我国城镇土地收购储备的动因, 问题与对策

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1、我国城镇土地收购储备的动因、问题与对策*本文是作者主持的国土资源部专项研究课题“土地收购储备基础理论研究”的部分成果。在完善过程中得到了国土资源部土地利用司冷宏志、宫玉泉，土地整理中心高向军、郑凌志、王磊、高永，以及北京大学林坚教授、浙江大学吴次芳教授、南京农业大学曲福田教授等的讨论启发，在此一并致谢。文中观点概由本人负责。AnalysesoftheLandBankinginChina’sUrbanAreas王小映WangXiaoying内容提要：本文阐述了我国体制转轨和经济社会转型期间城镇土地收购储备的动因，分析了

2、我国城镇土地收购储备实践中面临的一些重大问题并提出了对策建议。作者认为，我国城镇土地收购储备是在城镇经营性存量划拨土地市场化改革中出现的一种强制性的土地市场化改革方式，同时也是政府提高土地综合利用效率、实现集中供地、全方位经营城市的重要手段。在具体实践中，应当统筹协调利益关系，维护土地市场化秩序的公平、公正；完善专门法律法规和操作性规范，严格规范政府行为；制定土地收购储备用地目录，限定其适用范围和条件；完善相关公共选择机制和监督机制，使土地收购储备更好地服务于公共利益；完善土地登记和地价评估体系，建立自我约束的风险管

3、理机制。关键词：土地收购储备动因问题对策一、引言土地收购储备，严格地讲是土地征用(LandRequisition)与土地储备（LandBanking）两个概念的综合。土地征用，是指为了公共利益，政府基于土地征用权（EminentDomain）取得私人拥有的土地财产权利并给予合理补偿的行政行为。美国著名的土地经济学家伊利将土地征用权定义为：政府把私人土地征收作为公用并给与公平补偿的权力。土地征用权高于任何形式的土地财产权利，土地征用是一种为了公共利益依靠土地征用权实施的一种强制性的土地收购。土地储备，是指政府大规模取得

4、将来开供开发利用的土地并在适度开发后予以处分的过程，其目的是控制城市的成长速度和成长形态，实现城市的均衡发展，调控土地市场。比如，RechardP.Fishman认为，土地储备是一种大规模的土地取得、管理及处分计划，对都市成长形态和土地价格具有实质性的影响。HaroldB.Dunkerley认为，土地储备是一种手段，通过这种手段政府可以在需要使用土地之前就预先取得相当面积的土地，最后将其释放到市场，进行与规划目标相一致的开发。无论是为了直接的公共利益而强制进行的土地征用，还是为了控制城市发展进行的预先土地储备，一般都

5、要经历土地取得、必要的土地整理开发、土地储备和土地供应四个环节。特别是，都包含了将土地发展权（LandDevelopmentRights）收归公有的意义。土地发展权归公，是指将从事土地基础开发的权利从土地财产权利中分离出来、并从土地财产者手中征收回来，由政府统一组织实施与土地用途或土地使用性质变更相关的基础开发，再按照规划确定的新用途重新安排土地利用，从而由政府统一收回由于土地利用规划引起的土地用途变更或土地使用性质变化带来的土地价格增值部分。土地发展权归公一般要借助强制性的土11地收购来进行，其作用在于更好地平衡土

6、地利用规划引起的各种利益关系，更好地在土地利用规划管理中实现社会公平，提高土地利用规划的实施效率。国外土地收购储备最早起源于19世纪末，其时因城市人口迅速膨胀引起住房紧张，政府通过大规模的土地收购储备，为城市人口提供价格低廉、经济实用的住房。后来，土地收购储备的服务范围不断扩大，包括：为公共公益设施建设取得土地，促进各种废弃地的开发利用，推动老工业基地改造以及工矿型、资源枯竭型城市的改造，在提高土地利用规划实施效率的同时，促进社会公平，抑制土地投机，促进土地供给，调控房地产市场，等等。历史上，荷兰、德国、美国、瑞典、

7、法国、英国、加拿大、澳大利亚等都不同程度地开展过规模比较大的土地收购储备，以服务于大规模的土地开发和城市建设，其中比较著名的土地收购储备和开发建设项目有荷兰的围海造田、德国的鲁尔工业区改造、美国麻省的军事废弃地改造等等。我国自改革开放以来，伴随土地使用制度、住房制度、企业制度、城市建设投融资体制等各项改革的不断深入，城镇房地产市场迅猛发展，城镇化进程和建设步伐不断加快。适应经济社会发展的需要，近几年来，通过开展试点，全国大部分市县已经建立了专门的土地收购储备机构，并不同程度地开展了土地收购储备工作。为了全面理解我国城

8、镇土地收购储备，本文首先阐述我国城镇土地收购储备的动因，然后分析我国城镇土地收购储备实践中面临的几个重大问题，最后提出进一步完善我国城镇土地收购储备制度的对策建议。二、我国城镇土地收购储备的动因目前，我国城镇土地收购储备包括以下几种情形：为了推动经营性存量划拨土地的市场化配置进行的收购储备，为了公共基础设施建设和公益事业建设进行的土地收购储备，