国家对农村现行管理方式的体制缺陷──从南村调查剖

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1、国家对农村现行管理方式的体制缺陷──从南村调查剖中国农村改革于今已达20多年。在上世纪80年代改革之初，中国农村经济曾一度有大的发展。但时至今天，农村贫穷与发展的滞后，再一次成为全社会所关注的问题。推动农村经济与社会发展，减少农村的贫困，首先得了解中国农村到底面临什么问题。本文通过解剖华北南部同属一个自然村（简称南村）的两个分村的基层组织，分析村民自治组织在乡村发展中起了什么样的作用，以及乡镇政府的行政模式有哪些弊端，由此指出中国农村面临的双重困境和摆脱这种困境所必须的乡镇政府改革。　　一、南村基层组织与村民之间的关系　　南村一分村共有1，

2、860人，现在的村基层组织（以下简称为“村组织”）是1994年由上级政府定下来的，共有村支部书记、村委会主任、党支部委员11人。其中村支部书记秦礼的已经在“村组织”工作20多年。三分村人口有1，400多人，现任支部书记郝喜军自十几岁开始务农，当过生产队长、大队民兵连长，现成为该村第三代基层组织的负责人。　　1.“村组织”的日常工作与村民评价　　一个“村组织”的日常工作主要有两大类，一是处理本村村民反映的问题，二是应付上级政府布置的任务。但对村委会的工作绩效，村民与“村组织”的评价完全不同。比如就“村基层组织能为村民解决什么问题”，大部份村民

3、告诉调查者，村干部经常登门找村民，不是让出钱就是让出力。但村干部自己却认为，他们为村民做的事情很多：比如，上报军烈属的情况，领取救济金；反映村特困户的情况，领取救济；还有报灾，调解邻里纠纷，发放宅基地等等。有许多时候，村民找村干部办理的并不是什么公事。比如，一家男人外出好几年不归，女方要改嫁，村支部书记受男方亲属委托，外出寻找、刊登寻人启事等。又如，有一村民的摩托车在外面被扣，他们找村支书帮忙要回。有时候村组织也受村民的委托办理一些村里的公事。比如，1996年村里发生涝灾，村民集体来到村支书家，让他向上反映灾情，以求减免税收。又如，村里的高

4、压线被人偷窃数百米，村民找到村支部书记，让他找县公安局，把被偷的电线追回来。　　除了这些受委托和尽义务的事之外，“村组织”还掌握着一些公共资源。我们在调查中看到的主要是发放宅基地的权力。从法律规定来看，发放宅基地的权力属于上级土地管理部门，但县乡两级土地管理部门对农村土地资源的了解仅限于观念和数字，不可能具体规划管理各村的土地，于是实际掌握农村宅基地发放的权力就下移给村委会。这一权力的下移曾为“村组织”带来许多谋利空间，但现在随着县乡土地部门的权力向农村基层延深，这种谋利空间将被压缩。　　2.乡政府对农民的摊派和“管理”　　实际上，应付乡政

5、府以及各级政府部门下派的任务才是“村组织”的主要工作。由于土地承包制的实施，农民与国家的关系发生了变化，这对乡政府的权力构成了一定的限制。于是乡政府往往试图从其他方面弥补其权力“损失”，其手法之一就是加强对“村组织”的管理和控制。　　笔者通过调查发现，“村组织”承担着乡政府下派的诸多“任务”。例如，每年第一季度有以下“任务”会下达给“村组织”。第一项，查“私婚”和“早婚”。乡政府根据各村人口总数，按比例分派名额，责成“村组织”必须搜索到足够的私婚和早婚人数，为乡政府筹到足够的罚金。第二项，实行计划生育的季度普查，责成一个村必须有一定数量的人

6、做引产、流产手术。比如，三分村共有1，400人，按比例分到8个名额；少完成一个，乡政府要对村组织罚款2，500元。第三项，征收人头税。本来，征税是税务部门的事权，但乡政府认为，有些该征的税没有征上来，于是按每人12元的配额对各村加征所谓“税收”，这部份乡政府自行规定的收费被村民称为“人头税”。这项摊派遭到村民的抵制，因为“村组织”和乡政府均拿不出合法征税的税票。最后，“村组织”只好从信用社贷款，上交了这笔“人头税”。第四项是“小康村验收”，验收标准多达15项，每一项都有具体的数字标准，如人均收入达到1，300元的户要超过村民总户数的80%，

7、人均集体经济收入要超过1千元，学龄人口小学入学率达到99%、巩固率为99%、完成率为97%，按“村文化建设”标准村图书室必须有1千多册藏书，每年订阅5种以上报刊，有3个体育场所，3种以上体育设施，此外还有住房、用水、用电、道路、绿化、卫生所，以及“村组织”建设、计划生育等各项硬指标。　　3.农民负担的各种税费　　笔者调查的一分村和三分村都已成为“小康村”，但并未全部达标。实际上，乡政府对所谓的“达标”并不认真，他们最关心的是“村组织”上交“税费”的多少。第一季度的任务还未完成，第二季度的“夏季征购提留”工作就已开始。乡政府把上级政府下达的任

8、务分解到各村；各村再根据下派任务，计划造表，将任务分解到各户。在一分村，我们看到了上一年夏季征购提留表，从一个名叫赵常华的村民名下（承包耕地2.1亩），他应该上缴的夏季征购提留如