遍。由于农业水费征收困难，大部分水管单位水费入库为零，水管单位缺乏经费来源，职工工资得不到保障，人员思想不稳定，水管单位处于半运行状态。如白马灌区娄星区中心站，按《白马水库灌区水费收交标准和使用办法》规定，3灌溉用水按方收取0.0276元/m，但从免交农业税后，一直从农户中没收一分钱，农民没有一个人愿意交纳水费。原因很简单，农民认为水利设施是自己出工修的，雨水是天上降的，农业税都免交了，水费更应该不用交。费税改革前，白马水库灌区大旱年成供水860万立方米，一般年成在600万立方米左右，税费改革后，由于收费困难，尾灌区放水难度大，供水逐步减少，一般年成360万立方米，大旱时，供水500万立方米左右，供水水费，乡村组不愿承担。但娄星区要放水，必须交纳水费到白马水库，不交水费白马水库就是不供水，到目前还欠白马水库水费40多万元。第38页 国防科技大学研究生院硕士学位论文3、农业用水不保证，防汛安全隐患多。由于职工工资经费得不到保障，人们的工作积极性不高，责任心不强，对水利工程监管不到位，造成农业用水渠道不通畅，许多防涝排灌工程、水库堤坝由于缺乏资金投入，得不到正常的维修养护，防汛安全隐患多。3.5.5其他问题1、对节水不够重视解决水资源短缺的一个关键问题就是节水。《水法》明确规定“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。”胡景涛总书记明确要求：“要积极建设节水型社会。要把节水作为一项必须长期坚持的战略方针，把节水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程。”温家宝总理指出：“城市建设和发展必须坚持开源与节流并举，合理和节约利用水资源。加强水资源管理，提高水的利用效[57]率，建设节水社会，应该作为水利部门的一项基本任务。”目前，在娄星区，节水问题远远未被重视，人们忧患意识和节约用水的意识不强。据统计，农村灌溉用水的利用效率仅为40%左右，工业用水循环率仅为50%左右，城区供水管道的漏水量达到供水量的15%。居民的生活用水占全区总用水量的60%左右，大部分居民日常生活中没有实现一水多用，用水效率不高；绿化用水、道路用水等公共用水以及洗车行业都是使用纯洁的自来水，洗汽车、冲厕所都没有采用中水回用；非节水型水嘴、水箱、抽水马桶等用水器具还大量存在。高耗水的工艺、设备不仅使得水的利用率不高，浪费新鲜水，还增加了废水排放量，污染环境，破坏了水源。2、公众参与不足长期以来，水管理一直被认为是专家和政府的职责，水管理方面的利害相关者的参与明显不足，特别是用水户的参与。尽管在某些地方成立了“用水户协会”，但其对水务管理的参与也只停留在表层。即便是目前实施的价格听证会也只是作为水价调整结果的出口，而不是在价格形成全过程的参与。由于缺乏足够的参与，直接造成了水务管理过程公开和透明度不足。与水务的利益相关者不能及时了解水管理的有关信息和程序，不能够参与水务管理过程；即使参与了过程，也缺乏[58]必要的监督权力和手段，从而影响了最终的公正性和效率。综上所述，在娄星区水资源开发利用中，由于受到管理体制、经济、法律、技术等多方面因素的影响，使得水资源的利用效率偏低，水环境污染严重，这些问题已经严重阻碍了娄星区水资源的长期开发利用能力，影响到社会经济建设和水环境良性循环发展，是当前亟待解决的严峻现实问题。第39页 国防科技大学研究生院硕士学位论文第四章国内外水务管理改革经验启示4.1国外水务管理的基本做法国外水务管理比较好的有不少国家，有缺水的澳大利亚，有水源充足的荷兰，有经济发达的美国、英国、法国，各个国家实行的水务管理模式各不相同，但都有一个共同之处，就是水资源的水量、水质真正做到了一体化管理。英法两国颁布一系列法令和制度要求水量水质并重，取水必须事先得到许可，污水必须经过处理，达到法定的水质标准才能准许排出。大部分国家的水资源管理体制已经逐步实现对防洪、水源、供水、排水和污水回用等城乡涉水事务的一体化管理。城乡一体化的发展趋势是大多数发达国家水务管理的成功经验，这些经验很值得我们在自己的水务改革中学习和借鉴。水资源管理体制是政府行政管理体制的组成部分，一定的组织机构要与一定的历史阶段、管理职能和地区特性相适应，没有一种组织结构是各国通用，放之四海而皆准的，也没有一种组织结构是永远一成不变的，不同类型的水管理体制反映了国家在自然规律与经济规律的作用下，为[59]克服自然与社会的矛盾所做出的制度选择。但各种组织结构之间在一定程度上有其共性的东西，通过对各国水资源管理制度的比较分析，对水资源管理制度研究可知，国外水资源管理是通过两个层面实现的：一是流域水资源统一管理；二是城市水务一体化管理。4.1.1美国水资源管理模式1、管理体制美国水资源管理实行以州为单位的管理体制。全国无统一的水资源管理法规，各州自行立法，以州际协议为基本管理规则。州以下分成若干个水务局，对供水、排水、污水处理等水务统一管理。2、水资源管理的法律法规美国在水资源管理方面制定了很多法规和政策，其中不少体现了系统化的整体管理思路，为水资源的综合管理提供了制度基础。在这些法律和政策中，颁布于1972年的《清洁水法》是美国保护水质的框架性法律，为管理水污染物排放确立了基本的框架。在该法的总体框架下，美国政府还先后制定了日最大负荷总量限制、水质管理规划、非点源控制计划等一系列重要的政策措施。除《清洁水法》外，《安全饮用水法》、《濒危物种法》等法律和政策对美国水资源管理也具有重要影响。第40页 国防科技大学研究生院硕士学位论文3、水价改革在美国，为解决生活用水日益严峻的供需矛盾，满足低收入群体的基本用水需求，对生活用水供给进行了价格改革，改革的总体趋势是：摒弃固定收费和价格递减的做法，转而采用计量收费和价格递增相结合的水价结合。在美国大部分地区，工业用水供给的价格一般由地方政府确定，因此，即使在一个国家之内的水价也有很大差异。最常见的水价结构包括固定收费和可变收费两部分。对于直接抽取地下水或地表水的工业用户，一般都收费，其标准一般高于生活用水。对家庭污水的收费主要根据对住户的供水量来确定，其污水收费模式与家庭供水收费类似。美国的水价制定遵循市场规律，水费包括供水债券、水资源税、供水与污水治理费、地下管道接管费、家庭排污附加费、废水检测费、取水许可费。水价每年修订一次，近年来水价年增幅为8%。如水价增长1倍，家庭用水减少25%。自1985年以来美国一直保持年用水总量零增长。4、水权及水权交易在美国，水权的获得，须经州政府主管部门的批准，并按开发先后次序和自然条件的不同，采取了两种地表水水权制度。一种是沿岸使用权，即所有的沿岸土地所有者在不妨碍别的水权拥有者用水的情况下，有权利用邻近水体的水。但在缺水时，大家都要同等地减少用水量。采用这种制度的有29个州，大多在美国东部。另一种是优先使用权，即“谁占用水的时间越久，并加以有效益地用水，谁的水权等级就越高”。谁不能有效益地用水，谁就丧失水权。当水源不足时，先削减用水权低的用户。采用这种制度的有9个州，主要在美国西部。上述两种水权制度兼用的有12个州。在美国西部，由于地表水大多已被占用，地下水又严重超采，供水矛盾日益突出，所以近年来出现了水交易市场，允许拥有水权者与需水者就交换水的问题进行自由协商，内务部成立了水销售办公室。在跨流域或跨州引水时，要在不违犯原有水权者利益或通过权利转让后才能进行。