对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考

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1、对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考——以深圳特区为例王如渊/孟凌【专题名称】农业经济导刊【专题号】F2【复印期号】2006年03期【原文出处】《中国软科学》(京)2005年10期第14～20页【作者简介】王如渊，西华师范大学国土资源学院副院长，博士，副教授；孟凌，西华师范大学国土资源学院。（四川　南充　637002）【内容提要】“留地安置”模式可以弥补征地补偿费用的不足，并使失地农民得到基本的生活保障，体现了较公正的权益分配。但是，我们认为，返还土地的产权应由集体所有转变为国家所有，留地安置应避免形成特殊的社区，社会管理结构应该规范化，集体经济组织的架构与

2、运行应当规范化，返还土地的规划与建设应纳入城市统一规划、统一建设的序列。【关键词】留地安置/失地农民/土地产权/经济组织/社会结构与管理　　　　一、“留地安置”模式的产生背景在城市的快速扩张过程中，大量农民面临失去土地的现实。据《经济日报》报道，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人”[1]，有学者推算，这个数据从1987-2001年至少是3400万[2]。还有专家分析，按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年大致又有250-300万的农民失去土地。到2030年，失地和部分失地的农民将超过7800万人[1]。即使地处西部的四川省，到2003年，无地、无业

3、农民也达141.4万人[3]，占全省农业人口的2.1%。我国失地农民是一个正在加速扩大的特殊弱势群体。他们大多无文化、无资金、无技能，往往被排挤在现代工业大门之外，处于“务农无地、经商无本、务工无厂、就业无岗、低保无份”的境地，是社会阶层中最贫困的人群，成为城市与农村之间的“边缘人”，其生活和生存面临严峻的挑战。同时，由于失地农民大多为大中城市近郊农民，他们对国家法律、政策，以及对社会的认识和思想的活跃程度都不同于一般的农民，易酿成大规模的群体上访和群众事件。据国务院发展研究中心农村经济研究部披露，现在农民上访中有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关[4]。因而

4、，这种挑战已经成为社会不稳定的重要诱因之一。因此，妥善解决失地农民问题，是“两观一本”执政理念的集中体现。2004年以来，部分地方政府开始将失地农民纳入城市低保体系，这是一个好的开始。但是，在广大的经济欠发达地区，地方财政十分有限，失地农民的低保显得困难重重。因此，各地都在不断探索能最终解决失地农民生活保障的补偿模式。浙江省从2003年起，开始实施“留地安置”5.1-9,,services,andmakethecitymoreattractive,strengtheningpublictransportinvestment,establishedasthebackb

5、oneoftheurbanrailtransitmulti-level,multi-functionalpublictransportsystem,thusprotectingtheregionalpositionandachieve等治本办法，给予失地农民长久的生活保障。省政府规定：市县征地单位须将10%-15%左右的被征用土地，留给被征地村合作经济组织，用于发展二、三产业，产生稳定的经济收入，反哺失地农民，或者对土地被征后包括土地补偿费在内的集体资产进行量化，村民拥有量化股权，参与盈利分红。这样，失地农民每户年租金收入稳定在两三万元[5]。从2005年开始，上海

6、市也开始实行征地留地制度。在规划征用土地中留下5%-10%的农民集体用地，用于二、三产业开发，以土地入股的方式实现土地股份化、股份资本化，让农民享有稳定和长期的土地收益回报。并且，创新农村集体经济组织，把农民的一部分集体资产，主要是固定资产和集体积累集中起来，让农民入股，形成不动产，使农民真正成为股东，形成农民增收的长效机制[6]。实际上，“留地安置”模式在20世纪80年代初就已经在深圳特区开始实践了。1980年特区成立之初，深圳市建设资金紧缺，成为制约特区建设的“瓶颈”。邓小平同志说：“中央没有钱，你们自己去找[7]。”在这种情况下，政府没有财力对整个失地农民的住

7、宅、生活等方面进行补偿。于是，政府给原农村集体划定一定数量的土地，用于村集体发展集体经济，村民从集体经济组织中获得收益，并以此解决失地农民的就业。同时，按标准给村民划定土地，由村自主进行住宅建设，政府不再返房，以解决村民的住房问题和减轻政府的财政压力。现在看来，这种模式充分地考虑到了村民的利益问题，包括住宅、生活保障等。但这种模式也产生一系列的问题，如土地的产权问题、返还土地划定的地域问题及由此而导致的管理问题等。　　　　二、“留地安置”模式的优势　　（一）以地补偿可以弥补征地补偿费用的不足传统上，我国的征地补偿以货币补偿方式为主。根据2004年11月全国人大修