水务一体化进程中涉水部门间利益冲突及协调机制

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学号分类号一一一卫渔一一一旦退一一一一一一一坷跨大德硕士学位论文水务一体化进程中涉水部门间利益冲突及协调机制刘海涛指导教师姓名一送监生一止出叉一卫鱼左乞卫兰彭蟹遐一道乳孟匕立口夔色遗匕止呈一`一申请学位级别一止亚一`红一专业名称一`迁且直里红一一论文提交日期鲤亚生立旦一鱼旦论文答辩日期塑皿年立月鱼日学位授予单位和日期一鱼达`乞一一坦卫年月答辩委员会主席一生霞一论文评阅人一凌土一、盏握夔中国南京年月 分类号中图法业论文作者姓名刘海涛学号单位河海大学论文中文题名水务一体化进程中涉水部门间利益冲突及协调机制论文中文副题名论文英文题名一论文英文副题名论文语种汉语论文摘要语种汉、英论文页数页论文字数少卫万论文主题词水务、一体化管理、冲突、协调申请学位级别硕士专业名称行政管理研究方向水利行政管理指导教师姓名黄涛珍教授导师单位河海大学公共管理学院论文答辩日期卫卫卫二年立月卫旦日 Theinter-sectionalbenefitconflictsandcoordinatingmechanismintheWaterAfairsIntegrativeAdministrativeSystemDissertationSubmittedtoHoHaiUniversityInfulfillmentoftherequirementForthedegreeofMasterofManagementbyLIUHA11A0DissertationSuPervisor:ProfessorHuangTaozhenmareh,, 学位论文独创性声明本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实,本人负全部责任。论文作者签名年月万日学位论文使用授权说明河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊光盘版电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档,可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外,允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布包括刊登授权河海大学研究生院办理。论文作者签名年月如 摘要水是一切生物赖以生存,也是人类生活和生产活动不可缺少、不可替代的极为宝贵的自然资源,是国民经济和社会发展的物资基础。中国现在面临着严峻的水危机,为了改变传统的“多龙治水”局面,我国实行了水管理体制改革,进行了水务一体化管理。本文针对我国现阶段水务一体化改革中涉水部门间存在的利益冲突和不足来展开论述。论文在对水管理问题国内外研究动态分析的基础上,主要进行了以下几方面的研究首先从我国的水资源现状分析出发,指出我国早涝灾害、水量型缺水、水质型缺水、水污染严重等问题已威胁到我国水资源的可持续利用,在此基础上分析了我国水务改革取得的成效和不足运用冲突理论和利益相关者理论对我国水务改革中涉水部门间存在的利益矛盾进行了分析,指出了在水管理部门内部、水管理部门同环保、城建等部门间存在的冲突针对水务管理中存在的不足提出了对策,从完善水法规体制,建立水务市场,成立水务改革委员会,理顺信息沟通,人才培养、水务宣传等方面提出了完善水务管理体制的建议以淄博市水务改革为例,分析探讨了淄博市水务管理体制存在的问题和不足并提出了对策,使本文的论述更加贴近现实。【关键词】水务一体化管理冲突协调必 AbstraCtWater15theeXtremelyPreciousnaturalresoureesthstallliVingthingsrelyingOnandeSSential、',,,,一,,以,,几几·以、,甜,,,,,阴, 目录第一章绪论研究背景和问题的提出国内外研究现状……国外研究现状二八国内研究现状本文的研究内容及主要创新点……第二章我国水务一体化改革回顾与述评我国水管理面临的危机……水资源短缺与洪涝灾害并存……水资源浪费严重……水资源污染严重……水资源管理体制存在弊端……水务一体化改革历程回顾……传统水管理体制……年《水法》颁布后……水务管理体制改革以后……水务一体化改革政策背景……我国的政府机构改革……水务一体化改革……我国水务一体化取得的成效与不足……取得的成效……我国水务一体化改革存在的不足……护日自卜阮,八,飞刃,乙白`︸`且旧,甘口二了﹃卜。月︻︵︹﹄盛`第三章水务一体化进程中涉水部门间的利益冲突…”二””““”……””……冲突理论和利益相关者理论及其对水务一体化改革的借鉴作用…水务一体化中冲突的现实表现及原因……部门整合中人员安置上的冲突……整合后部门内的冲突··············……不同部门存在业务和利益上的冲突……水务部门同用水户之间的利益冲突……上下级部门间的冲突··········……流域管理部门同各涉水部门间的冲突……第四章涉水部门间利益冲突的协调机制。”。。“。…。“。“”。””。完善法律、法规···……行政区域内水务工作法规问题……流域水管理中的法规问题依法行政问题……建立水务市场建立水权制度 4.2.2建立水务市场融资体系……搭建水务市场交易平台……成立水务改革指导委员会……加强内部协调、理顺部门间信息沟通……建立激励、问责机制……激励机制……问责制……加强宣传教育,培养引进人才……第五章涉水部门利益冲突的实例分析一一以淄博市为例……………淄博市水务一体化现状分析····……改革沿革存在问题水务一体化进程中涉水部门利益冲突的表现形式及根源探析……涉水管理行政部门之间的利益冲突涉水企业之间的利益冲突……推进水务一体化的对策与建议……第六章总结与展望参考文献读研期间发表论文及参加项目情况匀八致谢今 第一章绪论第一章绪论研究背景和问题的提出水是一切生物赖以生存,也是人类生活和生产活动不可缺少、不可替代的极为宝贵的自然资源。当今世界水资源不足和污染构成的水源危机成为任何一个国家在政策、经济和技术上所面临的复杂问题,水危机问题日益突出,己经成为经济社会可持续发展的主要制约因素。现在水资源问题已经成为了世界上普遍关注的中心问题,它直接威胁到人类的生存和发展,并且还是导致世界上许多地区武装冲突的一个很重要原因,水与人类文明进步和社会发展息息相关,密不可分。如何优化配置、合理开发、高效利用、节约保护和科学管理水资源,是一项十分重要和紧迫的战略任务。关于水的管理问题,最近几年来,越来越引起了党中央、国务院的高度重视。年月,第九届全国人民代表大会第四次会议批准通过的《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》己经明确提出要加大水的管理体制改革力度,建立合理的水资源管理体制,这是党中央提出的必须解决的重大问题,也是实施水务改革的重要方针政策的依据。川年月召开的中共十六届三中全会提出了科学发展观,并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”。后来我们党又提出了要建设和谐社会。科学发展观及和谐社会的要求,决定了当前水务工作所必须遵循的重要指导思想和基本原则,将和谐社会的“实现人与自然和谐相处”理念运用到水利工作中去,实现“水与人的和谐”,这就要求必须科学管理水资源,对水资源进行水务一体化管理。我们国家正在经历着巨大的变化,经济发展迅速,但是在经济发展过程中所消耗的能源也在与日俱增,尤其是水资源。人口的增加、经济的发展、工农业生产与城市生活用水对水资源的需求逐年在增加,导致了许多地方对水过度开采,水污染严重,对环境生态造成了很大的影响,在我国许多地区出现了水资源危机。造成我国水资源危机的一个很重要的原因就是我国的水管理体制。我国的水管理体制是在计划经济时期形成的,所以长期以来存在着“多龙管水”的局面, 河海大学硕士学位论文各水管理部门权限分散,水资源管理效率低下,水源地保护、取水、供水、用水、节水、污水处理、污水回用、防洪等各项职能被分割开来。但是各涉水部门间由于各自的利益不统一,在工作中很难协调一致、步调统一,各部门工作交叉、职能不清,各管理环节脱节。水管理体制不顺加剧了我国的水资源危机,导致了水污染严重,不能科学合理开采,水资源浪费严重。为了解决这些问题,我国开始了水务一体化改革,改革我国的水管理体制,采用先进的管理方法,以实现水资源的可持续利用。在研究借鉴国外水务管理方法的基础上,我们开始了自己的水务改革探索,年深圳成立了全国第一家水务局,之后的十多年中,国内许多城市和地区也纷纷成立了水务局或实施水务一体化管理体制。截止到年月,全国成立水务局及由水利系统实施水务一体化管理的单位共计个,占全国县级以上行政区总数的。水务一体化的管理体制提高了水资源管理效率,优化了水资源配置,对我国水资源的持续利用开发提供了保障。但是在水务一体化实施过程中,还存在很多障碍。人们对水务改革的认识不够深刻,政策法律不够完善,投资渠道不畅,管理体制不顺等等问题还严重存在。在水务改革中水管理部门内部以及同外部的一些涉水部门间存在着一定的利益冲突,各不同主体间往往因为自身利益的问题而难以协调,工作难以开展,这些都严重阻碍了我国水务一体化的实施。水务事业的如此蓬勃发展,引起了许多水利学者的关注。许多人开始研究水务一体化管理体制,针对我国的实际情况提出种种意见和对策,不过关于这方面的系统全面的论述还很少,好多理论对现实的指导意义也不是很大,而且水务改革也没有取得理想的效果,好多地方只是形式变化,有的甚至仅仅是将水行政部门的名字改换了一下,实质上并没有实行水务一体化。由此可见,目前我国的水务管理工作,无论是理论上还是实践上,都与现实的要求相差甚远。所以对水务管理体制进行研究,并提出可行的理论对策对现实的水务改革具有重要的意义。本文针对水务一体化进程中涉水部门间的利益冲突进行分析和论述,从利益冲突的角度来研究我国水管理体制,针对不同涉水部门间的利益协调展开论述,来理顺水管理体制,以扫清水务一体化道路上的障碍。 第一章绪论国内外研究现状国外研究现状现在,世界上各国比较普遍采用的水资源管理体制一般有三种。一是按行政分区管理为主的水资源管理体制,二是按流域管理为主的水资源管理体制,三是流域管理与行政分区管理相结合的水资源管理体制。从国外水资源管理的模式来看,大体都是根据各自国家的水资源特点,以水权的国家所有或公共所有来对水资源实行统一管理。美国的水资源管理。美国水资源比较丰富,但是分布不是很均匀,西部和中南部的许多州也存在着水资源的相对不足。美国于年成立了联邦环境保护局,将原来分散的水管理权力集中交由联邦环保局行使。联邦环境保护局统一规划和管理、监督美国水资源的使用。美国水资源开发管理依照国会制定颁布的法令进行。水资源的开发、利用和管理由联邦政府机构、州政府机构和地方机构三级负责。美国没有全国性统一的水法,但其法制建设比较完善,有一套与市场经济体制相适应的水权制度和水的管理制度,法律对于水资源开发、利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定。法国的水资源管理原则,是按照统一管理、流域管理、用水户以及各涉水部「共同参与、利用市场经济机制的原则。法国比较注重按照水的自然特性,以水的自然水文流域单元进行统一管理,以利于水的合理利用。以色列是一个比较缺水的国家,它的水管理体制对我国节约利用有限的水资源有很好的借鉴价值。它主要通过水权和用水配额制,利用较高的水价以及合理完善的法规来合理利用水资源,节约水资源,在用水、送水中采用先进的节水设备和技术。荷兰的水资源实行统一管理与分级管理相结合的模式。荷兰交通、公共工程及水管理部是政府最重要的部门之一,主要职能包括防洪、水资源管理、通讯及移动通讯设施管理、交通安全及运输等方面。在各地区成立水利管理委员会,受政府指导,经济上独立,其主要职责是防洪、水量管理、水质管理、污水处理和依法收费税,它在水利建设和管理中发挥着重大作用。总的来说,世界各国都很重视对水的管理,积极进行水务管理和水务工作的 河海大学硕士学位论文研究,另外,像其它的一些国家,比如澳大利亚的水权交易,俄罗斯的水权及水价管理等,都取得了许多可贵的成果,他们建立在市场化经济体制上的水权、水市场、水务投资融资方式和管理制度等,都对我国水务管理改革有重要的参考作用。关于水权的一些理论研究有美国经济学家科斯的产权制度理论,他认为当没有交易费用时,通过自愿协议,将产权重新分配,可以使社会福利实现最大化。在水的开发、利用中如果产权明晰,就可以通过自己合理使用资源,得到明确的、可预期的收益,促使人们对其拥有的资源进行更有效的配置。〔,,。等通过分析水权市场、水权、水的转让的特点,揭示了地区水商品贸易的非均匀性以及水商品转让的特殊性,并指出,在估算水供给的市场价值和评估水资源的重新分配时,有必要系统地考虑水权及其转让的特性。交易成本理论。巴泽尔从产权经济学的角度来定义交易成本,认为交易成本是指与转让、获取和保护产权有关的成本。〔威廉姆森的交易成本概念要更宽泛一些,他将交易成本定义为起草、协商一份协议并为之提供保障措施的事前成本,尤其是在因为各种缺陷、错误、忽略和出乎意料的干扰而使合约执行被错误匹配时发生的适应不良和调整的事前成本,还包括运行经济制度的成本。〔关于产权、水权、交易成本的理论为水务市场的建立,水权的交易提供了很强的理论依据,让人们认识到水应该是有产权的,只有明确产权才能利用市场机制来配置水资源,并科学计算水权交易成本,完善水权市场,以加强对水的保护和合理开发利用。关于水管理和节水的一些理论研究有认为在解决公有资源可能产生的搭便车一问题时,私有化并不是唯一的办法。发现,通过集体分配、管理与互相监督的制度性安排也可以使资源达到较好的使用配置。〔,年巴西的里约热内卢联合国环境与发展大会通过了文件《世纪议程》,奠定了现代水资源经济的理论基础。在世纪议程》中,对水的社会性和商品性做出了如下的说明“水是生态系统的重要组成部分,水是一种自然资源,也是一种社会物品和有价物品。水资源的数量和质量决定了它的用途和性质。为此目的,考虑到水生态系统的运行和水资源的持续性,水资源必需予以保护,以便满足并协调人类活动对水的需求。在开发水资源时,必须优先满足人 第一章绪论的基本需要和保护生态系统。但是,当需要超过这些基木需求时,就应该向用户适当收取水费。”和对得克萨斯州水需求弹性进行了实证研究,其结果说明实行分段累进制水价体系或者提高水价或者两者兼备都会导致节水。