为了确保交易不改变水的用途，开展水交易的各州政府保留了对水交易干预的权力。为了降低控制水污染的成本，提高其经济效率，美国还开展了水质交易。目前，美国环保署的政策主要鼓励就营养物以及沉淀物负荷削减开展交易，但不支持任何会损害人类健康、污染水质、造成环境毒害的交易活动。5、节水措施在美国的水资源的开发利用中采取的主要措施包括：减少水源消耗和流失，进行合理用水、节约用水。包括：保护水源，防止水土流失；水源重复利用，侧重于对城市污水进行处理，再作为灌溉水源；调节河川径流；选育抗旱品种；引水补给地下水；减少蒸发，应用植物生长调节剂；调整作物种类和市场供应等。第41页 国防科技大学研究生院硕士学位论文当前，美国发展节水灌溉农业主要采用先进的节水灌溉技术和农业技术相结合，以取代传统的单一的地面灌溉技术，农田灌溉水的利用效率已达70—80%。6、公众参与早在1979年，美国环保署就根据《清洁水法》、《环境保护与恢复法》以及《安全饮用水法》，颁布了专门法规，强调公众参与公共决策的重要性，并就公众参与提出了政策要求和建议。2003年，美国环保署制定了《公众参与政策》，就促进公众参与提出了具体要求。4.1.2英国水资源管理模式1、管理体制英国政府通过立法不断改进水资源开发利用和保护的管理工作，从过去的多头分散管理转变为以流域为单元的综合性统一集中管理，中央依法对水资源进行宏观调控,通过环境署发放取水许可证和排污许可证,实行水权分配、取水量管理、污水排放和河流水质控制,并实施管理成本与收入平衡原则,每年预算约6亿英镑,主要来源于防洪税、取水许可证及环保费、政府拨款和项目合作费。2、水价政策英国水价的制定完全按市场经济条件下的投入—产出模式运作，确保回收成本，并有适度盈余。国家只对水价设定一个价格上限进行宏观调控，每5年审定调整一次，允许水价随通货膨胀率浮动，而实际水价则由各水务公司在政府调控的价格上限前提下自行制订，而且根据市场供求、经济运行状况和供水单位投资变化，每年进行调整，以更好地反映成本。这种水价的制度及宏观管理，既能约束和规范水价，对水价起到真正的宏观调控作用，充分考虑用户的承受能力，确保用户的合法权益，又鼓励投资，确保供水单位充分履行其法定职能和正常运行，为用户提供高效优质的服务。3、水务企业英国供水公司在获得政府取水、污水排放许可证后,在指定的服务区域内自主经营，自负盈亏。1989年水务体制改革,将十大水务局进行私有化改造,成立大型流域性供水公司，保留原来29个小型私营供水公司。十大供水公司的水务管理区域基本按流域划分，负责本流域的供水和污水治理。供水公司在政府的监管下将水作为资产来经营和管理，转换为水服务商品。供水公司通过提供水商品服务（供水、污水处理等），自主经营、自负盈亏，并可以在金融和资本市场融资，以便更好的发展。目前，英国的供排水基础设施建设主要是由供水公司在市场上融资进行。4、水量水质并重针对水资源开发利用中存在的问题，特别是长期的工业化过程导致供水及污第42页 国防科技大学研究生院硕士学位论文染问题比较突出，英国颁布一系列法令和制度要求水量水质并重，资源与工程一体化，综合管理水资源。为满足水量水质要求，英国的《水资源法》规定，取水必须事先得到许可，污水必须经过处理，达到法律规定的水质标准才能排入河流或湖泊。在英国，实行的是“谁污染谁治理，谁破坏谁赔偿”的基本管理制度5、节水措施英国降雨量充足，水资源基本能满足居民生活和工农业需求。但考虑到近20年来水需求量一直保持平稳地增长，政府近些年来非常注重提高用水效率和减少水污染，提出保护水资源不仅是政府机构和企业的责任，加强公众对这一问题的关注也非常重要。为此，政府还将规定用水单位在有效利用水资源方面的义务，并通过调整取水许可证申请费用、鼓励许可证转让、帮助提供节水技术和方案、审核供水公司发展计划等措施，促使家庭、企业等提高用水效率。6、公众参与在英国，每一个区域都有消费者协会，由地方行政人员和一般民众代表组成，对供水公司提供的服务进行监督，提出意见和建议。也就是说，公民参与水管理机制是通过消费者协会。4.1.3其它国家的水资源管理特色新加坡的新生水（污水回用）应用于非饮用水的比例在全世界是最高的。到2011年，其目标是提供每日25万立方米的新生水，作为直接的非饮用水使用，占新加坡供水量的15%。新加坡还广泛利用反渗透等技术进行海水淡化，生产淡水。新加坡在全岛严格实施100%安装水表以及安装节水设备等，还实施了水审计，以确保水的高效利用。此外还采取多种措施减少水的渗漏，渗漏率从原先的11.2%降到6.2%，是世界最低的。法国强调水资源管理中公众的参与，并将其作为水务管理的关键因素，包括完善公众参与制度和提高用水户的关心程度。法国《水法》规定，任何一级水管理部门都要吸收水用户代表参与管理。法国的流域委员会中，采取“三三制”的组织形式，由一百多人组成，其中三分之一是用户和专业协会代表，三分之一是地方当局代表，其余三分之一是政府有关部门的代表，被称为“水务议会”。公众参与到有关水问题的立法和管理过程中将提高水管理的效率和效果。法国通过定期和不定期向社会发布各种水信息，使社会了解水资源开发和管理中存在的问[60]题，动员社会关心支持水务工作，并将其作为水务管理工作的一项重要内容。而淡水资源奇缺的以色列，则是将水的建设、立法、利用、分配寓于一体，发展管道输水、开辟灌溉新水源的做法创造了发展世界农业的奇迹。在以色列，[61]滴灌和喷灌等现代节水灌溉技术已经完全取代了传统的沟渠漫灌方法。以色列政府不仅是依靠先进的灌溉设备，而且对提高全民的节水意识、政策导向、科技与市场的支撑都十分重视。以色列政府将节约用水作为一项基本国策,以色列第43页 国防科技大学研究生院硕士学位论文人民将水作为国家的生命线，除了大力加强宣传教育、提高全民的节水意识外，以色列政府将有效地开发和利用有限的宝贵水资源、节约用水作为一条红线贯穿于整个国家政策之中，并制订了一系列的法规和政策，从具体措施上促进节水的发展。以色列建国以后先后制订了《水法》、《水井控制法》、《量水法》等有关水的法律，明确国家统一管理全国水资源，对用水权、用水额度、水费征收、水质控制等都做了详细规定；严格控制地下水开采；所有用水户都必须安装水表，实行计量收费。尽管各国的水务管理的做法不尽相同，但他们以政府为主导的管理机制以及建立在市场化基础上的水权、水市场、水利投融资方式等，都对我国水务管理体制改革有重要的参考借鉴作用。4.2国内水务改革的基本做法4.2.1深圳水务管理模式深圳是我国第一个实行水务管理体制改革的城市，为解决深圳、香港缺水问题，兴建了引珠江东江水的东深供水工程，并先后经历了3次扩建。1991年11月仅因部分机组维修导致深圳市出现严重的“水荒”，1993年两次洪水灾害使深圳最繁华的罗湖商业区几乎成了一片泽国。在这种情况下，深圳市以原水利局及市给排水指挥部为基础成立了水务局，把其他部门的管水职能集中到水务局，统一管理全市的水源规划、涉水项目开发建设、防洪排涝设施的建设管理工作，对水资源开发利用、防洪排涝、水土保持、城市供水、节水、污水回用、中水利用、海水利用等涉水行政事务进行了统一管理。1995年，各区相继成立了水务局（农林水务局、办），各乡镇相继成立了水务所，形成了市、区、镇三级水务管理体制，建立了城乡一体，条块结合，“一条龙”的城市水务管理新体制。