浅析中国乡镇改革百年回顾及未来走向

《浅析中国乡镇改革百年回顾及未来走向》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。

1、浅析中国乡镇改革百年回顾及未来走向[论文关键词]乡镇行政体制改革；乡镇自治；议行合一；政社合一；乡政村治　　[论文摘要]在整个20世纪，我国相继出现了4种新型的乡镇行政管理模式。但由于小农经济的有限剩余和农业财政能力根本无法支撑起全面渗透到穷乡僻壤的庞大国家机器，致使其频繁变动且反复无常。下一步，我国乡镇行政管理体制改革的基本方向和总体目标是，建立精干高效的农村行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，不断提高社会管理和公共服务水平。　　20世纪，我国出现了4种新型的乡镇行政管理模式，即清末至民国时期推行的所谓“乡镇

2、自治”，中国共产党早期创建的“议行合一制”乡镇基层政权，人民公社时期实行“政社合一制”，改革开放新时期构建“乡政村治”二元治理模式。但由于小农经济的有限剩余和农业财政能力根本无法支撑起全面渗透到穷乡僻壤的庞大国家机器，致使其频繁变动且反复无常。因此，下一步如何从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度，从中国的国情出发，探索建设现代的乡镇行政管理体制，使中央自上而下的行政系统与乡村治理结构实现有效的对接，把乡镇一级真正建设成为“有活力、有权威、有效能”的地方基层政府组织，仍然是一个需要深入研究的重大现实课题。

3、　　一、清末至民国时期推行的所谓“乡镇自治”　　清朝末年，传统中国社会的政治治理结构日趋分化与解体，中央政府权力式微，地方势力迅速膨胀，乡绅精英阶层开始走向皇权统治的反面。这样，如何重新调整国家与社会的关系，使国家行政权逐渐下移，加强对乡村社会的控制，便成为清廷所面临的一项重大政治任务。就当时的政治情势来看，主要有两条道路可以选择：一是通过扩大官僚政治体系，增强地方政府的组织和权力，强化国家对社会的驾驭；二是开放部分地方政权，吸收各种新兴政治力量参与社会管理，实现社会政治的整合。对于清末统治者而言，前者固然为上策

4、，却没有足够的力量去实现；选择后者，虽然并不情愿，但又有不得不为之势。光绪三十五年(1909年)，清廷正式颁布《城镇乡自治章程》，规定：城、镇、乡为地方自治的基层单位，府、州、县所在地10万人口以上者设为“区”；城厢以外的市镇5万人口以上者设为“镇”，5万人以下者设为“乡”；分别成立“自治公所”，选举产生“议事会”和“董事会”等机构负责办理基层公共事务。但是，这种所谓的“乡镇自治”是保守的清王朝与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力，“故所谓政治者，不操于官，即操于绅，

5、甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几希矣”。而到1915年，袁世凯宣布取消“乡镇自治”。开始实行区、村两级制，企图把清末地方绅士领导下的非正式组织官僚化正规化，以此来巩固县级政权。蒋介石执政后，一方面仿照苏俄体制模式建立了一套党政军自成系统、互不统属、权力制衡的独裁统治体系，形成了从中央至地方与国家行政区划体制并行运作的“双重官僚衙门体制”，另一方面又实行保甲制度，进一步强化对乡村社会的控制。此时的“乡”只是一个界定不明晰的单位。即“百户以上村者为乡，百户以下村者集为一乡，满百户

6、集市者为镇”。乡级机关并没有列入县政府的预算中，也没有自己的经济收入。它们只在名义上存在，和过去的邻闾制度一样。真正重要的基层行政单位是“区”和“村”。据1942年的粗略估计。国民党区一级约需164612人，乡镇一级约需686721人，保甲约需12140908人，三项共计需要12992241人。正是这种恶性膨胀的组织，造成了大量的农民破产、经济资源枯竭和“国家政权内卷化”(即国家对乡村社会的政治控制能力低于其经济榨取能力)，最终吞噬了国民党政权的统治基础。总之，不管是清末推行的“乡镇自治”，还是民国时期推行的“新

7、县制”，均没有完成对乡村基层社会的整合。　　二、中国共产党早期建立的“议政合一制”乡镇基层政权　　中国共产党早期建立的基层政权组织形式是“乡苏维埃”。1931年11月，《中华苏维埃地方政府暂行组织条例》规定：乡苏维埃全部政权属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦大众。其所实行的是议行合一制。所谓“议行合一制”，是指由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力，只对人民负责，接受人民的监督，以防止拥有固定职位或享有年薪的职员只对上级负责而背弃人民群众利益的官僚主义行为。抗日战争时期，《陕甘宁边区乡(市)政府组织暂行条

8、例草案》规定：乡人民代表会议(参议会)为人民管理的政权机关，采取直接、普遍、平等、不记名的选举制。实行男女平等，提高妇女在政治、经济、社会上的地位。发扬民主政治，健全民主集中制，增强人民的自治能力。但由于在处理党与政府的关系上，中国共产党强调党的一元化领导，民主政权的作用事实上难以充分发挥。这种情况在根据地发展的各个时期都不同程度地存在。这对新中国成立后我国政治体制中长期