上面的理论说明仅仅明确水权,通过市场机制对水资源配置是不能实现水的持续利用的,而且水这种资源具有特殊性,由于水在具有竞争性的各种用途上具有经济价值,水应被视为一种商品同时,水又是人类生存的最基本条件,没有水就没就生命,从这种意义上讲,水又不能完全视为商品参与市场竞争。这就要求政府参与对水的管理,对水资源的利用进行监督、指导,在水管理中要遵循科学原则,注重水资源的自然生态性。同时和关于水价的理论又让我们认识到在水管理中要合理制定水价,以保护节约水资源。国外的产业革命较中国要早的多,城市化进城也快的多,所以关于水管理的研究和实践比起我们国家要完善的多,像欧美一些地区,城市化进程己趋于稳定,其城市的发展己经完成了防洪、供水、排水、污水处理等以基本建设为主的工程治理阶段,并且在市场经济体制条件下,供水、排水和污水处理等行业产业化、市场化运营程度已经达到了相当高的水准。大部分国家的水资源管理体制已经逐步实现对防洪、水源、供水、排水和污水回用等城乡涉水事务的一体化管理。城乡一体化、供水区域化的发展趋势是大多数发达国家城市水务管理的成功经验。这些经验很值得我们在自己的水务改革中学习和借鉴。国内研究现状近年来,国内学者对水管理的研究非常踊跃,研究成果也很丰富。在水务管理与体制改革方面。吴季松认为要建立和完善与社会主义市场经济相适应的统一开发、利用、保护和管理水资源的新机制〔,陈文认为,水务一体化管理是将全部涉水事务纳入统一管理,即对水资源开发、利用、治理、配置、节约与保护实行全方位、全领域、全过程的统一管理,让水行政主管部门代表国家对水利用中的各个环节进行统一管理,以实现水资源优化配置和可持续利用,取得水资源的供需平衡、水资源技术经济的社会综合平衡以及水资源开发利用与生态环境的综合平衡〔,,王树义主张对水的管理要基于流域的生态整体性,在流 河海大学硕士学位论文域开发、利用和保护管理方面,应该结束人为将一个整体的流域按行政区划实行地方和部门分割管理的状态,要把每一个流域都作为一个空间单元进行管理才是最科学、最有效的〔曾思育在充分认识水资源的各个系统要素以及相关利益集团间的关系的基础上,提出流域水资源统一管理应实现利益集成,把各区域的利益集成起来,把众多利益相关者的行为集成起来〔龙应斌认为,应该将新公共管理内容引入水务改革中来,将新公共管理思想中的政府职能转变、政府授权、政府企业管理模式、竞争机制等方面内容借鉴到水务改革中来,以提高水行政部门的运作效率。〔',在水权方面。熊向阳认为水权是建立在水资源的自然条件基础上,以满足社会、经济和环境需要为目的,通过立法来确立和保障,并通过行政机制和市场机制来实现的一整套关于水资源的权利体系。它包括水资源所有权以及由所有权派生出的其他权利的总和。〔“,孙卫认为,初始水权分配就是按照一定的原则分配用于经济目的的水资源的使用权。可以把地方政府作为水权制度的主体和水权的代表者,由地方政府负责水权的初始分配。在分配中应贯彻国家安全原则、优先权原则与共同发展原则〔李焕雅、祖雷鸣提出了水资源权属的层次划分理论,将水资源的使用权进一步分为自然水权和社会水权,其中自然水权包括生态水权和环境水权,社会水权包括生产水权和生活水权刘继光、姚常香提出,必须要将水资源的管理权和经营权分离,保证管理者和经营者明确责任,各司其职,才能保证水务市场的发展和崛起。虽然国内学者对水管理的研究取得了较丰富的成果,但是关于水权、水务改革、水务市场运作、水政策法规等方面的一些研究还没有公认的理论和观点,并且,国内对水务管理体制的研究文献还是重点放在对实际工作的总结上,理论储备和理论应用都显不足,对水务体制改革的指导意义有限。而尤其缺乏系统、全面、完整地对水务系统特性、特征和存在的客观规律性及变化趋势的研究,也缺少适合我国水务管理实际、具有实践指导价值的成果。本文的研究内容及主要创新点本文从我国水资源管理面临的挑战和水务改革实践出发,系统的对水务一体化改革中涉水部门利益冲突的理论根源、现实表现、协调机制进行了研究和应用。 第一章绪论主要内容如下论述了我国的水资源现状及危机,对我国水管理的历史进行了分析,并且分析了水务改革所取得的成果和不足详细论述了水务一体化进程中涉水部门间及内部存在的各种冲突和矛盾,并且在最后指出了分析问题的理论依据针对第三章提到的涉水部门间存在的冲突,从人员思想、安置、法规、水务市场、依法行政、信息沟通、人才培养等方面提出了协调对策。作者根据淄博市水管理过程中所遇到的实际情况,用本文所提到的一些观点和方法对淄博市水管理问题进行了具体分析。总结与展望,对本文做了一个全面的总结,并提出了需要进一步展开研究和探讨的问题。在水务一体化研究成果中,专门针对部门间利益冲突的分析、研究很少,许多学者仅仅是很简略的提到过这个问题或只是粗略进行过分析。本文的创新点主要表现在如下两个方面将理论分析与实证研究相结合,运用“冲突理论与利益相关者理论”全面细致的分析了水务一体化改革中存在的利益冲突,以及这些冲突对水务一体化的实施造成的阻碍将一般研究与个案研究相结合,就山东省淄博市的水务改革过程和效果进行考察,分析了我国水务一体化改革中存在的阻力及对策。在文中提出了建立完善的水务法规、组建水务改革委员会等建议。 河海大学硕士学位论文第二章我国水务一体化改革回顾与述评我国水管理面临的危机水资源短缺与洪涝灾害并存我国按目前的正常需要和不超采地下水,缺水总量约为亿亿。在一般年份,农田受早面积亿亿亩。随着城市化进程的加快,城市缺水也日益严重,一方面,由于取水集中,许多城市出现了水量型缺水另一方面,由于污染严重,许多城市出现了水质型缺水还有的城市面临着水量、水质双重缺水的问题。目前我国有巧个省市自治区人均水资源低于严重缺水线,有个省区宁夏、河北、山东、河南、山西、辽宁、江苏人均水资源量低于生存的起码要求。因干早我国每年减收粮食亿。每年因缺水影响工业产值达到多亿元。全国座城市中有座供水不足,座严重缺水。全国农村现有万人口饮水困难。年间,中国的水资源总量减少了,人均水资源量则由立方米降至立方米,降幅超过巧。水资源短缺己经成为中国尤其是北方地区经济社会发展的严重制约因素。严重的缺水,导致了许多地区对水资源的过度开发,人口的增长,经济的发展,我国需水量不断增加,造成水资源开发程度偏高,局部地区超过了水资源的最大允许开发限度,大部分北方河流的开发利用率超过了这个国际公认的合理限度。给当地的生态和环境造成了很大的破坏。许多地区出现了海水倒灌、地壳下沉、河流干涸等情况。据不完全调查,因地下水超采,我国有平原区地下水降落漏斗个,漏斗总面积万,,漏斗最深处超过,其中严重超采面积万,多年平均超采地下水亿,有多座城市不同程度出现地面沉降、塌陷、裂缝等破坏,给当地的生态和经济造成了很大的损失。在水资源短缺的同时,由于水资源的时间和空间分布不均及人为原因,导致洪涝灾害还严重存在。我国这些年来虽然一直致力于防洪工程的建设,但是我国江河的防洪系统还没有达到已经审批的规划标准。长江荆江河段和黄河主要堤防在三峡和小浪底水利枢纽及相应的配套工程完成后,可以达到防御年一遇以上的洪水标准。但是在其它的一些河流上,除极少数的重点大城市外,大部分堤 第二章我国水务一体化改革回顾与述评防都还只能防御年一遇的常遇洪水。〔全国各地防洪工程缺乏统一规划,导致了防洪能力不强,年全国洪灾造成的直接经济损失达到亿元,相当于同期财政收入的,所以防洪我们一刻也不能放松警惕,洪涝灾害仍然是我们面临的一个难题。水资源浪费严重我国用水效率不高,在用水过程中浪费严重,我国的用水总量和美国相当,但仅为美国的。全国的农业灌溉水利用系数平均约为,而先进国家为甚至。〔据估算,由于基础设施的不足和定价机制的欠缺,灌溉用水有一半左右被浪费了,或没有得到有效使用。灌溉效率的小幅度提高,就能为中国节省大量水资源。中国生产单位的耗水量是韩国的倍、日本的倍在城市的水浪费总量中,有五分之一是水管滴水造成的。我国城镇供水管网漏失率大于,年城镇居民生活用水为亿,因管网漏失造成的水资源浪费每年达亿,〔'勺良费了大量的优质水资源。水资源污染严重随着我国经济的发展,产生了大量的生活和工业污染物,这些污物对水资源产生了很大的破坏。据统计显示,年我国全国废污水排放总量亿吨为工业废水,为生活污水,比年增加倍。约有的工业废水和的生活污水未经处理排入水中。而且随着乡镇企业的发展以及农业中化肥、农药的大量使用,除城市附近的点污染外,农业区面源污染日趋严重。中国一半以上的大型湖泊受到了严重污染。只有的河水可以饮用。只有的人口能够获得无污染的饮用水近四分之一人口的日常饮用水受到了污染。政府指出,农村地区有亿人的日常饮用水受到了污染,占农村总人口的。污染物包括氟化物、盐、甚至是砷,水污染严重影响了居民的健康。水污染日益加剧,水生态环境急剧恶化,据水利部年对全国条河流约万河长开展的水资源质量评价结果的河长受到污染相当于、类,的河长严重污染己超过类,水体己丧失使用价值,以上的城市水域污染严重。〔,,水污染不仅危害了环境质量状况,影响了生态及环境建设,而且还加重了水资源的短缺, 河海大学硕士学位论文使得可用水量进一步减少。污染问题应该引起我们全社会的高度关注。水资源管理体制存在弊端目前我国对地下水与地表水、上游与下游、城市工业用水与农业灌溉用水、城市和工业规划布局及水资源条件等尚缺乏合理综合规划。对水资源的开发利用监督管理工作力度不够,监测系统不健全。各水行政管理部门权限分散,管水源的不管供水,管供水的不管节水,管节水的不管污水处理、回用。各行为主体管理水和利用水的着眼点和指导思路及利益关系的侧重点都存在较大差别,使得他们在政策导向和工作目标上常常难以达成一致,造成人为的将水资源管理分割开来。管理不善是造成我国水资源开发利用过程中水资源短缺、供需矛盾、水污染严重的主要原因。所以必需要重视水管理体制问题,尽快实现对水资源的统一规划和管理。此外,中国的水利发展还存在管理体制不顺、发展机制不活、建设资金不足、法规不完善等诸多问题。因此,我国水资源前景不容乐观,水问题已经成为我国经济社会发展中具有基础性、全局性和战略性的重大问题,成为我国经济社会发展的重要制约因素。如果不对现在存在的水问题加以解决,将会约束我国未来的持续发展和生态环境的改善。水务一体化改革历程回顾传统水管理体制新中国建立初期,受当时生产力发展水平和认识水平的限制,我国的水资源管理实行的是分级分部门管理的体制,水利部门负责水利工程建设和农村水利管理建设部门负责城市供水和城区地下水管理地质部门负责全国地下水勘探与管理参与水资源管理工作的还有航运、农业、卫生等部门。新中国成立以后,地方水利管理也逐步得到加强,健全了水行政管理三级机构。省自治区、直辖市设厅局,地自治州、盟设局处,县设局科。从年开始,县以下的区乡级政府设水利管理站或专职、兼职的水利员,其隶属关系分别为县级水利行政机构派出的事业单位,和区乡级政府的事业单位。针对流域管理,我国成立 第二章我国水务一体化改革回顾与述评了相应的流域管理机构,长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽河和太湖水利委员会管理各自流域内的水事务,七大江河流域机构的变迁,各时期职责的变动和调整,一般均由国家最高行政机关或主管部门决定。流域机构的设立,使水资源管理体制趋向科学合理。但是,如何实现流域水资源的管理以及各水管部门之间工作权限如何划分仍不够明确,“多龙管水”的局面仍然普遍存在。由于思想、社会及法制等各方面因素的影响,流域管理的作用没有得到应有的发挥。我国的水资源管理体制在相当一段时间内,在国家一级部门间是各行其责的分管形式,对水资源保护和开发拥有管理权的机关包括水利、环保、电力、农业、城建、地质矿产、林业、水产、交通等。这样多头管理,权限分散,使我国的水资源开发利用缺少一个长远的、综合的规划,给水管理工作造成了很大的不便,所以为了解决这个问题,国务院规定由当时的水利电力部归口管理,并于年成立了由水利电力部、城乡建设环境保护部、农牧渔业部、地质矿产部、交通部和中国科学院负责人组成的全国水资源协调小组,协调解决部门之间水资源立法、规划、综合利用和调配等方面的问题。年水法》颁布后年《水法》规定在中国实行对水资源的统一管理和分级分部门管理相结合的原则,并在当年重新组建水利部时,明确水利部作为国务院的水行政主管部门,负责全国水资源统一管理工作,各省、自治区、直辖市也相继明确了水利部门是省级政府的水行政主管部门,同时成立了由国务院副总理任组长并由有关个部委负责人参加的全国水资源与水土保持工作领导小组,负责审核大江大河流域规划和水土保持工作的重要方针、政策和重点防治的重大问题,以及处理部门之间有关水资源综合利用方面的重大问题和省际重大水事矛盾。这一系列的法律法规构成了水资源统一管理的法律框架。但是这次《水法》仍存在很大的问题,在条文中规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”,在实践中很难掌握“统管”与“分管”的尺度,各水行政部门各自为政的局面没能得到很好的改善。 河海大学硕士学位论文水务管理体制改革以后我国水务一体化管理体制改革是从深圳开始的。年,年深圳连续两次遭受严重的“水荒”和“洪灾',直接经济损失高达亿元。深圳市从城市发展的实践和连续发生的洪早灾害中,深刻认识到水资源行政分割管理的弊端和水务统一管理的重要性。借鉴香港水务管理的经验,于年月组建了水务局,将原水利局、城管办、规划国土局、建设局行使的管水职能,全部归并于水务局统一行使。解决了“多龙”管水的体制弊端,揭开了建立水务一体化管理体制的序幕。年,严重缺水的陕西省洛川县将水利局改建为水务局,建立了全国第一家县级水务局。年月日,全国第一家省级水务局一上海市水务局挂牌成立,预示着水务一体化管理体制发展到了新阶段。年国务院再次明确水利部是国务院主管水行政的职能部门,统一管理全国水资源和河道、水库、湖泊,主管全国防汛抗早和水土保持工作,同时撤销了全国水资源与水土保持工作领导小组。水利部负责全国水利产业的管理,受国务院委托协调处理部门间和省、自治区、直辖市间的水事纠纷。同时明确要逐步建立起水利部、流域机构和地方水行政主管部门分层次、分级管理的水行政管理体制。〔中央十五届五中全会明确提出“改革水的管理体制”要求后,各地政府为适应社会经济发展,优化配置水资源,缓解城市水资源供需压力,普遍进行了水务统一管理这种新型管理体制的探索,水务管理体制改革步伐明显加快。