一直以来，深圳实施水务一体化管理取得了很好的效果，其经验和做法有：1、水务管理体制方面（1）对空中水、地表水、地下水（含矿泉水、地热水）在内的城市水资源实行统一管理；（2）在城市发展的基础上，对城市防洪排涝、水源、供用水、水土保持进行统一规划；（3）水源工程与制配水工程同步建设；（4）防洪调度、水源调度、供水调度统一协调，开源节流、节水供水统一管理。2、供水企业及水价方面（1）供水行业管理。供水属垄断性、公益性行业，如何合理运用行政、市第44页 国防科技大学研究生院硕士学位论文场两个调节手段进行管理，深圳的做法是：一是政企分开，规范政府行为。政府重点抓规划、监督、协调、服务，目前对供水行业主要管七大问题：统一制定供水发展规划、审核供水年度计划、供水企业资质审查、监测供水水质、监督服务质量、监督国有资产运营、配合物价局调控供水水价，不干涉企业的具体经营活动，不参加企业内部分配。成立供水水质监测中心，对水质进行监测。二是鼓励企业按照“四有”方针，自主经营、自我发展、自我约束、自负盈亏，建立多元化的水务投入新格局。（2）水价改革。率先在全国进行了水价改革，不断加快原水价格、自来水价格改革的部分。对用户实行计量水费、分类水价、超计划累进加价的水价制度。按用户水表读数实际计算实际用水量，将居民用水、行政事业单位用水、工业用水、商业服务业用水和特殊行业用水集中类别，对不同类别实行不同水价标准对居民用水实行超计划累进加价。3、法规建设方面深圳市相继出台了《深圳经济特区水资源管理条例》、《深圳经济特区城市供水用水条例》、《深圳经济特区防洪防风规定》、《深圳经济特区河道采砂管理规定》、《深圳市用户供水设施移交办法》、《深圳经济特区水土保持条例》、《深圳经济特区水资源费收取办法》、《深圳经济特区生活饮用水二次供水管理规定》、《深圳经济特区河道管理条例》、《深圳市水务建设基金管理办法》等水法规，建立起了较完善的水务管理法规体系。4、水务建设方面深圳市在水务工程建设上，广辟投资渠道，吸引社会资金，按照划分事权、分级管理的原则、形成市、区、镇、村分级投入机制，并按照“谁投资、谁受益”的原则，调动社会资金兴办水利。此外，深圳市在河道整治中，将河道整治与土地开发相结合，对治河所形成的土地资源进行开发，把所得资金再用于河道整治。深圳市致力于建设现代化水务工程体系，加大对水源、供水、防洪排涝工程，保证了深圳社会经济发展和居民生活用水需要，防洪设施方面对一批病险水库进行了除险加固，对市区主要的河道进行了清淤疏浚，进行了水土流失治理。随着深圳现代水务工程体系的日益完善，水资源的合理配置、优质供给、高效利用和有效保护的综合效益的日趋明显。4.2.2上海水务管理模式1、水务管理体制方面上海市是我国第一个省级建制水务局的城市，2000年5月，上海将水利局、公用事业局、市政工程管理局、地矿局、环保局、海洋局、交通局、土地管理局、农委等9个部门有关水的职能统一合并划归水务局，包括：原属公用事业局管理第45页 国防科技大学研究生院硕士学位论文的计划用水、节约用水、供水和城市规划区的地下水开发和管理等职能；原属市政工程管理局的市政排水、污水处理和市防洪墙、河道驳岸整治职能；原属地矿局管理的地下水管理；原属农委指导的农田水利建设和海塘滩涂围垦等职能。原公用事业局给水管理处及所属的4个自来水公司、市政工程管理局排水管理处及所属城市排水公司统一划归水务局领导。改革后，上海水务局聚合了水利、供水、排水三大传统行业，归并了城市防洪、城乡供水、排水和污水处理、地下水管理、计划用水和节约用水等五大职能。2、基础工作方面上海在成立了水务局以后，开展了水资源、供水管网、排水管网基础普查工作，编制了《上海市水资源综合规划纲要》，开展了水功能区划、雨水排水、骨干河道整治、水景观建设、供水、污水处理和水务信息化等十项专业规划，形成了与流域规划相适应，和城市总体规划相协调，城乡一体、覆盖全行业的水务规划体系，规范了城市水务建设管理。3、水务行业改革方面上海在改革中，建立和培育水务建筑和水务运营管理两个市场，实行投资、建设、管理和运营分离。上海市对水务行业体制进行了全面改革，实现了上海水务资产经营发展公司、上海市城市排水有限公司、上海市水环境建设有限公司、上海市城市排水市北、市中、市南公司等6家水务局下属单位在水务行业“投资、建设、运营”的分离。上海市针对水务产业的不同性质，探索相应的投融资体制，对公益性和准公益性部分，在加大公共财政主导投入的同时，通过建立投资公司、明确法人主体等方式，吸收社会资金投资，对经营性部分，则更多的引入市场机制，加大市场开放程度，在统一规划下，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，积极鼓励社会投资进入城市水务领域，通过采取股份制、特许经营、BOT等多种方式，引进国内外各种资本参与城市水务建设。上海组建了城市水务资产经营公司和城市水务集团，盘活城市水务存量资产，强化水务资产运营。2002年5月，法国威利雅公司与上海自来水浦东公司签署合作协议，法方投资20亿元，获得浦东自来水公司50%的股权，成为我国第一家集制水、输配、销售于一体的中外合资的自来水公司。4、水行政执法方面上海市原来制定了水条例、供水管理条例、排水管理条例、防汛条例、节水管理办法等地方性法规和规章，实行改革后，对上述法规的内容进行了统一修订，建立了地方性水务管理法规，组建了水务稽查总队，稽查人员统一着装，经严格培训和考核合格后持证上岗，并在各行业管理处设立了河道、给水、排水、水文、滩涂、防汛墙等水务稽查大队，对水务实行统一执法。第46页 国防科技大学研究生院硕士学位论文4.3国内外水务管理改革的经验启示1、通过政府行政管理体制改革，调整和转变政府职能，对涉水行政事务进行统一管理。把涉水行政事务统一起来进行管理，符合水资源利用形成的水源—供水—用水—节水—处理—回用—排水的循环规律，是解决城市水问题的长效机制。尽管上海、深圳等改革城市在统一管理的范围和广度上有所区别，但基本上把水资源开发利用的各个环节统一起来了，提高了水资源开发、调度、配置、节约、保护等管理水平。2、通过宏观和微观手段，明晰水权。在水务管理中贯彻水权管理的思想，宏观上制定控制指标体系，根据水资源承载能力和水环境承载能力调整发展制定规划，制定水资源规划以及水务发展等一系列规划，把城市作为一个地域单元，建立与流域管理和上下游发展之间的协调机制；微观上，制定用水定额，层层落实节水责任，管住用水。3、遵循市场规律，界定政企事权，推行政企分开。从改革的城市看，水务管理部门遵循市场规律，积极推进政企分开，促使水务企业建立现代企业制度，成为真正的法人主体和市场主体，并根据水务行业所具有的公益性、特许经营等特点，政府加强宏观调控、公共服务和市场监管。改革建设管理体制，实施投资、建设、运营、管理“四分开”，政府投资项目“代建制”、管养分离；理顺价格机制，建立合理的水价形成机制，提高水务企业运营水平和盈利能力。4、建立合理的水价格机制。水价形成应让消费者承担与水有关的直接和间接费用，并有利于节约用水。城市废水的收集和净化处理的费用应成为水价的重要组成部分，体现污染者付费的原则；实行阶梯式水价推进节水，同时推行污水处理后的回用，通过政策倾斜或经济调节，使污水处理后回用的价格具有明显的竞争优势。5、健全公众参与机制。由于水务管理的广泛性和社会性，公众的参与与否是水务管理的关键因素，应让用水户参与水资源的管理过程，提高用水户的知情权、话语权、决策权。公众参与到有关水问题的立法和管理过程中将提高水管理的效率和效果。