年月日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《水法》是对年颁布《水法》的修订,它对我国水资源管理体制作了重大调整,规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督管理工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要河流、湖泊设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督管理职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督管理”,“国务院有关部门按照职责分工,负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”,从而按照水资源统一管理与水资源开发、利用、节约和保护相分离,流域管理与行政区域管理相结合 第二章我国水务一体化改革回顾与述评的原则改革水资源管理体制,强化了水资源统一管理,确立了流域管理机构在水资源管理上的法律地位,克服了年水法》中“统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”所造成的水资源管理在体制设置上的问题。在国家法规、政策的指导下,我国的水务管理改革得以推进,继上海市、海南省成立省级水务管理机构之后,年月,经中央机构编制委员会办公室批准,北京市水务局又正式组建。北京市水务局的组建标志着全国水务管理体制改革进入了一个巩固深化的阶段。至年,全国除西藏自治区外的个省、自治区、直辖市组建水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区共计个,占全国县级以上行政区划总数的,省会城市已成立水务局家。水务一体化改革的发展,提高了水行政主管部门的管理效率,增强了水行政主管部门的责任意识和服务意识,促进了水资源统一规划管理的进程,为我国水资源的持续开发利用做出了贡献。水务一体化改革政策背景我国的政府机构改革自建国以来,我国先后进行过多次政府机构改革,至今己开展八次较大规模的政府机构改革,我国机构改革的最终目的,是为了让政府职能更好的适应社会的发展,能更好的推动我国的社会主义经济建设,能更好的为人民服务。特别是改革开放后的几次政府机构改革,不仅改革力度大,而且效果明显。年月,党的十一届三中全会作出把全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。这一时期,随着各项改革事业的迅速推进,高度集权的计划经济体制开始松动,为适应经济体制改革的要求,先后进行了两次较大规模的政府机构改革。一次是年,这也是改革开放后第一次机构改革,国务院为了改变部门林立、机构臃肿、层次重叠、工作扯皮、效率极低的状况,以便更有效地领导经济建设和进行经济体制改革,决定进行机构改革。根据重叠的机构撤销、业务相近的机构合并的原则,撤委并部,大大减少直属机构。并且开始打破实际存在的领导职务终身制,另一次是年,这次机构改革除了提高行政效率,适应政治经济发展需要之外,还要逐步建立一个具有中国特色 河海大学硕士学位论文的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标,随后为适应经济体制改革的目标要求,并从年开始了我国的第六次政府机构改革,这次改革的目标是为了适应社会主义市场经济发展的需要,改革的重点是转变政府职能、政企分开。改革后,国务院部委和直属机构、办事机构由个减为个。非常设机构由个减到个。原有机关行政编制人,改革后核定为人,精简达既。年开始,机构改革又一次在全国展开,这次改革的目标和力度均超过了前几次。年政府机构改革,从国务院来看,重点是转变政府职能,把综合经济部门改组为宏观调控部门,关键就是要求彻底改变传统的计划投资方式,进一步培育形成市场投资方式,由企业自主决策、自担风险,这次改革更突出一点,就是要减少和调整专业经济部门。年我国又发起了新一轮的政府机构改革,我国第八次政府机构改革拉开帷幕,这次改革的目标是整合政府部门和调整职能分配,以适应我国加入世界贸易组织的需要,另外强调依法治国的方针。正是在全国政府机构改革的背景下,涉及部门多、改革难度大的水务一体化改革开始了不懈的探索。水务一体化改革水务管理体制是指国家为管理和监督全社会水事活动、保证各方面合法权益、实现水资源可持续利用和对水务行业有效管理而在机构设置、职权划分等方面建立的组织体系和权限划分的制度。我国的水务管理体制改革是在科学理论指导和法律法规保障的前提下开展的。理论依据水是社会发展和人类生存所不能缺少的重要物资基础。年,世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》,对可持续发展第一次做出了明确的定义。中国于年由国务院通过了《中国世纪议程—中国世纪人口、环境与发展白皮书》,将水资源的综合利用与环境保护提上了重要的议程。江泽民同志提出“要加强流域水资源统一管理与保护”。进入二十一世纪以来,我国缺水状况加剧,水危机频现,水资源属性的多元性和管理的综合性逐步引起社会 第二章我国水务一体化改革回顾与述评的重视。要解决城市可持续发展的水资源保障问题,建立以流域统一管理为指导思想的城乡水务统一管理体制是当务之急。中央十五届五中全会作出了“改革水的管理体制,建立合理的水价形成机制,调动全社会节水和防治水污染的积极性”的战略决定。以后,党中央国务院主要领导作出了进行水务一体化改革的指示,《中华人民共和国水法》对水务一体化管理做了规定。人们对水的认识在观念上也发生了重大转变第一,从水是一种无限的、无价的自然之物向有限的、有价的不可替代的战略性自然资源转变。第二,从水是一种自然之物转变为水的开发利用是一种市场经济行为。第三,从对水量、水质、水能的分别管理和对供水、用水、排水、回收的多家管理向对水资源的统一规划、统一调度、统一管理转变。〔'幻这些观念转变打破了以往计划经济体制下水管理体制的陈旧框架,让人们认识到水务改革是大势所趋,是符合事物的客观发展规律的。政策法规依据《中华人民共和国水法》规定“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作,国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工,协同国务院水行政主管部门,负责有关的水资源管理工作。县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门,按照同级人民政府规定的职责分工,负责有关的水资源工作。”《中华人民共和国防洪法》规定“国务院水行政主管部门在国务院的领导下,负责全国防洪组织、协调、监督、指导等日常工作”“县级以上人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下,负责本行政区域范围内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。”《中华人民共和国水土保持法》第六条规定“国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门,主管本辖区的水土保持工作。”《水利产业政策》国发【号第二十九条规定“水行政主管部门及其它有关部门在开发利用和调度水资源时,要统筹兼顾,维持江河的合理流量和湖泊、水库、地下水体的合理水位。”《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定“各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”后来,《国务 河海大学硕士学位论文院关于加强城市供水节水与水污染防治工作的通知》国发【号又要求“加强水资源的统一规划和管理,重点加强地下水资源开发利用的统一管理。大力提倡城市污水处理回用等非传统水资源的开发,并纳入水资源的统一管理和调配。”水利部三定方案规定“统一管理水资源含空中水、地表水、地下水拟定水利行业的经济调节措施,指导水利行业的供水、水电和多种经营工作组织、协调、监督、指导全国防洪工作。”上述法律法规规定了水行政部门对水的综合开发、保护、监督、管理,但是在水资源管理方面,至今还没有一部完整、系统的水资源管理法,对管理体制包括流域管理机构的规定都是散见于《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》等相关法律法规中,不能从体制上保障水资源的优化配置和有效保护水资源。没有统一的水法规,导致各法律法规难以配套,新《水法》确立了流域机构的管理地位,但是相关法律法规中如《水土保持法》并没有提及流域管理机构。《中华人民共和国水污染防治法》中虽然规定了水行政部门对水污染防治有监督管理职能,但仅仅是协同环保部门管理水环境,这是与水务一体化管理不相符的。我国水务一体化取得的成效与不足取得的成效我国目前实行的水务一体化管理体制符合水资源的自然属性,提高了行政效率,减少了管理冲突,有利于水资源优化配置,实行以来取得了较为明显的效果。提高了水管理效率水务一体化管理有利于克服部门职能交叉、政出多门、办事效率低下的弊端,体现了机构设置精简、统一、效能的原则。将责、权、利统一了起来,有利于涉水的各项工作,在水务部门内部协调、沟通,让水管理工作更加科学化,节省了时间、物力、人力,管理效率得到了很大的提高。优化了水资源配置水资源配置最优化是水资源管理的根本任务与最终目标,水务一体化使得水 第二章我国水务一体化改革回顾与述评资源处于统一的系统调度之下,系统整体更容易优化。水务部门统筹调度地表水与地下水,优化配置城区、郊区以及区外水资源,能有效缓解供需矛盾,让水资源配置更加合理高效。例如淄博市水利局,在进行水务管理改革以后,积极采取有效措施实施当地地表水、地下水和黄河水联合调度,保证各种水源的合理使用,有效实现了水资源的优化配置,大大保证了淄博市水资源的可持续开发、利用。改善了地区水生态系统彻底实行水务一体化管理的地区,城乡水资源、地表地下水资源进行统一管理,水管理部门针对水资源不合理使用,超采、排污等原因引发的一些生态问题进行治理,统筹考虑生产、生活和生态用水,地区水环境普遍得到改善。如辽源市原有水土流失面积多平方公里,占幅员面积的。水务局组建后,充分发挥部门的职能作用,积极组织、动员社会力量,多方筹集资金,对水土流失进行了重点治理,共治理平方公里,其中退耕还林万亩,是前年的总和。〔强化了水务市场化运营在水务统一管理体制初步建立后,各地都开始了水务市场的探索,水务资金通过市场机制开始运作,让水利事业能筹集到更多的资金,促进了水利事业的发展。在政策的引导下,各种形式的水务企业开始出现,它们通过市场来经营污水处理以及承包水利等工程,很好的弥补了政府机构的不足和水行政管理部门资金短缺的问题。转变了人们对水的认识人们长期以来对水的认识存在误区,不少人认为水是取之不尽的,不懂的珍惜水资源,在实行水务一体化的过程中,通过一些宣传教育以及一些水法规的颁布,人们对水的认识有了很大的改变,越来越多的人,懂得了珍惜宝贵的水资源,在水的开发中也拥有了长期的眼光,懂得了考虑环境因素以及持续利用。促进了水价格形成机制的建立建立水务一体化的水管理体制后,水务部门统一制定水资源费征收标准和供、排水价格政策,统一征收有关费用,从体制上理顺了征收标准和政策,将统一管理贯穿于商品的生产到交换、应用到水资源再利用的整个过程,实现责、权、利的高度统一,有利于建立根据市场需求、水资源状况、水环境变化及时调整水 河海大学硕士学位论文价的新机制,充分发挥经济杠杆作用,促进建立合理的水价形成机制。我国水务一体化改革存在的不足在水务体制改革中我们取得了显著的成就,不过还存在着很多的问题没能得到解决。人们思想认识不足水务一体化管理有利于统一规划水资源,对我们社会发展是有利的,这在已经实行水务管理体制改革的单位得到了初步的证明,但是还有个别部门对于实行水务统一管理存在片面认识,认为成立水务局只是部门职能的转移和合并,没有上升到生产关系要适应生产力发展,水管理体制要适应经济社会发展的高度来认识另一方面,水务管理体制主要是从资源的优化配置、保护这一角度提出的,但水务一体化改革毕竟涉及多个部门的相关职责,许多部门还存在着争权夺利的想法,不想在这次改革中失去本部门的利益。部分水利系统的主要领导还存在着求稳怕乱、等待观望的思想和害怕背包袱、怕担责任的想法,胆子不够大,步子不够快,影响了水务管理体制改革的进程。另外许多水行政部门工作人员,有的仅仅认为水务改革是涉水权力的集中,而没能理解水务一体化管理的内涵。水务管理法规不完善、执法不严水务管理必需要有相应的法规,为适应我国建立社会主义市场经济体制的要求,必须建立、健全和完善水法制体系。理顺水资源管理体制,建立符合自然与社会规律的水资源运作机制,关键也要落实在法制上。涉及水务管理的相关法律法规主要有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《矿产资源管理法》及《城市供水条例》等,随着水务管理体制改革的进一步深化,现行的水务法律法规己经不适应水务统一管理的新要求。执法主体发生了变化,现行城市供水、排水管理的有关规定与水务管理体制不相协调,在强调依法行政的大环境下,对水务管理工作的正常开展造成了影响。另外在水务管理中还存在有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权,以及为谋求部门和地区利益违反法律法规的现象。主要原因还是因为水执法队伍建设没有跟上水务改革的步伐,许多工作人员素质低下,法律观念淡薄。省、地、市水务管理体制不统一、不衔接 第二章我国水务一体化改革回顾与述评我国许多地区虽然实行了水务改革,但是受传统水管理体制的影响,还存在着一些问题,水务改革上下不统一,已经实行水务统一管理的市、县除承担原有的水行政主管职责之外,还承担着供水、排水、水环境治理等行业管理职能,而省一级除上海、北京、海南等己在辖区内实现水务统一管理并组建省级水务管理机构的省级行政区外,其他省级水行政主管部门至今仍没有供水、排水等行业管理职能,国务院有关部委的职能也尚待理顺,造成水务行业管理上下级行政管理职能不对应,使得职能管理难以真正落实到位。水务市场发展缓慢我国的水务市场发展缓慢政府干预过多。由于我国的水价形成机制、水务投融资体制、水务管理体系等均由政府控制,因此,中国水务市场呈现出政府主导型市场的特点。政府过多干预对市场规律产生了影响,不利于市场对资源的配置。市场化程度低、竞争机制未建立。目前大部分涉水行业的主要业务是由各地方政府的企业独家垄断经营的,经营的优劣对其生存发展基本上不构成决定性影响。虽然有关政策己经开始提倡水务企业跨区域经营,鼓励企业之间的兼并与联合,但是由于遵循市场规律的相关竞争机制尚未建立,使得这些设想难以实现。指导我国涉水企业改革与发展的相关政策、法规不健全。规范涉水企业经营管理的法规、政策体系不强,协调性不够。当合作双方的利益、投资者和公众的利益发生冲突时,仍然存在无法可依或法规政策实践指导意义不强的尴尬。各种涉水事务的招标制度也很不健全,制约了涉水企业的发展和资金的投入。在我国水务一体化管理中,建立水务市场,不仅可以起到提高效率、降低成本等作用,还可以用价格杠杆来抑制水的过度消费,实现水资源的优化配置,节约用水和保护水环境,更重要的是可以解决战胜水危机所必须遇到的资金短缺问题。因为目前单靠政府的财力,甚至加上国内其他行业的闲余资金,都不足以尽快战胜水危机。所以,可以通过建立水务市场,运用经济手段来吸引国内外一切可利用的资金,来解决我国的水问题。政府应该尽快出台相应的法规来推进水务市场的发展。水价调整机制不完善现阶段水价偏低,违背价值规律,使用水效率难以提高,节水减污措施得不到落实等,严重阻碍和影响了水资源管理工作。水价是水务企业运行的关键,同 河海大学硕士学位论文时,也是调整资源配置的重要手段。长期以来,我国水资源分配是一种指令性配置模式,主要通过行政手段来配置水资源,国家养水,福利供水,这种模式导致水资源价格严重扭曲,造成水价大大低于生产成本,价格不能起到调节供求的杠杆作用,致使用水过度增长,浪费严重,也造成潜在的用水效率损失和生态环境的破坏,使水资源分配既缺乏效率,又有失公平。另外,由于水价体系不够完善,部分涉水企业资源利用率低下,水务产业化与市场化发展、企事业单位转制进展不快,不能满足经济社会发展对水务工作的要求。水务改革应加大对水的价格形成机制的研究,水价应该按照价值规律合理调整,使得价格与价值相符合,只有这样,水利才能形成良性循环的运作机制。水管理缺乏民主参与、监督机制目前,尽管我国水管理某些方面的利益相关者有了一定程度的参与,比如在灌区成立了“用水户协会”等。但在更广泛的层次,水管理在我国一直被认为是专家和政府的职责,民主参与仍然十分不足,特别是弱势群体,在水管理中的权利难以得到保障。如果不能建立利益相关者真正参与的机制,特别是保证弱势群体的参与,就不能保证水管理真正反映用户的需求。即使是目前正在实施的反映民主参与的价格听证会制度,也仅仅是作为结果的出口参与,而不是在价格形成全过程中的参与。由于缺乏足够的参与,直接造成了水务管理过程公开和透明度不足。利害相关者不能及时了解水管理的有关信息和程序,不能够参与水务管理过程,即使参与了过程,也缺乏必要的监督权力和手段。所以应建立由流域部门、地方水行政部门、用水户以及其它利益相关者参与的民主协商机制,以使水管理更加科学、公正。 二了,·卜'卜,”“'第三章水务一体化进程中涉水部门间的利益冲突第三章水务一体化进程中涉水部门间的利益冲突冲突理论和利益相关者理论及其对水务一体化改革的借鉴作用冲突,是指人与人、群体与群体之间激烈对立的社会互动方式和过程,是指当事人之间存在利害关系,但不能完全根据自己利益要求自愿达成交易契约的状态。在这种状态下,当事人一方面或几方面的预期收益会增加,但其他一方或几方的预期收益是负值,于是冲突产生。〔冲突各方同处于一个系统中,所以各方是互相联系的他们由于所追求的目标是对立的,所以各方又是互相制约的,冲突各方既制约又联系,既对立又统一的特点,形成了各种各样的冲突表现形式。马克思关于社会冲突理论马克思的社会冲突理论的假设是建立社会实践与生产理论、社会交换与社会结构理论基础之上的。社会冲突表面上是人们在社会交换中一种对抗性行为和关系,但其根源在于人们在社会生产中的地位不平等。这种不平等表现在社会结构的不同层面上最基础最根本的是生产力与生产关系的冲突,然后是经济基础与上层建筑的矛盾,最后表现在社会群体关系上则是阶级与阶级之间的冲突。利益理论是马克思主义哲学的重要组成部分,是历史唯物主义的基本理论问题。利益最根本的特征是排他性和兼容性。利益的排他性指某一利益只能被一个利益主体所享受。利益的兼容性指处于某种社会关系下的主体必须联合起来去劳动、去创造共同的利益,才能满足各自的利益需要。马克思不仅将冲突看作是现代社会的普遍现象,而且将冲突视为解释人类历史的一把钥匙。他创立的剩余价值理论,就是用冲突的观点观察资本主义的理论。而他创立的历史唯物主义理论,也就是用冲突的眼光通观人类历史的理论。马克思以阶级斗争的冲突阐释,将人类历史解释为一部冲突的历史。社会学中关于功能冲突理论美国著名社会学家刘易斯科塞是功能冲突学派的重要代表人物,他把冲突看作是对有关价值、稀有地位的要求,权力和资源的斗争,在这种斗争中,对立双方的目的是要破坏以至伤害对方。其中,社会经济地位的不平等、资源分配不 河海大学硕士学位论文公构成了物质性冲突的主要方面冲突的价值观和文化观念形态、市民的偏见和歧视构成了非物质性冲突的主要方面而群众的心理失调、对社会资源分配不公的认识以及社会控制不力成为冲突的诱发因素。〔'们科塞认为,“冲突绝不仅是一种破坏社会稳定与整合,单纯引起变迁过程的因素。冲突对于社会团结、一致、整合同样具有重要的积极的促进作用”。因此,科塞得出“冲突是社会常态”的科学命题。冲突既具有负的功能,也具有正的功能,应该积极引导冲突的正的功能,让冲突的积极因素大于消极因素,合理解决冲突,促进社会发展进步。【达伦多夫认为社会冲突的起因源于对权力和权威等稀缺资源的争夺,社会冲突完全是结构性的,而不是心理性的。正是由于阶级结构导致了权威的分配不均而使的个人或组织在互动过程中产生了冲突。社会秩序是通过各种组织群体在社会权力关系体系中处于一定的位置来维持的,因此各组织群体都要为此而竞争与搏斗,这是社会冲突与变迁的主要原因。实际上,社会冲突的最根本原因在于冲突双方经济利益的对立。冲突团体一旦矛盾爆发便可能会打破原有的局面,导致结构的变迁和权威、利益支配关系的再分配。达伦多夫同时认为社会冲突形成后,企图压制和消灭冲突是徒劳无益的。〔,,,在现代社会中,只能通过制度来调节冲突。利益相关者理论利益群体是社会结构分层研究中的一个基本单位,它是指依赖一定的相同的利益关系结合在一起的群体。不同的利益群体间存在着利益矛盾,利益矛盾又可称为利益争夺,利益群体间的利益矛盾处理不当就有可能引发一定程度的社会冲突,在这个过程中缓解对现存的社会资源分配制度不满的社会渠道越少,能够转移或支配人们能量的组织越少,则社会成员自我剥夺感越强,就越有可能对现存的分配制度不予承认,从而激化利益矛盾。〔如果不能合适的对存在的这些利益冲突加以解决和疏导,就会对社会造成危害,防碍我们国家的建设和发展。利益相关者管理理论认为任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与。企业追求的是利益相关者的整体利益,而不仅仅是某个主体的利益,即企业的经营管理活动要为综合平衡各个利益相关者的利益要求而展开进行。利益相关者是指与一个组织相关的个人或群体,可分为直接的利益相关者和扩展的利益相关者。冲突理论和利益相关者理论对水务一体化改革的借鉴作用 第三章水务一体化进程中涉水部门间的利益冲突社会冲突理论、功能冲突理论、利益相关者理论为分析水务一体化进程中存在的矛盾冲突提供了依据,利用这些理论可以很容易找到水务改革中存在冲突的根源。我国水务管理体制改革涉及面广,影响范围大,由于各方在涉水事务上所占有的权威和资源将会面临重新洗牌,涉水部门间、工作人员间的利益和地位都会产生大的变动,涉及到一些部门和人员的物资和非物质利益,引起冲突也是在所难免。冲突理论和利益相关者理论为化解水务一体化改革中存在的冲突提供了方法。冲突理论告诉我们要重视不同主体间的利益分配以及公平问题。水务改革牵扯主体多,仅分析个别涉水主体间的利益、业务冲突是不够的,利益相关者理论引入到水务一体化改革后,将企业管理中,分析各方利益冲突以及协调的方法带到了水务改革过程中,为我们分析和研究各涉水部门间关系以及利益冲突提供了一个参考框架,使我们在研究涉水部门间利益冲突时,能够全面考虑各利益主体的情况,便于统筹规划,从大局上系统的协调各方矛盾。水务一体化中冲突的现实表现及原因部门整合中人员安置上的冲突思想认识上的不足在我国的政府机构改革中,不同机构中行政人员的思想认识也是影响改革的一个重要因素。鉴于我国建国以来进行过多次政府机构改革,但是没有取得预期的成效,许多部门改革后实质并没有发生变化,换汤不换药,导致部门内部行政人员对水务机构改革认识不足,没有认识到政府对水务改革的决心,在执行上拖拖拉拉,静观其变,持观望态度,怕先改革先执行会吃亏。世界各国的经验表明,改革中部门成员对改革的认识越深刻,改革的阻力就越小,如果政府的内部成员对改革的内容、意义以及可行性不了解或理解不透彻,就会产生不正确的思想和不端正的态度,成为影响改革的阻力。〔守旧心理的影响人们一般比较喜欢做已经习惯了的事情。在水务体制改革中,必然会带来一些部门的合并或精简,许多人会因此而离开自己较长时间从事的一些职业岗位, 河海大学硕士学位论文在大多数人的心理上或多或少会有一些守旧心理,他们已经比较熟悉和适应原来的工作岗位,而新的工作可能需要他们重新投入大量的精力去学习和适应,尤其对一些年龄较大的工作人员,他们的守旧观念会更加强烈。他们喜欢原来熟悉稳定的工作环境,对一些变革产生恐惧感,认为未来存在不可预见性,害怕新的工作环境自己难以适应,容易出错部分行政人员受中国传统观念的影响,求稳怕乱,满足现状,而水务改革就要求我们破旧立新,所以一部分人就产生了抵触情绪,如果不对这些问题加以疏导,将会严重影响我们的水务一体化进程。个人利益的影响部门内部行政人员个人利益的得失与否成为他们是否支持水务一体化实施的关键。如果水务一体化的实施能给他们带来某些利益,那他们将会积极支持水务一体化的实施,相反,要是水务一体化的实施对某些人的既得利益产生危害,那这部分人很可能就会千方百计阻碍水务改革。政府官员和一般行政管理人员具有自身的利益价值与利益取向,其个人利益从纵向和横向两个方面直接阻碍人员的定岗分流。从纵向上看,随着行政层次的下移,机构改革的难度越大。从横向上看,多种因素使不同人员在定岗分流中的损益值不同。就某一机构而言,政府从业人员的个人利益由职务级别、实际地位、综合素质等多种变量构成。级别低者为了维护自身利益,总希望能够得到提拔以便在部门整合时赢得主动。而级别高者在机构减少、本级政府高职位数量有限的情况下,选择的余地反而会缩小,这种胶着状态致使水务改革中部门整合产生阻力。实际地位取决于所在的部门、资历以及与主要负责人的关系等,这对人员分流也有较大影响。一般而言,“要害部门”和“肥缺部门”的人员整合安置后利益受损较大,而“清水衙门”和“次要部门”的人员的整合安置相对容易一些。尤其是原来那些涉水部门的重要领导,他们会担心将其部门职能划归水务局后,自己的地位受到很大的影响,所以他们也会千方百计的想办法阻止水务一体化的实施,不会轻易将自己本部门原来那部分涉水职权放手。而在部门整合中,可能会涉及一部分工作人员分流到其它一些部门,这部分人由于为了自身的利益及官本位价值取向,也会阻碍水务一体化的进程。 第三章水务一体化进程中涉水部门间的利益冲突整合后部门内的冲突水务一体化改革后,许多涉水部门原有的水管理的业务划到了水务部门,将水源地保护、取水、供水、用水、排污以及污水处理回用等水管理职能按一条龙大都收归到了水行政主管部门。但城乡水务一体化管理职能的一体化程度还不是很高,对于已经成立水务局或实施水务一体化管理的城市,由于管理部门是由原来相关部门移植而来,造成板块拼凑的现象,许多部门之间磨合不顺畅、管理效果不佳,同时许多部门依然处于分割状态的现象也比较常见,使得不同政策主管部门合并后出现貌合神离的局面,严重阻碍了水务一体化的实施。在平时的工作中由于许多合并来的部门原来不隶属于水务部门,所以在工作的沟通上存在好多问题,而水务部门对这些新的业务也不是太熟悉,在指导工作上可能出现偏差。加上有些新合并部门也不积极配合水务部门的统一领导,对水务部门有排斥心理,对工作经常采取消极抵触。再就是新合并来的部门他们由于原来工作的局限,可能会对水务管理的认识同水务领导产生不同的看法,由于他们的知识和所处位置不同,观念认识就会有一定的差异,在对事务的判断和认识上可能就会产生偏差,严重影响部门内部的工作实施。另外在水务部门内部的不同部门间信息交流也不顺畅,造成管理信息的不对称,给管理者和不同内部部门间造成冲突,致使在决策时不能充分掌握足够的信息,这时做出的决策是有很大局限性的,不利于科学的管理。不同部门存在业务和利益上的冲突我国的水务改革经过了这些年的努力取得了巨大的成就,不过还存在着很大的问题。突出表现在,由于水务改革不完善,水务行政管理不能上下职能对口,水务行业管理的职能难以落实到位,影响了水务工程的建设和管理,也影响了水务改革的进一步推进。许多地方水务一体化改革中,仅是将城乡供水的水务企业及行政管理职能统一划到了水利局,然而对于排水、污水处理及回用、水资源保护、节水等行政管理职能未全面划转到水利部门,没有从根本上解决水务一体化管理的问题,仍然存在政出多门的现象,严重阻碍了水务事业的发展。〔川我们应该清醒地注意到,我国现行的水务改革,只是解决或部分解决了城乡 河海大学硕士学位论文水务一体化的关系,而水资源的优化配置、合理利用及保护等并没有得到有效解决,水资源管理工作还没有得到实质性加强,有的甚至产生了一些负面影响。例如有的地方水务改革只是换了一块牌子,把水利局改名为水务局,把自来水公司的隶属关系做了调整,各项水事活动仍停留在原来的工作状态,水务一体化程度不高,供水、排水、节水、治污等方面仍然存在相互脱节的问题有的地方把自来水公司交给水务部门经管后,水务部门既要做好原来的水利工作,又要筹措资金搞供水工程建设,增加了经营管理事务,投入了大量物力和财力,而水的浪费和污染并没有减少已实行水务一体化地区水务管理部门中,全面掌握水务管理理论和技能的人才短缺,使水务管理业务难以按照一体化管理的要求有序开展。水务部门同城建部门间的冲突在水务改革以前,两个部门对水的管理分割进行,农村水的利用和供给归水利部门,城市水管理归城建部门,实行水务一体化以后,将城建的部分职能划归给了水务局,但是大多数地方改革不彻底,有的城市的供、排水管网建设还是由城建部门负责,但是这部分没有利润的工作,城建不愿意做,而且他们现在认为已经实行水务一体化了,所以他们不应该负责这块,因此在工作上就推诱、散漫,导致好多管网建设不能按质、按时的完成。