第47页 国防科技大学研究生院硕士学位论文第五章娄星区水务管理改革措施探讨5.1水务管理改革的目标娄星区的水务管理体制已经不能很好的适应经济社会发展和城市化进程的发展,体制已经成为解决水资源问题的一大障碍。因此,改革旨在建立现代水务管理体制,改革的目标为:建立水资源的权属制度，推进水资源行政管理向权属管理转变。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求，建立水资源所有制度、水资源使用制度和水权转让制度，形成与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度。通过分配水权，明晰所有者、使用者的权利和义务，培育和发展水市场，形成生产者和消费者在水资源决策上平等的经济和法律地位，形成政府宏观调控下分散的决策机制，以价格为主的信息机制，以利益关系为驱动的动力机制和通过市场交易配置资源的机制。通过改革,打破城市与农村，地表水与地下水，水量与水质，取水、供水、排水与污水处理等的城乡之间、地区之间、部门之间的水管理界限，建立起城市与农村、水源和供水、供水与排水、治污和回用等管理的城乡水务一体化管理体制，还要打破“政事企不分”、“投建管养不分”等的垄断管理体制，建立现代企业集团，鼓励竞争经营，从而使水务资产不断增值，逐步建立水务现代化企业制度。5.2水务管理政府机构改革借鉴目前国内城市的水务改革经验，以及相邻地区娄底市涟源水务局的经验做法，娄星区水务管理政府机构改革可以建立一个专门的水务管理部门——水务局。考虑到娄星区水务管理实际，即水利局是专门从事水务管理的部门，其余几个部门只有部分职能涉及到城市水务，建议以娄星区水利局为班底，组建娄星区水务局。5.2.1水务局职能调整1、保留原娄星区水利局的水行政管理职能；2、划入建设局管理的城市供水、排水管理职能；3、对全区范围内的水能资源开发利用实行统一监督管理；4、承担转变职能，按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划，组织水功能区划分，监测水质，审定水域纳污能力，向环保部门提出限制排污总量的意见，拟定节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，指导全区节约用水工作。第48页 国防科技大学研究生院硕士学位论文5.2.2水务局的任务职能设计1、贯彻落实党和政府关于水利小水电事业的方针、政策，负责《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》等法律法规和规章的组织落实和监督检查，研究拟定全区水利和小水电及农村电气化发展工作的方针政策，发展战略、中长期规划和年度计划，拟定有关地方性法规和规章并监督实施。2、统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）；组织拟定全区和跨乡、镇、办事处水长期供求计划、水量分配方案并监督实施；组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪的论证工作；组织实施取水许可和水资源征收制度；拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制订有关标准，组织、指导和监督全区节约用水工作。3、按照国家和本区资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分；监测河道、水库的水量、水质，审定水域纳污能力，提出不同水功能区限制排污总量控制意见。4、组织、指导水政监察和水行政执法；协调并仲裁部门间和乡、镇、办事处之间的水事纠纷。5、拟定水利行业的经济调节措施；负责水利行业的国有资产保值增值的监管；对水利资金的使用进行宏观调节和监督；指导水利行业的供水、小水电及多种经营工作；研究提出有关水利的价格、税收、信贷、财务等经济调节意见。6、负责全区水利建设与管理工作。组织编制和负责审查中型及重点水利基建项目建设书和可行性报告；组织重大水利科学研究和技术推广；组织实施水利行业技术质量标准和水利工程的规程、规范并进行监督。7、组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护；组织、指导河道、水库的治理和开发；组织建设和指导管理具有控制性的或跨乡、镇、的重要水利工程；组织、指导水库、水电站大坝等安全监督。8、承担区防汛抗旱指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导全区防汛抗旱工作，对重点水利工程实施防汛抗旱调度。9、指导农村水利工作。协调农田水利基本建设、农村水电电气化工作；指导节水灌溉工作；对中小型水电站建设的迁址、库容规划提出意见。10、组织全区水土保持工作。研究制订水土保持工程措施计划，组织水土流失的监测和综合防治。11、负责全区水利行业的科技教育工作；指导全区水利队伍建设。12、承办区委、区人民政府和上级业务主管部门交办的其它事项。第49页 国防科技大学研究生院硕士学位论文5.2.3水务局组织结构设计水务局可根据上述主要职责，设9个职能股室：办公室（党委办公室）、人事教育股（科技教育股）、计划财务股、水政水资源股（节水灌溉办公室）、建设管理股、规划计划股、水土保持河道管理股、农村水电及电气化发展股（机电排灌站）、供水管理办公室、防汛抗旱指挥办公室。水务局农防规办建水水供村土水电汛水划设政公保抗持处管及计水管旱室电理划资河气指理道办化挥股源管理发展公办公室处股室股股计人事划教财育务股股图5-1水务局组织结构设计图1、办公室协调局领导组织机关日常工作，对各股室工作进行综合协调；负责对局党组重要决策和工作部署的督办和检查；负责区水利建设指挥部的日常工作；承办文秘、文电、政策调研、政务信息、保卫保密、文书档案、来信来访、接待工作，第50页 国防科技大学研究生院硕士学位论文负责局机关房地产、卫生、绿化、计划生育等管理工作；负责水利综合统计工作，负责机关内部规章制度建设；负责人大、政协代表的各项提案、议案的答复工作。2、人事教育股负责局机关和局直属单位的机构编制、劳动人事、干部管理、离退休工作；负责局机关专业技术职务评聘、工人技术等级考核和技师评聘工作；指导本行业劳动工资、劳动保护工作等；负责机关保险福利工作；协调局机关党支部、共青团、妇联、工会工作；负责局机关干部职工的思想政治工作；负责局机关年度考核评比工作；负责局属单位目标管理考核工作；负责水利行业有关职业技能鉴定，指导全区水利队伍建设；负责管理全区水利水电科教工作；负责老干服务工作。3、计划财务股负责水利行业的财务、计划、财务会计管理和审查工作，研究提出有关水利水电的价格、税收、信贷、财务等经济等调节意见；制订全区水利行业各项征集措施并组织实施，对水利水电资金和经营管理进行宏观调节；对水务系统的国有资产进行监督管理和指导局直属单位的财务工作；归口水行政事业性收费项目及标准的核定申报和监督实施；负责局机关财务工作；负责全区防洪保安资金的征集管理工作。