另有一些地方,虽然一些供、排水管网建设等原来由城建负责的事务交给了水务部门,但是相应的资金投入并没有做出完善的改革,致使水务部门业务增加了,责任增大了,但是没有相关的资金来源,城建部门并没有将原来用于水管网建设用的专用资金交给水务部门,导致水务部门业务开展陷入心有余而力不足的困难境地。按水利部“三定方案”规定,水利部的主要职责之一是统一管理水资源含空中水、地表水、地下水。《水法》规定“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”所以,水行政主管部门是城市天然水资源的主管部门。但是,在相当多的城市,虽然已经在进行水务改革,但仍存在地表水属水行政主管部门管理,地下水属建设行政主管部门管理,或存在城市规划区内水资源由建设行政主管部门管理,规划区外的水资源由水行政主管部门管理,从而将按流域性运动、储存的水按地表与地下、城市与郊区分割开来管理,使得城市水源难以实现统筹、协调、优化开采。例如偏重地下水、忽视地表水,造成城市地表水源浪费,水源结构不合理,引发缺水和水文地质灾害。难以实现城乡水源统一 第三章水务一体化进程中涉水部门间的利益冲突规划和优化配置利用。水务部门同环保部门间的冲突在水环境管理方面依据《水污染防治法》、《水法》、《河道管理条例》和水利部“三定方案”,各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关,水行政主管部门是对水污染防治实施监督管理的协同部门,但水行政主管部门是河流、湖泊等水体的主管部门,所以,在有些城市水环境管理上出现“环保不下水,水利不上岸”的分工说法。这样分割管理的局面造成水污染严重,控制不力,环保部门对一些污水的排放管理不是太严,导致许多不能达标的污水就直接排放到河流湖泊,致使水体遭到严重的破坏,在一些措施的实施上两家也很难达成一致,无法采取统一的行动。在实行水务一体化后,好多水务搞得好的地区,己经将环保局的一些对水污染防治的功能划归到了水务局,这样利于统一管理,对一些用水户的管理更加有效了。但是,由于这些地方的环保部门大多只是将水污染防治工作交给了水务局,却将有收益的排污费的收取工作撰在手中不轻易交出,这样导致了水务局只管污水治理,却没权收排污费,使好多排水户不怎么理会水务局,让一些工作难以开展。而且环保局现在只收取排污费,却不再承担治污、防污的职责,使排污费失去了原本应有的调节和控制排污的经济杠杆职能。环保部门由于不再承担防污、治污职能,对排污费的合理制定和科学管理也就不上心。而水行政机关却常常由于缺少治污、防污的经费,使许多工作不能正常开展。水务部门同其他部门间的冲突水务部门与公用事业局、国土局、农业局、林业局、卫生局等部门还存在业务与利益上的冲突,这些部门涉及到许多关于水的事务。许多地区的公用事业局负责管理城市的供水、污水处理等国土资源部门负责依法管理水文地质监测、监督,防止地下水的过量开采与污染农业部门管理农业用水、渔业水环境,负责面源污染控制,保护渔业水域环境与水生野生生物栖息环境林业部门负责流域生态、水源涵养林的保护与管理卫生部门监督与保护饮用水与医用污水处理。这些部门都从各自管理的单一目标出发介入水的管理,不可避免地存在各部门争取各自利益最大化的短视行为,从而引发在开发、利用、保护水资源上的无序竞争,不能实现水资源的综合效益,各部门在自己分管的范围内均以自己为管理的 河海大学硕士学位论文主体各自为政,制定各类法规和规章,造成管理职能相互延伸交叉、政令相互抵触,导致事实上的有法难依。水务部门同用水户之间的利益冲突由于在长期的计划经济时代,管水的部门比较多,涉及到城建、市政、水利局,有的地方还会涉及到国土等部门,他们各自为政,给许多企事业单位批了大量的用水许可。众多的企事业单位自己也在许可的情况下修建了大量的自备供水工程,还有部分自备供水工程属于他们自己违规偷建。这些企事业单位在获得取水权后,按照规定是应该根据水资源的变化情况和当地社会经济发展情况,实行优化开采管理,但如果缺乏有效管理,靠用水户的自觉行动来实现这一目标几乎是不可能的。城市的供水系统一般情况分为两类,一是集中式供水系统,另一类是分散式供水系统。各用水户的自备供水工程属于分散式供水系统,这类供水最难控制,各用水户经常在城区内盲目大量开采地下水,在经济利益的驱使下他们多开采一部分地下水就会节省更多的成本,结果却造成地下水被超量开采,难以补给,严重的还形成了地下漏斗,造成地壳塌陷。在实行水务一体化以后,大部分地区的集中式供水系统一般隶属水务部门负责,这样比起原来实行水务一体化前有了很大的改观,但是在供水过程中,各用水户自己偷用自来水,在水表上做手脚的事也常有发生,所以让水务部门一刻也不敢掉以轻心。现在城市供水工程和管理格局离现代化城市倡导的统管网、统一优化配水的要求差距较大。管网难以形成优化、高效、统一管理的原因,主要是水管理部门权威性不高、水源管理不协调、资源水价偏低和节水缺利等因素的影响,造成用水户争相自建供水系统,加剧了统一管理城市供水和水源调配的难度。另外水行政主管部门在对各用水户的用水效率的管理上也比较缺乏力度,由于现有法规、标准对其管理的指导性重于制约性,加之用水管理制度性建设和高效用水工艺、设备设施等的标准化管理建设滞后于经济社会发展,对强化用水管理力度的要求,提高用水效率的投入相对偏低,使得城市用水普遍陷入效率不高,监管乏力的状态。归根到底主要原因还是由于水价偏低,让各用水户通过提高工艺,改进设备节约用水省下的水费不足以弥补他们为此而付出的成本,难以调动 第三章水务一体化进程中涉水部门间的利益冲突水户节水的积极性。在用水户污水排放的问题上,各用水户同水主管部门间也存在着冲突,现阶段主要还是由环保部门同水行政部门共同合作管理的,在各级政府的重视下,各部门加大了监管力度,取得了不错的成效,多数用水户都能按规定水质标准排放,有效的遏制了水环境的持续恶化。不过也有部分用水户在利益的驱使下,对好多污水不进行净化处理或者处理不达标,以降低其生产成本。他们往往进行偷排,在水行政部门去检查时,他们再对污水进行处理,或者用清水稀释等手段进行应付。这也是好多城市中大多用水户排水达标,但是好多水体河流以及地下水污染却很严重的原因。所以各用水户还应该有长远的眼光,树立正确地经营理念,自觉的按标准执行,主管部门也要继续加大监管力度。上下级部门间的冲突水务部门在隶属关系上有许多下级部门,像市水务局一般都下辖多个县区级水行政主管部门,他们之间的关系属于领导与被领导关系,但是一般情况下水行政主管部门更多的是受当地政府的领导居多,而上级水行政主管部门的管理牵制相对要弱一些。所以在一些业务的执行上,各级水行政主管单位更多的是考虑自身的利益以及当地政府的决定,而很少会从大局出发,会很认真的执行上级水行政主管部门的决定,他们往往对待上级水行政机关的政策是,对自己有利的就坚决执行,对自己没利或者有害的就会想办法推托或者变相执行,严重影响了水务一体化的统一管理。大多数地方的水行政主管部门还都有不少下属的企业,这些下级企业他们的经营一般都面临着好多的问题,许多企业都是亏损经营,资金投入缺乏渠道,经常会伸手向水行政部门要钱,但是水行政部门也经常资金短缺。这主要是因为部分城市水务运行机制政企没有分离。在计划经济体制下,城市供水和污水处理设施的建设基本上全部由国家投资、地方政府直接经营管理,国家有限的投资远不能适应城市化迅猛发展和城市规模的不断扩大,致使城市供水、排水与污水处理的基础设施严重滞后水费和污水处理费价格不到位,价格背离价值,水务企业普遍亏损,投资渠道不畅通。让这些企业长期处于亏损经营,缺少设备更新资金,有时是生产越多亏损越大,但这又都是一些关系人民群众切身利益的企业, 河海大学硕士学位论文是必须要搞下去的。由于没有出台再生水价格政策,许多城市再生水处于无偿使用或直接排放状态,难以吸引多元化投资进行大规模的污水处理设施建设。所以合理制定水价,改革政企关系,出台优惠政策吸引投资才是关键。流域管理部门同各涉水部门间的冲突水资源的自然流域特性和多功能属性,决定了水资源应当以流域为单元实施统一管理,同时流域也是对河流进行治理开发的基本单元。流域有其特殊的社会经济特征,其主要特点有下面几个整体性和关联性。流域是整体性极强、关联度很高的区域,流域内不仅各种自然要素之间联系极为密切,而且上下中游、干支流各地区间的相互制约、相互影响也很显著。流域内的任何局部开发都必须考虑流域整体利益,考虑给流域带来的影响和后果。区域性和差异性。流域特别是大流域,一般跨度较大,横跨纵跨多个地带,上中下游和干支流在自然条件、自然资源、地理位置、技术经济基础和历史背景等各方面都有很大不同,表现出流域的区段性、差异性和复杂性。层次性和网络性。流域是一个多层次的网络系统,由多级干支流组成。这决定了流域的开发必须要遵循自然规律,应该有一定的先后次序和层次。开放性和耗散性。流域是一种开放型的耗散结构系统,内部子系统间协同配合,同时系统内外进行大量的人、财、物信息交换,具有很大的协同力和促协力,形成一个有生命力的、越来越高级和越来越兴旺发达的耗散型结构经济系统。〔我国的流域水资源管理是由水利部、流域机构、地方水利厅三级管理的管理体制。我国现行的流域管理体制,是一种流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域机构是水利部的派出机构,代表水利部在本流域行使部分水行政管理职能,发挥统一流域规划、管理监督以及协调各有关部门利益和服务的作用。另外国家环境保护总局也参与管理流域的环保问题。流域管理体制,理应是以流域统一管理为主,以区域行政管理为辅。然而,在我国流域管理的实践中却逐步形成国家与地方条块分割,以河流流经的各行政区域管理为主,各有关管理部门各自为政,难以统筹规划的局面。受经济人利益驱使的影响,各相关部门在履行职责时过分追求自己的利益,造成对流域资源管理的混乱,各自为政现象严重。目前,我国尚未形成比较清晰的流域水资源统一管理的科学理论框架,有机的、整 卿`叮争·冬一,·勺甲、,研尸,认卜第三章水务一体化进程中涉水部门间的利益冲突体的流域水资源一体化管理体系的构建仍处于起步阶段。在水务一体化进程中,存在于流域管理中的问题和冲突还很多,还有待我们进一步完善管理体制。目前流域管理中存在的冲突主要表现为流域机构同地方水行政管理机构间的利益冲突长期以来,流域机构一直是事业单位的管理模式,内部政事企不分,行政地位不突出,难以集中精力履行好国家赋予的流域水行政管理职责所属事业单位依赖性过强,社会化程度不高所属企业不少沿用事业管理模式,人员和资产不分,难以成为自主经营的法人实体,不能适应社会主义市场经济的需要。在行政权威性上也没有相应的权威,对地方水行政管理部门缺乏一定的权力约束。各流域机构的工作重点是洪涝、泥沙、干早的防治,多偏重于对流域进行学术性调查研究,为生产计划部门提出科学性的建议。“三定”方案也没有加强流域机构的管理权力,流域机构虽然拥有一定行政职能,但行政地位和行政权威与其职能范围不匹配,在流域水资源的综合管理中仅有有限的监控权和执行权,控制流域水资源分配的实际权力也有限,很难直接介入地方水资源开发、利用与保护问题。对水资源的管理不能从水量的使用、污染物的排放和流量的控制等方面在全流域范围内进行合理调配,无法统一指挥调度。而且,流域管理机构的财政权过小,不能有效促进水资源管理及政策的实施。一些地方水行政管理部门把流域机构当作可有可无甚至多余的水管理层次,对本地区本部门有利就找流域机构,按流域统一规划办,不利就撇开流域机构,不顾流域规划按自己的思路办。此做法导致流域水资源效益次优化。另外,流域机构与地方政府水行政主管部门的职责权限分工还不够明确,新《水法》强调水资源的统一管理,但由于我国长期对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度,导致管理部门与开发利用部门相互关系不明、职责不清,严重制约了水资源的可持续利用和经济可持续发展。由于历史的原因,这种现象可能在一定时期将仍然普遍存在。地方水行政主管部门因财权、事权俱受制于地方政府,更倾向于维护属于本地方的水资源利益而疏于考虑甚至损害流域整体利益。我国的政府普遍把财政收入最大化作为区域经济发展目标,这一方面鼓励地方政府努力促进当地经济的发展,但另一方面也可能导致一些地方官员片面追求短期利益和地方局部利益,导致地方保护主义盛行。实行流域管理与行 河海大学硕士学位论文政区域管理相结合的管理体制,导致了“以地方行政区域管理为中心”的分割管理状态的出现。因为,在市场经济的条件下,由于经济利益的驱动,流域内的各地方政府为了本地方的利益,势必会对流域水资源的开发、利用和保护等方面的统一管理产生不同程度的抵触,势必会充分地利用其在流域行政区域管理方面的权力,大力开发和利用本区域内的水资源,为本地方社会经济的发展谋取利益,而不会主动从整个流域利益的角度来制定政策。在这种状况下,对于涉及全流域整体利益的管理法规和政策,在没有强制性措施的前提下,地方水行政管理部门倾向于采取实用主义的态度,使符合流域整体利益的水资源管理措施难以贯彻。这样也就不可避免地会出现以流域各行政区域管理为主的分割管理状态的出现。在流域水资源开发、利用和保护中,流域机构代表流域整体利益,地方政府水行政主管部门代表地方利益。而地方利益与流域整体利益并不是完全一致的,有时还会发生冲突、产生磨擦。由此导致流域机构和地方水行政主管部门在监督管理中,因所维护利益的不同而难以避免会发生相互争权或推诱,阻碍了水务一体化的进程,给流域管理造成了很大的困难。流域机构同其他部门间的冲突在流域的管理、利用、开发中还涉及许多其他部门。由于我国的流域环境问题是流域部门同环保部门共同参与管理的,在水质管理上两个部门的权限和责任区分的不是很清楚,存在职能交叉,不仅在一些设备的购置上存在重复添置,浪费国家资金的现象,在一些数据的采集上也经常重复检测,浪费人力、物力、财力,而且由于口径不一致,经常导致数据不能统一,在实际应用中不能很好的结合起来,给流域水环境治理造成了很大的难度。农业、渔业部门在对流域水资源的利用上也都从各自部门的利益出发来使用利于水资源,经常会造成水源污染,水资源过度开采,违背流域全局规划原则。林业部门的林业规划对流域地带的水土涵养有很大的影响,由于林业部门同流域部门缺乏统一的领导,也经常会导致目标不一致。国土部门对流域地区土地的利用,城建部门的建设规划对流域的水环境也都存在很大的影响。 户“肠卜训少,气尸钾洲卞琳,水知第四章涉水部门间利益冲突的协调机制第四章涉水部门间利益冲突的协调机制完善法律、法规水务一体化进程中存在的一些问题还主要是由我们的水法规体系不健全引起的,完善的水法律法规体系也是巩固我们已取得成果的有力保障,所以健全水法律法规体系就显得尤为重要。水法规是国家为调整人们在治理、开发、利用、保护和管理水资源、水环境的各项水事活动过程中所发生的各种社会经济关系制定的,以国家强制力保证其执行的行为规范的总称。它是以水为调整客体、规范人们治水行为的准则。在中国,依据制定水法规的权限不同,水法规分为国家水法律、国务院水行政法规、部门规章、地方性法规、地方性水规章、地方水规范性文件。我国现在建设的社会主义市场经济是法制经济,为适应我国建立社会主义市场经济体制的要求,必须建立、健全和完善水法制体系。水是客观存在的,对它的循环利用必须依据客观自然规律,所以水法的制定也必须要遵循水的自然规律,这样才能制定出既符合自然规律又能推动社会主义市场经济的水法规,保证水务工作的实施,为我国的水资源保护、利用、节约服务。为了适应新时期水利发展的新要求必须继续努力探索适合我国国情的水法体系,建立一套综合完善的水法。行政区域内水务工作法规问题在各地区进行的水务改革中引起部门权责不清,各部门为了自己的利益互相争利,推诱责任的现象的一个很重要的原因就是水法规不健全。所以要进一步完善现有法律法规。一方面,应当尽快修订现有法律。将《水法》中一些同现实不太符合的规定予以修订,对可能存在异议的地方加以明确说明。另外国家应当继续推进水务一体化管理进程,用法律的形式将原来属于其它部门的地热水、矿泉水等调入水行政主管部门管理范围,建议将环保部门和水利部门共同管理的水环境职责,完全交由水行政部门,以利于统筹规划制定一部适合我国实际情况的《水权法》,详细规定水资源的分配、使用、转让,以利于水务市场化运作,以及一些纠纷的解决针对节水工作不利的局面,尽快出台专门的节水法规,追究 河海大学硕士学位论文浪费水资源人的责任,进行制裁。另一方面要及时根据水务一体化进程中出现的问题,结合现有的各法律法规,在已有的法律框架基础上,建立水务管理配套法规,逐步建立城乡水务管理规范和保障的法规体系。各级水务局要充分认识到建立地方性水务管理法规的重要性,针对执法和行政管理中存在的突出问题,密切结合当地实际,及时清理与水务管理体制不相适应的地方性水管理办法,按照城乡水务统一管理的要求,建立起统一的地方性水务管理法规,使之与城乡水务统一管理的体制相协调,形成水务管理法规体系,另外当地政府也要积极支持水务工作的开展,利用政府的权威,听取水行政部门意见,结合出现的问题制定针对当地的指导性水规章及规范性文件,以明晰水务局的法律地位,理顺各部门的责、权、利,为水务工作的开展铺好路。〔流域水管理中的法规问题我国与水资源有关的法律主要有《水法》、《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》等法律法规,不过这些法律法规与流域统一管理和综合管理的要求相比,仍显得不够完善和滞后。我国水务改革进程中,各流域所面临的一些管理冲突,主要的一个原因就是流域管理机构法律地位不明确,缺少必要的权威。年月,国务院关于水利部的“三定”方案虽然明确了流域机构是具有行政职能的事业单位,统一管理流域的水资源,但各级政府仍然是现行行政区域管理的主体。年月通过的修订的新《水法》对流域机构管理的具体职权、职责也没有明确规定。〔各级政府作为流域水资源分割管理的主体,实际上就是区域无序占有了水权,导致我国流域管理的基本特征仍是对现有的水资源环境的区域性管理,在作法律调整时,是从不同角度、由多部门做出管理决定,各部门间只有分工没有协作,既不能充分发挥各部门的作用,也不能形成整体效益,相反还会因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害,不利于水资源的可持续利用。所以,必需有步骤地削弱区域水行政主管部门的水权和取水许可、排污许可等管理职能,尽早确立流域水资源管理机构的法律地位,剥离区域水权管理职能,让流域机构能够真正地成为流域领导机构,对流域水资源的开发利用做出统筹规划,早日实现流域一体化管理。为了推进流域统一管理,应该尽快修订、补充我国现有水法律法规,建立有 第四章涉水部门间利益冲突的协调机制利于综合管理的法规体系。我国应从法律法规上明确按流域对水资源进行统一管理的指导思想。在各流域地区应尽快成立统一的流域管理机构,并且在法律上明确流域机构对流域管理的领导地位,而不仅仅是对流域内各地方水行政管理部门的指导,明确在流域管理制度下,中央、流域等各级水资源管理机构的法律地位和职能,同时要明确规定流域部门组织机构的设置、职能权限和工作程序,通过法律确立流域机构的权威。出台新的法律法规以弥补在水资源节约和保护、水权水价管理、水资源信息管理、流域综合规划等方面的不足。建立适应自然规律并与经济社会发展相协调的水资源流域管理制度。依法行政问题在水务一体化的法制保障上,仅仅有立法,还不够,还必须严格执法。一方面要加强水务方面的法规建设,把国家对水资源的开发利用和管理保护的要求、做法,以法律形式固定下来,强制执行,作为水务管理活动的准绳另一方面还要依法行政,避免有法不依,执法不严,有效维护法律的权威和效力。当前在涉水事务的执法管理工作中,有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权,以及为谋求部门和地区利益而违反法律法规的现象仍然比较突出,这样就让我们努力建立的水法规管理体系失去了应有的作用,致使水务一体化改革不能达到预期的效果。,长期以来我国水管理部门的领导干部以及执法工作人员法律意识淡薄,导致一些部门工作人员在执法过程中办人情案,在执法上从本地区本部门利益出发,利用自由裁量权,或者干脆不按法律规定处理各类水违法案件,在一些涉水事件的处理上,采取消极态度,对一些水资源费的收缴以及污水排放的管理执法不力,这种执法不严的现象,不仅影响了对水资源的有效管理和利用,而且对本已存在的法规效力也造成了严重的破坏。因此,我们不但要重视立法,还要注重执法环节的管理。加强水法规宣传,增加人们的水法律意识,尤其是那些水管理部门工作人员的法律意识。在水务管理过程中,水管理部门要严格依法行事,运用法律武器管理各项涉水事务,同司法部门积极协助和配合,勇于与违反水务管理法规的行为作斗争,对违章的单位和个人要坚决予以查处,敢于碰硬,不拘私情,不办关系案、人情案。为此,必 河海大学硕士学位论文须使水管理部门内部权力和利益彻底脱钩,让权力和责任密切挂钩,将行使管理权的机构与行使处罚权的机构分离开,做到行政处罚权与行政管理权分离,明确部门之间的职能分工,以避免个别部门为了本部门利益而不依法行政。`另外要增加关于公众知情、参与监督的规定,任何制度的实施都不能离开监督,而内部的监督毕竟是有一定弊端的,所以必需要引入公众监督机制,国家权力权利也只有受到公众的监督,才不至于背离设置该国家权力权利的初衷。对一些执法信息要公开、透明,让公众了解执法的法律依据以及处置结果。实行透明的错案责任追究制,对违法办案人员要严格处罚,加大处罚力度,真正做到有法可依、执法必严、违法必究。当然,我们所说的依法行政,并不是死板的做什么事情都要找到所依据的法规条文,在现实中会存在法律不能及时调整或力所不及的情况,这时就需要行政职权主体依照社会内在秩序和社会效果来组织行政活动和实施行政行为。这就是为什么一直让许多人非议的行政自由裁量权存在的原因。行政职权者拥有了一定的自由裁量职权,就要求行政职权者在法律规定可采取行政自由裁量时,应遵循为社会谋取幸福的原则,注重行政的社会合理性和社会效益。在整合水务管理职能的过程中会扩张水务管理行政机关的自由裁量权,所以合理设置水务管理行政职权主体,一方面要保证水务管理行政职权主体能够具有自由裁量的能力,另一方面还要保证对其行使自由裁量权时实施有效监督。这样,才能保证水务一体化管理的效率,而且不至于让行政自由裁量权违背我们的初衷,才能维护水法规的权威。建立水务市场造成水务改革中一些问题存在的一个很重要的原因,就是没有很好的引入市场经济体制,所有的事情都依靠政府行政部门来做,结果导致效率低下,相互扯皮。可以将一部分水务事业交由市场去完成,以避免政府部门在水务工作中存在的冲突,引入市场竞争机制,提高水务管理效率。另外为了解决在水务一体化进程中出现的资金不配套,投融资渠道不畅等问题,也必需要建立完善的水务市场体系。水务市场是涉水关系与服务发生相互联系、相互作用,使交换成为可能的买 第四章涉水部门间利益冲突的协调机制方和卖方构成的集合。是在水资源统一管理,水的资源管理与开发利用产业管理相分离的管理体制和管理制度安排下,建立起来的水权指水资源使用权能、排水权交易市场,以及针对供水、用水、节水、排水、水处理与回用等产业链的工程建设、设备设施制造、水生产与销售服务市场。在水务产业链市场,通过特许经营和招标投标等多种与市场经济机制相适应的方式来配置建设经营权。其实质是发挥市场机制的作用,优化配置资源水、商品水及其工程建设与服务的能力。建立水权制度完善的水权制度是水务市场形成的前提条件。水权就是对水资源占有、使用、经营收益和管理处置的权力。水权可以分为物权和产权,产权又可以分解为开发权、使用权、经营权和管理权。我国是水资源归国家所有,这就是我国水的物权我国是水资源短缺的国家,北方缺水,南方也面临“水质型”缺水。在社会主义市场经济条件下,水权是有价的,因此水权又表现为水资源的产权,可以有偿转让。另外水权还包括取水的权力和向水中排放的权力。水权制度是一种规范水资源法制化管理的水管理模式,是一种与市场经济体制相适应的水管理机制,其核心是产权的明晰。水权是一项建立在水资源国家或公众所有的基础上的他物权,是在法律约束下形成的、受一定条件限制的用益权。水权管理普遍采用以流域为基础的分级统一管理模式,各级水权管理者的水权许可,不得超越其自身所拥有的水权范围和总量,且不应侵犯原有水权。我国现阶段的水权制度还存在着一些问题,主要有取水许可制度不够完善,取水、排水权属及其水资源使用权、排水权的有关规定不全面在水资源的开采利用中,对水资源及环境的权属管理力度不够,水资源及环境产权不够明晰,等等。基于对我国水权制度的认识,现提出建立完善的水权制度,必须做到以下几点首先要规范水权授予制度,科学制定审批程序,依申请人申请,合理授予一定量的水权。第二,要建立流域水资源配置制度和民主协商的决策机制,在广泛听取各方意见和科学调查的基础上,合理制定流域水资源分配方案。第三,对国家在水权管理中合理定位,根据各地实际情况,依据水资源的数量以及开发成本等来对水价进行科学定价,使资源水价、环境水价与商品水价相结合,建立水权 河海大学硕士学位论文经济机制、完善商品水价格形成机制和强化取水许可制度措施间的有机联系,遵循水权取得有偿、节约水资源有利的原则。第四,要建立水权流转制度,要在程序性规范、组织法规范、实体法规范等方面建立完整的制度。我国现在关于水权转让的制度规定还很少,所以有关部门应该尽快出台相关水权流转法规,完善流转程序,让水权的流转能有法可依,能在科学合理的程序下进行。第五,对与水权相关的各个利益主体的权、责、利进行规范,以利于管理,在得到相关利益的同时,必需要承担一定的责任,而且要明确水行政主管部门的责任,以使行政部门在管理上更加负责认真。第六,建立监督机制。首先要对水行政部门对水权的授予进行必要的监督其次就是对水权取得者享有的权力和应履行的义务进行监督,并根据随时可能出现的问题,进行及时的调整和纠正,对一些违反水权规定的事件进行处罚。水市场的一个很关键的核心就是水权的交易,即通过市场经济体制来优化水资源的配置,水市场就是要以产权改革为突破口,建立合理的水权分配和市场交易经济管理模式。所以通过制定各种措施来完善水权交易制度,是构建科学合理水务市场的关键。建立水务市场融资体系我国在水务一体化过程中,资金投入不足也是制约水务事业发展的重要因素之一。我国长期的计划经济体制,导致了水利设施的建设依靠政府投资,而且各部门分割管理,资金不能统一运用,实行水务一体化后,好多职能虽然划归到一处,但是相应的资金却往往迟迟不能到位,而且完全由政府进行投资也会出现效益低下的问题以及受政府财政紧张的影响。所以我国水务很有必要进行市场化改革,引入一些私人资金,将一些并非必须由政府管理的水务企业承包给私人经营,一些水利工程的实施也可以通过招标的形式承包给私人,并且授予他们必要的经营权,让他们慢慢收回投资并获得一定的效益。合理地引入市场竞争机制,在政府的指导和监控之下,按有关规定科学的生成水权价格,以使水务中取水、供水、排水、污水处理、回用等环节能够按照现代企业的形式进行运作经营,合理多途径的吸纳资金,也可以通过在金融市场发行股票、债券等形式筹措资金,以解决水务中资金不足,效率低下的问题。 第四章涉水部门间利益冲突的协调机制搭建水务市场交易平台构建方便快捷、低交易成本的交易市场,完善交易体制,保障交易者的合法权益。设立水交易所,引入现代化的计算机网络交易技术,使各种类型的水交易能在一个透明的和公正的水务市场中枢中进行。完善信息提供机制。全面及时的信息是水权市场有效运作的基本前提,政府应及时发布水交易各方面的信息,让各交易主体能及时便捷的获得自己所需的各种信息,可成立用水户协会,以方便了解用水户的需求,提供更符合用水户需求的信息。在水权交易中可以学习西方的做法成立水银行,就是将每年的来水量按照水权分成若干份,以股份制形式对水权进行管理,用户将水卖给水银行,水银行再以较高的价格卖出水,其差价用于水银行的管理和技术费用,这种方式使用户可以不受水储备的束缚,方便了水权交易程序。〔,建立对第三方不良影响的补偿机制。在水权交易中,可能会由于两方的交易而对第三方的利益产生一定的影响,比如会对第三方所用水的水量、水质等产生一些副作用,所以在水权交易中必须建立相应的机制使得决策者在决策时考虑对第三方的影响,以实现对第三方不良影响的补偿。制定充分的法规和政策对水务交易进行监管,建立专门的管理和仲裁机构,对水务交易中出现的问题进行指导和解决。成立水务改革指导委员会水务改革中遇到的许多问题和冲突,一个很重要的原因就是各涉水部门没能认真贯彻水务改革的方针、政策,许多部门对水务改革拖延、阻碍,或者变相阻碍改革的进行,这主要是水行政主管部门权威不够,其它一些涉水部门尤其是同级部门,不能心甘情愿放弃手中的一些权力,不愿意轻易将部分涉水权力交由水行政管理部门。