4、水政水资源股负责水法律法规的贯彻实施；拟定水利水电法制建设规划；负责全区水资源统一管理和保护；组织指导全区水政监察和水行政执法工作；协调跨乡、镇、办事处、区间的水事纠纷；承办水务局行政诉讼、行政复议、行政审批和水法规的宣传教育工作；负责指导全区城乡供水的水资源规划和全区节约用水工作；组织拟定全区和跨镇、乡、办事处长期供求计划、水量分配方案；审核水域纳污能力，提出不同水功能区限制排污总量控制意见，组织指导水利水电设施、水域及其岸线的管理和保护；负责全区各级河道的统一管理和保护，组织实施河道治理和综合开发利用规划；负责河道工程修建维护管理费和河道治理和综合开发利用规划；负责河道工程修建维护管理费和河道采沙管理费的征管；负责组织实施取水许可证制度和水资源费的征收管理。5、建设管理股拟定水利建设和管理有关政策法规及技术标准；组织指导全区水库等水域及其岸线的治理和开发；指导全区中小型水利工程建设工作；负责全区中小型水利工程的防洪安全和更新改造并进行行业管理工作；对中小型水电站的选址、库容规划提出意见；组织指导水库、水电站大坝等安全监管；负责编制中型水库灌区的中长期计划和年度计划并组织实施；指导全区农田水利基本建设、农村水利社会化服务体系的建设、农田水利工程管理制度及小型水利工程产权制度改革；编制农田水利基本建设规划和实施方案并监督实施；负责农作物最佳需水量灌溉试第51页 国防科技大学研究生院硕士学位论文验工作；负责全区节水灌溉、城镇供水、农村饮水工作和山丘区泵站排涝工作；组织拟定全市中型灌区及灌溉骨干工程发展规划和续建配套、更新改造计划并监督实施；归口管理全区农业综合开发、商品粮基地、粮食自给工程等支农项目农田水利建设业务；参与水价改革。6、规划计划股研究制定全区水利发展规划、中长期规划和年度投资建议计划；编制全区水利综合规划、专业规划和专项规划；负责组织编制水利工程项目建议书、可行性研究报告并进行初审和报批；协调流域综合治理开发工作；负责全区综合统计工作。7、水土保持河道管理股负责全区水土保持工作；协调全区水土流失综合治理；负责组织水土保持法律法规的贯彻实施和监督检查；研究拟定全区水土保持工程措施规划并组织实施；负责组织水土保持法律法规贯彻实施和监督检查；归口管理水务系统的绿化工作，负责全区各级河道的统一管理和保护；组织编制并实施河道治理和综合开发利用规划；归口管理水土保持防治费、水土流失补偿费、河道工程修建维护管理费和河道采砂管理费的征管工作；研究提出水土保持法规规章和政策措施；组织全区水土流失动态监测，组织开展水土保持科学研究。8、农村水电及电气化发展股指导农村水能资源开发利用管理工作；拟定全区农村水能资源开发的政策、发展战略、技术标准和规程规范并组织实施；指导水利行业的水电管理，农网建设改造和城乡用电同网同价工作；参与制订全区水务系统水电及地方电网的发展规划、中小河流水电规划；参与水电供电营区的划分及制定地方水电年度发供电计划；对全区地方水电站、电网资产产权实施监管；负责水利系统地方电力安全监察工作，归口管理水利水电行业水电计量工作；负责全区农村电电气化展规划和电气化市规划的拟定、报批工作，并组织实施；负责地方电网项目初审和建设项目管理；组织审查地方中小水电更新与技术改造计划。9、供水管理办公室负责全区给排水的管理和水源建设，负责全区给排水规划和计划的编制，指导协调采水、管网输水、节约用水等工作。10、防汛抗旱指挥办公室承担防汛抗旱指挥部的日常工作，指导各乡、镇、办事处防汛抗旱工作；组织执行省防总、娄底市防指的指导、调度命令，协调区防汛抗旱指挥部成员单位的工作；参与防洪政策法规的起草及监督实施工作；负责防汛抗灾工作的宣传发动，督促落实防汛抗灾责任制；参与防洪规划的编制工作，参与全区河道、河口、滩地等水域及其岸线的管理和保护工作；负责组织全区汛前安全检查，督促处理第52页 国防科技大学研究生院硕士学位论文险工隐患，修复水毁工程，落实防汛物质器材的储备和管理；组织防汛抢险技术业务培训；组织制订编制全区范围内主要河流防御洪水预案；负责对区内主要河流防洪排涝工程实施防洪排涝调度；负责中小型水库汛期运行方案编制，督促实施中小型水库的防洪调度和抗旱调度；组织防汛抗旱会商工作，对外发布汛情公告，负责水旱灾害的统计，综合和发布水旱灾害信息，参与救灾工作；组织实施防汛抗旱指挥信息系统建设；负责提出特大防汛补助费及中央、省水利建设资金防汛部分的申报、安排意见和区级防汛抗旱专项资金的预算意见；在紧急防汛期，遵照防汛指挥部的命令，在辖区内征调防洪险物质、设备，调度防洪抢险队伍和资金。5.3地方性法规及相关制度健全5.3.1完善地方性法规建设水务改革需要相关的政策法规支持，因此，完善地方性水务管理法规体系，使之与行政改革相配套。建议在实行水务一体化改革以后，由水务局牵头，以区政府的名义，尽快制定《娄星区地下水管理办法》、《娄星区水库管理办法》、《娄星区取水许可制度》、《建设项目水资源论证制度》、《中长期供求规划制度》、《娄星区饮用水水源地管理与保护办法》等地方性法规、制度，鉴于娄星区地处娄底市中心城区这一特殊的地理位置，还应与市水利局商议共同制定《河道管理办法》，对城区范围内的河流按照划分职能，共同管理。5.3.2建立健全水资源环境管理机制在娄星区各主要河段设3—5个取水口，在各取水口进行水质监测，与环境保护管理部门实现监测信息共享。由水务局着手制定《水污染事件应急管理制度》，加强对水污染事件的有效应对。保护水环境，加强提高水环境承载能力的制度建设。完善环境影响评价制度、水功能区划管理及保护制度，建立并实施生态用水和河道基流保障制度以及区域水环境容量分配制度。完善控制排污的制度。依据有关法律法规，建立和完善排污浓度控制与总量控制相结合的制度、边界断面水质监测制度、入河排污口管理制度、污染事件责任追究制度、污染限期治理制度、排污行为现场检查制度以及其他各项排污管理制度。完善地下水管理及保护制度。为保护地下水资源，要充分考虑代际公平原则，不能破坏地下水平衡。要完善地下水水位和水质监测、开采总量控制、限采区和第53页 国防科技大学研究生院硕士学位论文禁采区的划定及管理、超采区地下水回补等方面的制度。5.3.3建立三个补偿机制在城乡水资源统一管理的前提下，要建立三个补偿机制，即谁耗费水量谁补偿，谁污染水质谁补偿，谁破坏水生态环境谁补偿；同时，利用补偿建立三个恢复机制，即保证水量的供需平衡，保证水质达到需求标准，保证水环境与生态达到要求。5.4水务管理市场改革将一部分水务事业交给市场来完成，引入市场竞争机制，既可以避免政府部门在水务工作中存在的效率低下、相互扯皮的问题，提高水务管理的效率，又能解决资金不配套、投融资渠道不畅等问题。5.4.1建立水权制度完善的水权制度是水务市场形成的前提条件，基于娄星区的水权现状，可以考虑从以下几个方面建立水权制度：一是规范水权授予制度，由水务局制定相关制度，规范审批程序，依申请人或申请单位申请，合理授予一定量的水权；二是对娄星区范围内的水资源制定分配方案，确保水资源的合理有序开发；三是建立水权经济机制，遵循水权取得有偿的原则；四是建立水权流转制度，出台相关水权流转法规，完善流转程序，让水权流转有章可循，科学合理；五是建立监督机制，对水务局对水权的授予进行必要的监督，对水权取得者享有的权力和应履行的义务进行监督，以便及时调整和纠正出现的问题，对违反水权规定的责任主体进行处罚。水市场要以产权改革为突破口，建立合理的水权分配和市场交易经济管理模式，通过制定各种措施完善水权交易制度，是构建科学合理的水务市场的关键。