针对这些问题,特提出成立水务改革指导委员会的改革建议,主要思路为在全国范围内应成立统一指挥全国水务改革的委员会,建议由一位国务院副总理兼任委员会主任,由水利部等几个涉水管理的部门共同组成,指导全国的水务一体化改革,提升水务改革的权威性,将会有效地减少水务改革的阻力。在各省区、各市的水务改革中,成立以副省长、副市长为首的水务改 河海大学硕士学位论文革委员会,来统一规划领导本地区的水务改革工作。在水务改革委员会中除了政府工作人员外,要吸收一定比例的专家学者,同时也要吸收一部分用水户代表,广泛听取各方的意见,为科学的决策奠定基础。水务改革委员会作为临时性机构,在完成历史使命后应予以解散,以节省国家的人、财、物。加强内部协调、理顺部门间信息沟通水务工作中出现的一些部门间以及部门内部的冲突,一个很重要的原因就是部门间以及部门内部信息沟通不畅,由于长期以来各部门以及部门内部不同的业务单位不注重信息的互换和交流,导致了相互间不能很好地协调工作,我国水务一体化的目标就是加强涉水部门间的相互配合、相互协调,克服单个部门的局限,从全局观来看待问题,提高部门间合作和协调问题的能力。任何组织的目标实现都必须依赖于组织成员的相互协作,而相互协作又必定以信息沟通为保障,随着管理科学的发展,信息沟通的作用日趋重要。水务管理具有一般行政管理的特点,在实践中,也必然时刻体现信息沟通原理的作用。对于行政领导者来说,建立完善的部门信息沟通机制,适时、正确、有效地运用好信息沟通可以保证本部门决策的科学正确性,可以促进部门内各种力量更加协调的配合工作,还可以激发下级人员的积极性、主动性和创造性,从而有助于提高管理水平和管理艺术,实现水务一体化管理的目标。所以构建水务部门信息流通机制就显得相当重要。应采取的措施有统一信息统计口径。在水务管理中,不同单位间对一些水资源的检测信息采取的口径不一致,导致了这些信息很难被统一整合,不容易被利用。水务管理的各个环节,像水资源管理、防洪、节水、污水处理等,他们所需要的数据信息往往要相当精确,但是由于各涉水部门,在数据的采集过程中,采取的一些标准和质量不一致,还有各自的设备、资金、人才等方面的限制,让他们采集到的数据信息很难统一起来,造成水务工作者由于缺乏全面、真实的数据和信息,难以形成信息共享和信息有效交换的局面。缺乏信息采集和共享制度,难以实现科学的决策和管理,导致了大量的工作不能取得应有的效果。所以我们应该在水 学'节户,手第四章涉水部门间利益冲突的协调机制务一体化过程中统一规定数据收集口径,采用统一的标准,各测量部门的测量工作应该在水务局的统一指导下,互相加强沟通和交流,让各自的数据能够互相衔接,为水务工作的开展提供更加精确、科学、全面的数据信息。建立正规、多路径沟通渠道,增加信息效用。要开辟多路径的信息沟通渠道,让各自的信息能够自由顺畅的传递和相互沟通。信息沟通方式要规范,要通过制度来约束信息传递的规范性,要让信息能够沿着制定好的渠道,按照合理的形式传递,保证信息的完整性和价值性,避免信息传递出现混乱无序。在规范的基础上还是保证信息传递路径的简捷性,水务信息沟通路线的设计一定要贯彻简捷原则,只有线路简捷,沟通才能迅速,信息保真率才能提高,沟通效应才能获得良好的发挥。建立多渠道的信息沟通机制能保证信息传递不会因为一条渠道受阻时而中断,也可以防止被人为的轻易篡改或者误解信息而导致信息失真,所以必需要建立高效、简捷、灵活、多渠道的信息沟通体制,以保证信息的畅通传递。构建现代化的信息沟通系统。传统的水管理体制管理层次多、部门混乱,导致长期没能建立起好的信息沟通系统,各部门的信息传递缓慢,且比较容易失真,各部门的信息系统没能很好的互相连接起来,在信息沟通中受到表达障碍、理解障碍、组织障碍、空间障碍等许多不利因素的影响。水务管理是一个多层级、多部门构成的复杂过程,为了使各层级、各部门的活动协调于整个水务统一管理之中,就必须借助于各方面水务信息,这就要求必须建立一个四通八达、灵敏准确的水务信息网络,以便迅速地交换各部门的情况,从而有效地实现水务一体化管理。随着科学技术尤其是网络技术的发展,正在逐渐改变着我们的信息传递方式。在水务一体化管理系统内部,应该建立基于计算机的城乡水务管理信息系统,构建网络平台,打破各部门信息系统分离的局面,将原来局限于各单位内部的一些资料信息互相联通,建立统一完善的资源共享信息网络系统,扩展城乡水务一体化管理部门对相关信息的收集、过滤、加工和整理,实现涉水事务技术与信息资源的整合。各单位应该在第一时间将自己所获得的一些水务数据和监测资料发布到信息共享平台,让信息打破部门和空间限制,实现纵向与横向结合的自由流畅传递。网络模式的水务信息沟通系统将有助于水行政机关内部组织间、同 河海大学硕士学位论文其它部门间、同公众之间的广泛的沟通。这种沟通网络可以打破传统信息传递的各种限制,通过现代方式的沟通,可以组织起各部门管理的活动,形成一个有效控制的整体,并使水务活动保持与外界的动态平衡,在互联的网络信息环境下,利用先进的信息技术实现政务电子化、网络化,使涉水部门信息沟通变得方便快捷,有效的缩短传递路径,提高水务综合管理水平。建立激励、问责机制激励机制做好被调整部门人员安置水务一体化改革,许多涉水部门被合并到水务部门,好多业务部门进行了重新组合,在这个过程中,会涉及到部分人员的个人利益,许多原有涉水管理部门的一把手和工作人员的安置问题就显得比较重要。在这个过程中要根据实际情况,根据业务需要,在合并重组中尽量保留原工作人员的职位,以保证改革的顺利进行,对一部分多余人员,也要进行很好的安置。在这里比较主要的还是对这部分多余、将要进行分流的人员的安置问题,首先要对这部分人员进行教育说服,改变他们的官本位思想、吃皇粮思想,让他们解放思想,以减少分流过程中的阻力。在分流中尽量将一部分有用的人才安置到其他的政府行政部门或者事业单位对一部分有专业特长或者管理经验的可以安排进入国有企业或集体企业担任一定的职位对即将离退休人员,符合国家规定的,办理提前离退休对不能安置的,给与一定的经济补助,提供培训机会,尽量帮助其自己就业或者自己创业,并给与一定的优惠政策。另外在人员的分流过程中,一定要坚持公开、公正、公平的原则,各项操作要透明,以使被分流人员能心服口服,减少他们的抵触情绪,为水务改革减少阻碍。制定工作人员考核激励措施通过一定的考核激励措施,对水务部门的工作人员进行工作考核,并采取相应的激励措施,来调动工作人员的积极性,提高部门工作效率。应该采取的措施有设立专门管理考核的机构,明确其职责权限,专门负责指导各单位进 第四章涉水部门间利益冲突的协调机制行平时考核,收集汇总工作人员的平时考核材料并对考核的人员进行专业培训。考核部门每年要有充分的时间深入基层了解情况,并且要关注和收集社会上对本部门内一些工作情况的报道和评价,以及群众的信访、上访信息,对被考核对象全面的了解。〔川构建科学、合理考核标准和指标。根据不同的水务岗位设立不同的考核标准,对一些业务岗位,可以考核工作人员的业务水平,工作负责度,完成业务的情况等一些具体的指标来进行测评,而对一些领导人员,可以考核所负责部门的执行情况以及自身的一些负责度等,考核一定要客观公正,避免人为因素的干扰。根据考核情况,总结结果,要及时做出反映。如果仅仅是考核就会失去本来的目的,要根据考核结果,对那些工作认真,效率高、能力强的人员进行一定的奖励,可以是授予一定的荣誉,也可以进行一定的物质奖励,对长期工作优秀的人员可以考虑进行一定的职位提升,实行领导岗位竞争制。通过以上的措施,增强水务部门工作人员工作积极性,推进水务工作的全面开展。问责制明确部门权责关系在水务管理上吸取以往的教训,一定要明确规定各部门的权力和责任,避免交叉管理现象的出现,对各项水务事务都要明确规定唯一的权力机构,让其负责此项工作,对某些管理权限不够清晰的地方一定要尽快进行改革,在赋予权力的同时也要让这些部门承担同权力相对应的责任,做到权责一致。严格实行责任追究制在规定了责任之后,就要对那些不负责任的行为进行惩罚,这些行为应该包括不履行自己的行政职责、不正确履行自己的行政责任以及履行不利等,通过考核了解到工作人员的不足后,要及时督促其改正,对一些执行不利的要追究其责任,实行问责制,这种制度的引入就是要加强各级工作人员的责任意识。建立健全问责制的重要举措,有助于强化领导干部的权责意识,对于推进水务工作的运行具有重要的意义。对一些工作人员的责任追究一定要严格,以达到惩罚警戒的 河海大学硕士学位论文目的,对一些严重的违责事件,必要时可以追究相关人的法律责任。加强宣传教育,培养引进人才我国的水务一体化改革是一次前所未有的改革,人们观念的转变、对水务认识的提高是这次改革成功的关键。任何事情要想成功,首先要让人们在心里了解它,接受它,认可它。水务一体化作为一种新生的水资源管理体制,这需要我们相关部门和人员对它进行宣传,采取各种各样能让人们容易接受的形式,让人们充分了解水务改革的必要性和它的优越性。受传统水管理体制和水管理观念的影响,有不少人尤其是一些部门领导只是简单的认为水务一体化就是将有关涉水的行政职能划归水行政主管部门,只是将所有的涉水事务交由水行政主管部门,甚至有人认为水务一体化是水利部门与城建、环保部门争夺利益。还有好多人的节水观念不强,认为没有实行水务一体化的必要,感觉本地区并不缺水,水资源很充沛,实行水务一体化只是多此一举。凡此种种,都使水务一体化的宣传教育工作任重而道远,只有通过加强宣传,使人们了解什么是水务一体化,为什么要实行水务一体化,还要让某些人清醒的认识到我国水资源的短缺问题和节约用水的必要性。要让人们改变原来的工程水利、农业水利的旧观念,树立资源水利的新观念,让人们了解对水资源进行宏观的计划利用、综合开发、保护的重要意义。在宣传中尤其重要的是做好对当地政府机关的宣传,通过各种形式让当地相关领导重视水务改革,对水务改革形成共识和合力。〔只有人们的思想认识提高了,在水务一体化进程中才能减少很多不必要的阻力,水务一体化改革也才会达到原先预想的目标,而不会在具体实践中走样。人才是科技与经济发展的关键,我国的水务改革要想更加深入的得到贯彻,要想让水务一体化能更加科学的为我国水事业发展服务,就必须要依靠知识,靠人才。我过水务一体化的进程很大程度上取决于涉水部门的工作人员的素质的提高和人力资源的开发。实现水利现代化需要依赖信息化先进技术的运用,先进技术的运用更是需要大量的人才。而现在我们国家的现实是在一些涉水部门内部,人员更新以及开发、引进机制都存在很大的问题,许多工作人员的知识水平低下,业务能力不强,尤其缺乏水务方面的知识,这些都严重制约了水务一体化的开展。 第四章涉水部门间利益冲突的协调机制我们必须要根据形势的需要,建立新型、合理的人才培养、引进、开发机制。首先,在教育上,我们要改革现在的教育体制,拓宽一些专业的知识面,改革一些不适应水务一体化的课程设置,根据水务改革中出现的一些新情况,组织专业人员编写新的教材,删减或增添部分课程。通过优秀的大学教育培养更多的适合水务工作的人才,另外,涉水部门要将人员的培训教育制度化、专门化,设立专门的主管人员培训的机构。其次,在人员的引进以及任用、晋升上,要努力形成公开、平等、竞争、择优的用人环境,建立和完善能上能下、充满活力、促进优秀人才脱颖而出的用人机制,让更多的懂水务的人才能到合适的岗位上去。最后,要注意水行政部门人员的道德素质教育,要培养他们的公仆意识,让水行政部门工作人员懂法、知法,而且还能做到依法行政,在执法过程中不拘私、不枉法,做到廉洁、勤政。总之,为了搞好我国的水务工作,我们必须要建立一只懂技术、有知识、会管理、善经营、依法行政、廉洁高效的水务队伍,以适应水务一体化的需要。 河海大学硕士学位论文第五章涉水部门利益冲突的实例分析一一以淄博市为例淄博市位于鲁中地区,是国务院批准的山东半岛经济开放城市和山东省重要的工业城市,同时也是我国严重缺水城市之一。淄博市年人均水资源量为,仅为全国平均水平的巧,水资源短缺一直制约着该市社会经济的发展。淄博市在水资源管理中进行了大量的、有创建性的改革探索工作,在水法规建设、节水技术的推广、水资源规划和需水预测、水价和水资源费改革等方面,都取得了一定的成果,受到水利部、建设部、国家经贸委以及山东省政府的表彰。但是,由于体制因素的制约,淄博市的水资源管理长期存在水质管理和水量管理分离、地表水和城市地下水分离、供水和排水分离等不利于提高水资源利用效率和水资源产出效益的问题。为此,年起,淄博市着手水资源一体化管理的改革,至年淄博市水利水产局更名为淄博市水利与渔业局,完成了水务一体化管理改革的机构设置工作。但经过多年的实践,淄博市水利与渔业局在行使管理职权、落实管理责任的水务一体化实践中碰到了许多难题和困难,而这些难题和困难大多是由于涉水管理部门之间的利益冲突造成的。淄博市水务一体化现状分析改革沿革淄博市水务一体化改革始于年。年淄博市人民政府根据《中华人民共和国水法》确定市水利水产局是市政府的水行政主管部门,将市水资源管理办公室整建制划入水利水产局,同时挂牌“淄博市城市节约用水办公室”,业务上接受城建部门的指导。年根据山东省委、省政府《淄博市人民政府机构改革方案》鲁委【〕号和《中共淄博市委、淄博市人民政府关于淄博市人民政府机构改革实施意见》淄发【」号,淄博市水利水产局更名为淄博市水利与渔业局,主管全市的水利与渔业行政工作,其中涉及水务一体化管理的职能包括全市水资源规划与管理、节约用水管理、地表水地下水的统一调度、供水、排水、污水的统一管理等。可见,从年起,淄博市虽然在机构名称上没有更改为“水 第五章涉水部门利益冲突的实例分析一一以淄博市为例务局”,但在机构职能分工上,已经按照水务一体化的职能设定水利与渔业局的职能。存在问题淄博市是全国严重缺水城市之一,但由于受长期计划经济的影响,在水资源管理体制改革和水务一体化过程中,仍然存在一些较为严重的问题,使长期困扰水资源管理的工作交叉、责任不清、效率不高等问题无法从根本上得到扭转。与水务一体化管理相配套的法律法规体系不健全。淄博市在实施水务一体化管理之前,水务管理分散在水利、环保、建委以及公用事业个不同的部门,〔,各个部门都根据自己的涉水管理事务制定和出台相应的法规和条例,这些法规条例或多或少地带有部门局限甚至部门利益的痕迹,致使不同部门之间的法规条例无法协调,甚至互相冲突。因此,实施水务一体化首先必须清理不合理的法规条例,完善水务管理的法规体系,保障水务一体化管理有法可依。水务一体化管理的责、权、利没有统一。年以来,淄博市水务管理职能分工已经明确市水利与渔业局作为水行政主管部门,但由于长期的部门分割管理,除水利部门具有较多的水行政管理职能外,建委、公用事业局、环保局分别承担一定的涉水管理职能,从而使一体化管理必然涉及原先的涉水管理部门之间的权力让渡和利益重新分配。从公共经济学的角度来看,官僚机构总有追逐权力最大化的冲动,从而导致不同官僚机构间的权力让渡总不会一缴而就,甚至不会是一帆风顺。责、权、利的统一是落实水务一体化管理职能的基础,要实现责权利的统一就必须通过政府和市场双重机制的作用,尽快实现涉水部门的权力让渡和利益重新分配。水资源的公共资源属性没有得到充分认识。水资源的用途非常广泛,工业、农业、人们生活都离不开水资源,经济的发展和社会的进步必须以水资源作为保障条件。因此,合理开发和科学管理水资源显得尤其重要。而从公共经济学的角度,水资源具有公共资源的特点,通过集中统一的政府机制配置水资源较为有效。而目前的管理体制没有反映水资源作为公共资源的秉性,以分权代替了统一管理、以部门之间的相互制衡牺牲了效率,使水务管理陷入非集权化的恶性循环中〔。 一一一一一一一一一一一一塑鱼壁竺水务一体化管理的人才缺乏。权力让渡的艰巨性一方面来自于部门本位主义的阻力,另一方面来自水务一体化管理人才的缺乏。淄博市涉水事务长期的分割管理,使各个涉水部门仅在自己管理的水事务中锻炼和培养了一些专才,但许多水务问题是相互关联的,如水资源规划与城市用水发展、节水规划都紧密相关,供水与排水是水资源利用两个不可分割的方面,水资源利用与防洪排涝既有一致的一面、也有矛盾的一面。可见,在水务一体化管理中,不仅需要大量的具体水务事项管理的专才,更需要一批通晓各种水利事务及其相互关系的通才。水务一体化进程中涉水部门利益冲突的表现形式及根源探析由于淄博市水务管理的历史原因和水务本身的复杂性,水务一体化的推进只能步步为营,摸索式前进。水务一体化进程中各涉水部门的利益冲突,一方面从经济学“理性经济人”的假设可以加以解释,分部门治理必然导致各部门追求短期经济利益的行为,另一方面也由于水资源的公共资源特性,导致“公地的悲剧”的结论—大家都有权管,结果谁都不真正履行管理职责。以下针对淄博市水务管理的现状以及各涉水部门的分工,剖析其利益冲突的表现及根源。涉水管理行政部门之间的利益冲突同级部门的利益冲突淄博市涉水管理的市级行政部门包括市水利与渔业局、市建设委员会以下简称市建委、市公用事业局、市环保局等。部门之间的分工大体为水源工程由水利部门管理,城市供水系统由公用事业部门管理、排水系统由城建部门管理、污水处理由环保部门管理。水利部门与市建委的利益冲突。水务一体化前,市建委的涉水事务管理包括综合管理城市计划用水、节约用水和城市规划区内地下水的开发利用与保护工作负责指导城市采水和管网输水、用户用水中的节水工作指导管理城市环境综合治理、城市防洪排涝工作。水务一体化后,从管理职能上,除城市防洪排涝外,其他事务全部划归水利部门管理,市建委只履行以上涉水事务的行业指导。根据对市建委相关人员的调查和访谈,普遍认为市建委无论在水务一体化改革前后,都是只讲奉献,不讲收益,因为他们所管理的水务事务都不涉及行政事 第五章涉水部门利益冲突的实例分析一一以淄博市为例业收费或经营收费。按理说,水务一体化对市建委而言,只是涉水管理职权的让渡,并无直接的经济损失。但实际上由于城市防洪排涝与城市污水排放共用排水河道,仍然存在一定的管理交叉。水利部门与市建委在水务一体化整合中并无尖锐的利益冲突,但也并不是完全的协调一致。其根源在于市建委存在经济学中一般官僚机构追逐权力最大化的潜意识,并不能从思想上、理念上完全认同水务一体化的职能转变,因此在实际工作中就表现出不愿自觉进行权力让渡。而水利部「则抱着“多一事不如少一事”的态度,始终不愿得罪于同级行政部门。水利部门与公用事业局的利益冲突。水务一体化之前,淄博市公用事业局的涉水事务主要是负责城市供水的管理,具体负责自来水公司生产经营的管理。水务一体化后,将城市供水管理职能统一划归市水利与渔业局,实现了地表水与地下水、城市用水与农村用水的统一管理。但这种统一管理仍然存在不协调的因素,突出表现为各自来水公司在行政隶属关系变化以后,短期内难以扭转办事思路,碰到问题还是愿意找公用事业局,使水利部门常常处于被动、尴尬的地位而公用事业局的部分领导和办事人员,或碍于老朋友、老部下的情面,或带有部门利益的情绪,有意无意地越权办理或干涉城市供水管理的相关事务,从而阻碍了水务一体化进程的发展。水利部门与环保局的利益冲突。水务一体化之前,淄博市环保局的涉水管理职能主要是负责对水质进行监测以及水污染的防治,同时负责征收全市的排污费。按照水务一体化的原则,水污染防治的职能划归水利部门。在这一职能的转变过程中,两部门对管理职能的转变并无异议,矛盾的焦点主要集中在排污费的收取权限上,也就是经济利益的矛盾。从经济学的角度,权利与义务应当对等,体现在水污染防治上就应该强调管理、收费、治理的统一。而排污费长期以来作为环保局的行政事业性收费项目,与部门利益密切相关水利部门在水务一体化改革后,承担水污染防治的管理职责,这是一项长期而又艰巨的工作,不仅费时、费力,还需要大量的资金保证,而排污费收取与水污染防治职责不能统一在一个部门,势必导致水污染防治工作难上加难。可见,水利部门与环保局的矛盾突出体现在收费与治理的割裂管理上。收费的环保局并无水污染防治的职责,对排污费标准是否科学合理、排污费如何体现促进减污、节污的经济杠杆作用自然就不会特别关心而承担水污染防治职能的水利部门,在履行水污染防治职责时,却 河海大学硕士学位论文常常面临“巧妇难为无米之炊”的困境,使防污治污工作无法取得重大进展。上下级水利部门之间的利益冲突淄博市各区、县水利局从行业隶属关系来看属淄博市水利与渔业局领导,他们之间的利益冲突属于本部门利益协调的范畴。上下级水利部门从根本上利益是一致的,仅在涉及利益分成的水资源费和水费的管理上存在一定的矛盾。以水资源费为例,淄博市从年起水资源费征管工作由“统收统支”的一级管理改为市、区县分成的两级管理,具体采用区县水资源费“统收统缴”、市、区县按比例分成的管理办法。年月日,市政府淄政发【幻号文规定,水资源费实行分级征收,按日取水量分别由省、市、区县三级分别征收分成比例实行分级分成管理见表。表淄博市水资源费分级分成比例及变化分区市、区县两级分成省、市、区县三级分成张店区市、区省、市、区博山区市、区省、市、区淄川区市、区省、市、区既周村区市、区省、市、区既临淄区市、区省、市、区桓台、高青、沂市既、县及高新区省巧、市、县及开发源、高新区区大武水源地市、临淄区、大省、市、区、武水源管理处大武水源管理处由此可见,在年以前,由于各区县水资源费分成比例各不相同,结果那些分成比例大的地区,在水资源费征收工作中积极性就高,收缴力度大,分成比例低的地区,水资源费的收缴就完成得不好,非常直接尖锐地反映了利益驱动的作用。年以后,统一了市、区的分成比例,这一矛盾得到了一定的缓解。涉水企业之间的利益冲突一般来说,涉水企业包括水源公司、供水公司、排水公司以及污水处理公司 第五章涉水部门利益冲突的实例分析一一以淄博市为例各涉水企业之间既存在利益的一致性,也存在矛盾性。根据淄博市的具体情况,仅对具有水源公司性质的大武水源管理处、市自来水公司以及黄河供水公司在供水生产中的矛盾进行剖析。自来水公司与引黄供水公司。自来水公司是淄博市城市供水的主体企业,年引黄公司竣工通水之前,也是唯一的城市供水公司。为了适应经济发展对供水需求增长,年月引黄供水一期工程竣工通水,同时成立引黄供水公司向淄博市供水,供水能力万,主要供水对象为齐鲁石化公司和自来水公司。引黄供水公司的成立,一方面缓解了淄博市枯水年水资源紧缺的状况,为地下水的合理开采和回灌奠定了基础,另一方面也对丰水年自来水公司根据经济原则抽取使用地下水造成了一定的障碍。可见,自来水公司与引黄供水公司在枯水年利益是一致的,在丰水年,则由于引黄水与地下水相比,制水成本偏高,且存在口感差异,使自来水公司产生弃引黄水、用地下水的经济利益驱动行为,这种行为必然对引黄公司的经济利益产生较大的影响。自来水公司与引黄公司的这种矛盾无法通过市场机制调和,目前淄博市采取引黄水定额使用、不足补贴的政策,只能是一种权宜之计,难以长期执行,必须从体制和政策层面出台有利于引黄水合理使用的措施。引黄公司与大武水源管理处。引黄公司与大武水源地的矛盾在于两者都是齐鲁石化的供水主体,存在一定的竞争性。齐鲁石化使用引黄水,势必减少大武水源地的抽水,使用水的经济利益产生分流。另外,由于齐鲁石化位于大武水源地的上游,生产过程中产生的污染物部分渗入地下,必须适当抽用地下水,维持地下水的合理水位,才能避免地下水的污染,而地下水的抽用可能与引黄水的使用存在一定的矛盾。推进水务一体化的对策与建议淄博市水务一体化改革已经起步,并取得了一定的成就,为进一步加快改革步伐,促进水务一体化职能的真正落实,提出以下对策清理法规条例,完善政策法规体系。淄博市水务一体化是在部门分权治理的基础上进行改革的,现有法规、条例和政策或多或少带有部门的局限性,而缺乏体系、衔接不畅、甚至相互矛盾的管理法规政策,无疑对水务一体化管理十 河海大学硕士学位论文分不利,因此,加快水务一体化改革步伐,落实水务一体化管理职能,首先必须清理水务管理的法规、条例和政策〔,并在此基础上完善政策法规体系,为水务一体化管理营造必要的政策法规环境。落实责任制,实行权责挂钩的考核制度。水务一体化管理固然有各种各样的主、客观困难,但权责不挂钩的政府考核机制是导致水务一体化推进困难的主要原因之一。就淄博市的情况来看,水务一体化的管理职能已经以政府文件的形式赋予水利部门,但政府文件规定的只是管理权限,水利部门是否真正按照权限实施管理职责,则是责任落实的问题。从以上对淄博市水务一体化存在问题和涉水部门利益冲突的分析来看,水务一体化还没有真正落到实处,而责任不落实的根源则在于政府没有实行责权挂钩的考核制度,使水利部门没有完全履行水务一体化管理职责的积极性,而其他涉水管理部门则在相关职能划出后仍将涉水管理工作当成业绩加以总结和汇报。发挥激励机制的作用,促进部门利益的协调。激励机制是与考核机制相配套的管理机制。根据以上提出的权责挂钩的考核机制,对涉水管理部门履行水务一体化职能的情况进行考核,对划出涉水管理职能的部门,考核其权利是否及时让渡、履行涉水管理行业指导的配合工作做得如何,对划入涉水管理职能的水利部门,则考核其岗位到位、工作落实和工作主动性等方面的情况,在严格考核的基础上,对考核成绩优秀的部门进行奖励和表彰,发挥激励机制的作用,减少权力让渡的失落感,避免“多一事不如少一事”的惰性行为,从而促进部门利益的协调。实施人才战略,提高水务一体化管理水平。任何管理工作都离不开人才,水务一体化管理是一项十分复杂的工作,需要既精通各类水务业务、又懂管理的复合型人才,而目前淄博市水利部门恰恰缺少这样的人才,因此,必须实施人才战略,培养和引进大批具有丰富水务一体化知识和管理才能的人才,这是实现真正水务一体化管理的重要基础。 第六章总结与展望第六章总结与展望水问题已经困扰了中华民族几千年,水是我们最不可缺少的资源。洪涝灾害、干早缺水、水环境恶化等问题关系到国计民生,涉及方方面面。造成这些水问题的原因除了自然因素,还有人为的影响。用水浪费、粗放管理、用水效率不高,水管理不按水的自然属性,违背了客观自然规律等。长期以来,水资源的不合理开发、利用所造成的严重水资源短缺和区域性的生态、环境灾害受到国内外水资源与环境领域的广泛关注。我国为了解决水危机,这些年来对水管理体制进行了改革,实行了水务一体化管理。本文通过分析研究水务一体化进程中存在的一些利益冲突后得出结论这些冲突是导致水务管理体制不顺畅的一个重要原因。虽然许多地区实行水务一体化管理,但效果不够理想,如果不能协调好水资源管理中不同主体间的利益冲突,我国对水资源实行统一管理的目标就难以实现,所以我国在水务一体化进程中,必须重视在水资源管理中存在的各种利益冲突,并进行及时有效的协调,为水务一体化管理的实行铺平道路。水务一体化管理中还存在很多的问题,作者在本论文研究过程中发现还有很多问题需要进一步展开探讨和研究。这些问题有对于具有垄断性的水务企业,在它们实行政企分开,面向市场后,如何设计竞争机制,以督促它们能向社会提供更好的服务。水行政主管部门同环保部门间关于水环境保护的问题,还有待进一步探讨,以便于水资源统一规划管理。 河海大学硕士学位论文参考文献【何继水务改革的必要性和可行性分析安徽水利水电职业技术学院学报,【李卫国我国水务管理体制创新研究大连理工大学,一【】巴泽尔费方域、段毅才译产权的经济分析上海上海人民出版利,【奥利弗··威廉姆森治理机制北京中国利会科学出版利,,,,,【吴季松建立与社会主义市场经济相适应的水资源管【中国水利,一【】陈文对水务一体化管理的再认识甘肃水利水电技术,【王树义流域管理体制研究【〕长江流域资源与环境,一【】曾思育等中国水资源管理问题分析与集成化水管理模式的推行水科学进展,,一龙应斌新公共管理对水利事业单位改革的借鉴意义中国农村水利水电,【】熊向阳水权的法律和经济内涵分析北京中国人民大学出版社,【】孙卫水权管理制度的国际比较与思考中国软科学,【翁文斌,赵建世中国水资源的危机与对策河北人民出版社,一【吴季松中国可以不缺水北京北京出版社,【何继水务改革的必要性和可行性分析安徽水利水电职业技术学院学报,【廖元和水务管理体制改革探索重庆社会科学,【谢万库,李俊杰辽源市水务一体化经验分析吉林水利,【】金振娅冲突理论与现代组织管理淮北职业技术学院学报【贾春增外国社会学史「北京中国人民大学出版社,【】美科塞社会冲突的功能【孙利平译北京华夏出版社, 参考文献【】候钧生西方社会学理论教程【」天津南开大学出版社,【】陈江红城市房屋拆迁中的利益冲突及其调整机制研究【李靖论我国政府机构改革的内部阻力及克服阻力的对策长春市委党校学报,,【】林洪孝城市水务系统管理模式及运作机制研究【〕一【】阮本清,梁瑞驹等流域水资源管理【一【】李卫国我国水务管理体制创新研究【】雷玉桃流域水资源管理制度研究武汉华中农业大学,一【】林洪孝城市水务系统管理模式及运作机制研究一【】魏显栋流域水行政执法的发展障碍及对策研究【〕水利发展研究,,,,【】王冰关于完善干部考核激励机制的思考中共银川市委党校学报,【】魏文达积极推进城乡水务一体化管理建立水资源管理的新体制广西水利水电,一【】丁守森淄博市水务管理模式研究「〕北京清华大学,【】彭莉我国水资源管理模式探讨【〕水资源保护,,一【】梁勇,成升魁,阂庆文水资源管理模式的变迁与比较研究【〕水土保持研究,,一【】孙永平我国水务市场建设与管理研究北京中国农业大学,【】桑玉成利益分化的政治时代学林出版社,,“,”,,〕, 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