5.4.2建立水务市场融资体系从其他地方改革的经验来看，娄星区的水务很有必要实行市场化改革，引入私人投资，将一些并非必须由政府管理的水务企业承包给私人经营，一些水利工程的实施也可以通过招标的形式承包给私人或企业，授予必要的经营权，让其慢慢收回投资并获得一定的收益。合理地引入市场竞争机制，在政府的指导和监控之下，按有关规定科学的生成水权价格，以使水务中取水、供水、排水、污水处理、回用等环节能够按照现代企业的形式进行运作经营，可以采取BOT、TOT、第54页 国防科技大学研究生院硕士学位论文融资等方式吸引建设资金，逐步建立起多元化、多渠道、多层次的水务投融资体制，以解决水务中资金不足、效率低下的问题。可以通过收益政策，吸引受益者投资，允许部分工程、行业各种经济成分进入水务市场，参与建设和经营。城市水务涵盖城市防洪、水源保护、水源、供水、排水、污水处理及回用等诸多领域，其中城市防洪、水源保护、城市供排水管网等公益性项目，没有明确的产出，即使有产出也不可能完全走向市场化，作为公共利益的代表，政府应该承担起建设、运行维护以及更新改造的责任，逐步构造起政府投资、企业化运行的新路。而对于城市供水等经营性项目，资金来源应该市场化，主要通过非财政渠道筹集，走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。目前，娄底市城区兴建的第一污水厂和第二污水厂均由政府投资兴建，污水处理虽然不以盈利为目的，但受制于污水处理费偏低和产业化程度不高的现状，可参照上海、武汉等地的经验，由政府前期投入建成，依靠污水处理收费运行的机制，减轻财政负担。5.4.3建立合理的水价形成机制合理的水价形成机制，是改革水务投融资体制的主要支持。按照市场经济的要求，建立有利于水资源优化配置、有利于节水、有利于可持续发展的良性运行水价体系。合理的水资源价格、供水价格、排水和污水处理及污水回用价格建立在完善的水市场和水权的有偿转让上，对居民用水实行阶梯式计量水价，对非居民用水使用计划用水和定额管理。娄星区要逐步实行工业和服务业用水超额累进加价制度，推行城市居民生活用水阶梯式水价制度。在农村，实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价形成合理的水价。此外，还应尽快实现政企分开，水务管理部门负责建立起科学合理的成本评估体系，对水价起到监督作用。表5-1娄星区城区生活用水阶梯水价实施标准3每户用水量（m）水价第一级水量基数（小于24）基本水价第55页 国防科技大学研究生院硕士学位论文第二级水量基数（24—30）1.5倍基本水价第三级水量基数（大于30）2.0倍基本水价5.5基层水管单位体制改革根据国务院办公厅国办发[2002]45号《转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革的实施意见的通知》和湖南省人民政府办公厅湘政办发[2004]8号《转发省水利厅关于湖南省水利工程管理体制改革实施意见的通知》的要求，切实深化水管体制改革，对12个基层水管单位进行改革。水务局对其所辖行政区域内的各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负担监督资金的使用和资产的管理责任。改革可分几步进行：第一，按照娄星区的实际及各基层水管单位的职能，对12个水管单位进行定性，划分机构编制和性质。按照国办发[2002]45号文件，考虑水管单位承担的任务和收益状况，将水管单位分为三类：第一类是指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位,称为纯公益性水管单位,定性为事业单位。第二类是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的,定性为事业单位；具备自收自支条件的，定性为企业。目前已转制为企业的，维持企业性质不变。第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位,称为经营性水管单位,定性为企业。第二，精简和核定人员编制，定编，在定性的基础上，单位按照精干、高效的原则，确定好人员编制。基层水利管理单位定编的标准，按照国务院水行政主管部门和财政部门共同制定的《水利工程管理单位定岗标准（试行）》执行。各水管单位在批准的人员编制总额内合理确定其岗位设置，并建立严格的目标责任制度，全面实行聘用制度，从现有职工中竞争上岗，择优选聘，逐步建立适合水管单位特点的用人、分配、考核等管理制度，形成有效激励、严格监督、竞争择优、充满生机与活力的用人机制。定期考评，优胜劣汰；事业性质的水管单位仍执行国家统一的事业单位工资制度。定岗后的多余人员由各单位自行消化，支持和鼓励他们大力开展多种经营。水管单位的负责人由水务局依照相关规定聘任，其它人员由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同，要积极推行以岗位工资为主的基本工资，以岗定薪，合理拉开各类人员收入差距。第三，根据水管单位的类别和性质，采取合理的财政支付政策，可采取“三第56页 国防科技大学研究生院硕士学位论文个一”的办法解决：由区财政拨款一部分，区水务局从各项收费中解决一部分，各水管单位从农业水费征收中解决一部分。同时，加强农业水费征收管理，将农业水费征收与水管单位职工工资挂钩。积极推进水利工程产权制度改革，按照中央提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，积极推进水利工程产权制度改革。逐步推行管养分离，规范水管单位经营活动，提高维修养护水平，降低运行成本。第四，深化水管单位人事劳动、分配等相关制度改革，实行合同聘用制，明确职责权利，做好人员分流。人员分流工作是体制改革的重点和难点，对于分流人员，可按国家有关规定，在养老保险、医疗保险、退休金、生活费、经济补偿金等方面制定一系列优惠政策，解决他们的后顾之忧。5.6水务局与各方面的协调5.6.1水务局与各职能部门的协调水务工作涉及城市生活的方方面面，水务发展规划、管网改造规划、给水工程、水处理工程的建设规划是城市总体规划的重要组成部分，水务局与建设局作为涉及水务职能的两个主要部门，就城市水务统一管理加强协调与合作至关重要，最关键一步即以水资源统一管理和城乡水服务统筹为中心目标，制定水务发展规划、合理确定水资源的开发、利用、治理、节约、配置、保护各方面发展目标，兼顾城乡生活、生产、生态环境等各种用水需要，协调规划水源、水厂、管网、排水、污水处理与回用、水生态环境保护与治理等各方面工程建设，确保水资源在整体上发挥出最大的经济效益、社会效益和环境效益。水务局应与建设局建立起为城市整体发展而服务的观念，做到统一政策、统一投入、统一建设、统一调度、统一监测、统一治理、统一标准、统一收费，实现城市建设的整体协调。水务管理体制改革涉及的另一个部门是环保局，水务局需与环保局明确职责定位，加强协调合作，水务局的水质监测可定位为行业监测，为行业管理提供依据，同时就限制排污总量向环保局提出意见建议，对环保局的监测具体到水资源质量保护方面，水务局应与环保局加大协调，共同管理。水务改革是一种新兴的管理模式，水务职能聚合以后，根据职能内涵和管理权限的扩大，使属于其他部门管理的企事业单位改变了原隶属关系，这可能会引起部门之间对某些问题的看法不一致，水务局应加大与政府部门以及企事业单位等各涉水部门之间的协调，形成“一龙管水，团结治水”的局面。5.6.2与用水户的协调用水户作为用水主体，有权利参与用水管理，有用水知情权、决策权和管理第57页 国防科技大学研究生院硕士学位论文权。水务局与用水户的协调，主要在于让用水户广泛参与水务管理与决策，确保用水户的知情权、决策权和管理权。首先，全面拓展公众参与和社会监督的内容。公众参与社会监督的对象应涉及娄星区水务的各方面，具体包括水价调整听证、水务基础设施规划和建设的合理性、供排水服务质量、水质监督、水污染防治效果等方面。其次，为保证用水户的知情权，水务局应就水务市场、水价、服务等方面制定用水户监督方法，建立覆盖城乡的水务信息系统，在此基础上建立具有针对性和可操作性的水务投诉处理机制，及时处理和反馈用水户的意见建议，加大与用水户的协调。5.7节水文化和节水技术推广5.7.1节水文化的宣传开展节水宣传工作，通过电视、广播、报刊等媒体定期宣传节水，推广各行各业节水典型做法、经验，普及日常的节水常识，以“世界水日”、“城市节水宣传周”、“节能周”为契机，利用电视台、电台等新闻媒体和户外展牌、节水画册、手绢、纸杯等宣传材料，多种形式开展宣传，转变在人们意识中水资源是取之不尽用之不竭的误区，树立水是有限资源的观念，用水和排水是生产和消费行为，必须计入成本和付费的观念，使公民普遍认识到水资源的宝贵和节约用水的重要性，提高市民的水患意识，帮助市民树立长期的节水观念。5.7.2节水技术的推广通过节流、治污、回用三者相结合解决水的供需矛盾，采取节流、治污、回用等多途径提高水的综合利用效率。在娄星区实行节水技术，可分几个方面进行：1、水库建设方面，为了减少原水流失，要加大投入多建河口水库，避咸蓄淡；多建上游水库，充分截流；发展地下水库，调蓄雨洪。2、农田灌溉用水方面，推广应用先进的灌溉技术，包括喷滴灌技术、低压管道输水技术、渠道防渗技术，国内外的经验表明，先进的节水灌溉技术一般可节约用水30%；3、城市居民生活用水方面，逐步推行节水型器具，对城区管网进行改造，减少供水过程中的损失；4、工业用水方面，加强管理，消除跑冒滴漏，改进企业节水设备，鼓励企业应用高新技术改造传统生产工艺和节水方式，推广循环水、中水和再生水的应用，通过循环回用、重复利用，降低万元产值的耗水量，提高工业用水重复利用率；5、建立全区各行业单位产品用水定额、设备和产品用水强制性标准，由水务局下设的节水办公室按照第58页 国防科技大学研究生院硕士学位论文标准考核执行。5.8改革效果分析通过对水务管理体制、水务市场的改革以及相关法规制度的建立健全，综合运用政治、经济、法律、文化、科技多种手段实行对水资源进行统筹规划和综合管理，在不少地方实行的水务管理改革是实践证明了的行之有效的做法，统筹城乡发展，加强城乡水资源统一配置，统筹调度地表水、地下水和再生水，对城市供水、水环境治理、防洪等统一规划，建立健全政策法规、规划协调衔接、职能分工明确的水资源管理体制，有以下几个方面的突出效果和优势：1、有利于体现政府机构改革精简、统一、效能的原则和权责一致的原则。克服因城乡分割、部门分割管理水资源而出现的部门职能交叉、多头管理、政出多门、推诿扯皮、行政效能低下的弊端。2、有利于强化城乡水资源统一管理，地表水地下水相互循环，水质水量并重，立足水资源的自然属性，遵循水资源的自然循环规律。3、有利于统筹城乡经济社会可持续发展。根据水资源的地理分布、供需矛盾及社会经济发展目标，统一规划，合理确定城乡各自区域功能，促进产业结构调整和布局，使城乡之间在水资源开发、利用和保护方面形成互补、互助的功能结构，彼此协调发展，避免城乡之间、工农业之间用水矛盾和纠纷的发生，推动城乡经济一体化进程。4、有利于优化配置水资源，提高城乡供水保证率。一是在空间上进行有效调配，克服地理分布上丰贫不一的不利因素；二是在时间上进行合理配置，根据工业、农业、生态、生活用水的不同特点，进行统一错峰调配，满足不同用水户的发展要求；三是在水质上进行了分类调整，适应各类用水对水质标准高低的不同要求。5、有利于充分发挥各类水工程综合效益，提高用水效率。统一规划水资源，统一建设水工程，水源地建设与供水管网相配套，排水系统与污水处理设施相协调，防洪排涝相结合，发挥规模效益，降低运行成本，避免资源浪费，提高用水效率。6、有利于按照市场经济规律，建立科学的水价体系。建立统一的从水源到供水，从供水到排水，从排水到污水处理的水价体系，有效地促进节约用水。同时有利于统筹制定行业、生活和环境用水定额，并通过水权的统一管理和调整，实行计划用水管理，加强了全社会的节水管理。水务是一项不断发展的事业，现阶段，我国水务管理改革的重点在于解决水资源城乡分割、部门分散管理导致的突出问题上，实现水资源的统一管理，理顺第59页 国防科技大学研究生院硕士学位论文水务发展的体制和机制，提高水资源管理的效率和效益。从长远看，水务与经济社会发展和生态环境保护的联系更加密切，与社会公众的利益更加相关，需要融合多方面的积极性，推进水资源的综合管理，形成政府主导、部门协作、全社会广泛参与的协调管理格局，确保经济社会的可持续发展。因此，随着社会的不断发展，对水务管理的要求也会越来越高，今后对水务管理制度的探索，应重视以下几个方面：1、强调综合管理水资源以流域为单元分布，因此，区域水资源管理应适应流域规律而不能违背流域规律，区域管理要与流域管理相结合。在区域中，城乡水资源是一个有机整体，水具有多功能性，由于人与水的关系是辨证的，水务管理要以综合管理为主，从全局角度出发进行管理。管理的对象包括自然系统和人类系统，自然系统的水资源主要包括地表水、地下水、空中水的综合管理，水量和水质的综合管理，常规水源与非常规水源（如海水淡化水、中水等）的综合管理，境内水、过境水以及境外水的综合管理等。人类系统的综合管理主要是满足人的需求和对人的行为进行有效规范，在管理中统筹兼顾所有经济和社会方面与水有关的各种人类活动。2、加强需水管理传统的水资源管理实行的是“以需定供”的供水管理方式，即以尽量开发水资源来满足不断增长的用水需求。水资源与人民的生活、社会的工农业生产、生态和环境保护等各方面密切相关，各种需求用水竞争激烈，用水矛盾突出，造成水资源的过度开发利用和水资源承载力的超载。因此，必须改变这种传统的管理方式，实现由供水为主的管理模式向需水管理为主的方向转变，通过优化配置和扩大供给来满足经济社会发展和民生对水资源的合理需求，加强对需水方的用水管理，对需水进行严格管控，加强对需求方的用水管理，禁止和限制不合理用水。着眼于实际的供水能力，优先用好非工程措施，建立合理的用水机制，通过调整经济结构和产业布局，革新装备和工艺，强化总量控制和定额管理，提高水资源的利用效率和效益，全面推进节水型社会建设保障经济社会环境和生态永续的用水需求。3、实现综合规划城乡水源的开发与保护、防洪体系建设、河道湖泊的整治、供排水系统的布局、城市节水设施的推广、城市污水的处理与废水资源的重复利用、城乡水环境改善等工作,本来就是一个有机的大系统。在制定水的综合规划时,必须对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护统筹考虑,并且与国家的总体规划、其他行业的规划相衔接。经过充分科学论证和相应政府批准的各级水的综合规划具有权威性。无论是政府、企业和公众，还是行业、部门，都要在这个目标下行动。第60页 国防科技大学研究生院硕士学位论文4、完善协调制度随着社会主义市场经济体制的建立，要管理好水资源，解决水资源问题，单纯依靠行政手段难度越来越大，需要将工程措施与非工程措施结合起来，综合运用工程、法律、行政、经济、宣教、科技等手段。而最基础的是要完善一套符合实际的协调的水法规、政策，建立一套合理、有效的水制度并监督实施，建立有效的社会管理机制，充分发挥各种手段的调节作用，提高人们的水忧患意识，促进水资源问题的综合解决。5、加强技术创新水务工作涉及供水、排水、水安全与水环境等方方面面，要研究、推广先进的水资源开发利用、节水、水处理与利用等工程技术和管理技术，应用新技术、新手段、新设备，整合已有设备资源，建立相应的软件平台，建立水资源与水环境、供水系统与排水系统的实时监测系统、管理控制系统信息反馈系统，建立现代化的水务管理信息系统。水务管理涉及水源、取水、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用等水资源利用循环的全过程，对不同用水环节的信息采集、传输、处理、控制、反馈、决策支持等提出了更高更新的要求。现代管理系统是水务管理的重要载体，要高度重视管理设施的配套建设，建立现代管理系统，实现水资源的配置手段的现代化。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素，是经济社会可持续发展的基本保证。2009年2月，水利部部长陈雷在全国水资源工作会议上提出：“实行最严格的水资源管理制度。”今年我国纪念“世界水日”和开展“中国水周”活动的宣传主题为“严格水资源管理、保障可持续发展”，2011年的“中央一号”文件也将水资源纳入了红线管理，可见，对水资源管理的问题已经上升到了举国关注的层面，探索建立有效的水资源管理制度、解决好我国的水资源问题虽任重而道远，但我们相信前途是光明的。第61页 国防科技大学研究生院硕士学位论文结束语本文试从公共管理的角度寻求水资源优化配置的管理途径，以笔者所在的娄底市娄星区为个案分析，从娄星区的水资源面临的挑战出发，针对娄星区现有的水务管理制度存在的问题，指出娄星区实行水务管理改革的必要性。通过对美国、英国、新加坡、以色列、法国等国家以及国内改革前沿城市深圳、上海等地水务管理的制度分析和经验总结，提出实施水务一体化的具体措施，具体包括：政府对水务管理机构的设置及其应当承担的职能、相应的地方水务法规配套及相关制度的健全、水务管理市场层面改革、基层水管单位体制改革、节水技术推广与应用、健全公众参与机制。本文所论述的娄星区水务改革是对区域内水资源管理的探讨，因笔者的水平和工作经验有限，对从湘江流域总体对水资源管理进行流域综合管理缺乏必要的思考和衔接，从水资源的属性上来看，还不是全流域的统一管理。但在我国目前的体制格局下，对水务管理体制改革措施的探讨，基本上能跨越部门之争，克服部门内部的不协调状况，在一个地区范围内实行水资源的规划、开发、利用和统一管理。第62页 国防科技大学研究生院硕士学位论文致谢论文收笔，意味着几年的MPA学习生涯即将告一段落。写作毕业论文是一次再系统学习的过程，在这里首先我要感谢我的导师李孟军教授。李教授是公共管理学界造诣深厚的学者，在公共政策分析、公共政策评价、公共政策规划、管理理论等很多领域都具有十分丰富的科研实践经验。在我的论文写作过程中，从论文的选题、开题、研究、到论文的撰写，每一个阶段李教授都给予了关键性指导。李教授工作一丝不苟，认真负责的敬业精神将是我学习的榜样。感谢在两年多的学习中各位MPA的授课老师，他们不辞辛劳，兢兢业业，牺牲大量休息时间为我们传授知识，值得我永远铭记。感谢每一位MPA同学，感谢你们的关心和帮助，感谢你们营造了一个轻松、活跃的学习环境，感谢你们与我分享各行各业知识和信息，让我的MPA学习生涯丰富多彩。论文在某些地方还存在不足，但毕竟倾注了我一年的心血，从前期的图书馆翻阅资料，到娄星区进行实地调查，最后形成自己的见解，完成整篇论文，不仅锻炼了我思考问题、解决问题的能力，也磨练了我学习和钻研的意志，这种锻炼将使我终生受益。毕业论文的完成，同样也意味着新的学习生活的开始，在今后的工作和学习中，我将继续不懈努力。第63页 国防科技大学研究生院硕士学位论文参考文献[1]徐晓蕾.世界水资源分布及水资源短缺问题.新华网http://news.xinhuanet.com/world/2009-03/16/content_11022070.htm，2009.3.16[2]世界银行.解决中国水稀缺：关于水资源管理若干问题的建议.世界银行网http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Common.Web/DocViewSummary.aspx?docId=1953227&leafId=16116，2009.1[3]邓卫华，王汝堂.我国水资源形势不容乐观.新华网http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/28/content_6964738.htm，2007.10.28[4]岳冠文.中小河流洪涝灾害损失占全国70-80%.长沙晚报，2010.1.18[5]水利部.2009年中国水资源公报.中国水利水电出版社，2010.11.1[6]李东.我国水资源开发利用程度的警示线探讨.电力网http://tech.bjx.com.cn/html/20101104/129560.shtml，2010.11.4[7]吴季松.水务管理体制改革的发展和深化.中国水利，2002(7)[8]黄德利.水资源短缺问题突出提高水资源水环境承载能力.人民日报，2009.8.13[9]冯尚友.水资源持续利用与管理导论.科学出版社，2000[10]汪恕诚.以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展.中国水利，2003(4)[11]汪恕诚.坚持科学发展观全面推进可持续发展水利.中国水利，2004(2)[12]左其亭.关于水资源学的论述.水科学研究，2008(5)[13]施国庆，仲秋.我国水资源政府管理问题研究综述.水资源保护，2006（7）[14]弗雷德·皮尔斯.当江河枯竭的时候:21世纪全球水危机.知识产权出版社，2009[15]汪恕诚.水权和水市场—谈实现水资源优化配置的经济手段.中国水利报，2000.10.27[16]AsitK,Biswas,Unver,CeciliaTonajada.发展中国家水资源开发保护与管理.黄河水利出版社，2009[17]EelcovanBeek.水资源综合管理方法-模型-应用.黄河水利出版社，2008[18]吴季松.为什么要以水务局管理城市水资源.科技日报，2001.5.31[19]汪金华，张长华，张长涛.市场经济体制下水资源管理形式探讨.治淮，1999(9)[20]赵宝璋.水资源管理.中国水利水电出版社，2006[21]董翊立.政府职能转变与水资源统一管理.科技情报开发与经济，2004（4）[22]郑通汉.中国水危机—制度分析与对策.中国水利水电出版社，2006[23]邹鸿远.浅析水资源统一管理.水利发展研究，2004（12）[24]刘振邦.水资源统一管理的体制性障碍和前瞻性分析.中国水利，2002(1)第64页 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