行政法的合作理念及其实现路径

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1、行政法的合作理念及其实现路径：随着公共行政的演进，服务行政呈现出以“权力”为中心的恩赐形态到以“满足公共需求”为中心的服务模式直至以“官民共治”为核心的合作模式之发展脉络。服务行政是对秩序行政的发展，而以“官民共治”为核心的合作理念则是现代公共行政的本质昭示。公共行政发展与行政法理念革新一直存在互动关系，行政法合作理念的确立，应在行政观念、行政主体、行为方式、行政救济等领域得到具体体现。　　关键词：公共行政发展；服务行政；合作理念　　[]D922.1　[]A　[]1671-7287(2011)04-0048-05　　经历了从

2、17世纪放任自由主义下的“有限政府”到19世纪末20世纪初福利国家干预理论繁荣的“全能政府”再到初见端倪的“善治政府”，精细化研究政府行为的公共行政学也几经变革，经历了由秩序行政向服务行政的转变。在“市场回归、政府退缩”的背景下，“善治政府”需要提供最优的公共产品与服务，这将引导服务行政的纵深发展。而公共行政的这一变化必会合乎逻辑地引起行政法的理念的变迁，“法律之理念，为指导法律的意欲，是制定理想的法律及圆满的运用法律之原理”…，行政法合作理念的确立，在于指导行政法律制度如何将纵深发展的公共行政纳入法律的运行轨道，同时，行政

3、法的合作理念又独立于公共行政，有其自身价值与独立功能而非亦步亦趋。合作理念的确立并非是要替代控权理念，而是着眼于服务行政的发展前景，规范其行为，抑制其可能出现的弊端，实现善治下的“官民共治”目标。　　一、公共行政发展与行政法理念之演变分析　　1.“夜警政府”与行政法的权力观　　“夜警政府”肇始于17世纪的“有限政府”，其社会特点表现为以亚当·斯密的经济理论为标志的自由放任主义经济模式盛行，以天赋人权、人民主权、社会契约等理论为代表的政治法律自由思潮涌现，这些理论和思潮的核心观点认为具有完全理性的个人是自我利益的最佳判断者和决

4、策者，强调市场的自由竞争，而国家以“守夜人”和“警察”的姿态出现，通过将行政职能限定于国防、外交、治安、财政等必要领域来限制国家作用。这一时期公共行政学以威尔逊与古德诺的政治与行政二分说为理论基础，将行政从政治中区分出来界定为“执行功能”，马克斯·韦伯则为此功能设计了以效率为中心的官僚制组织模式，因此，传统的公共行政也被称为官僚制行政。与此呼应，政府的主要目标即是“致力于创设良好公共秩序”的秩序行政。相比于专制统治时期，这一时期政府的行政权“还增加了谋求人民福利和社会进步的任务，出现了所谓‘福利国家’的倾向”。但这一变化并未

5、进入以权力为核心的行政法视野，秩序行政之外的社会福利仅以政府恩赐的形式提供而未转化为民众正当有效的要求，由政府单独运用权力给予服务的目的在于维持其统治的合法性。而以权力为核心、以秩序行政为使命的行政法，对这一事实的关注是放任的。　　2.“全能政府”与行政法的服务观　　19世纪末20世纪初，资本主义生产社会化与生产资料私有制间的矛盾激化导致经济危机频繁出现，以自由放任为特征的古典自由主义受到怀疑，与其针锋相对的“凯恩斯主义”应时产生，其主张政府对经济生活的全面干预，强调政府的管理职能。在20世纪30年代全球经济大萧条的背景下，

6、凯恩斯以罗斯福新政为契机，实现了国家干预理论的繁荣并预示着行政国的到来，即进入福利国家的“全能政府”时期。传统公共行政无法应对“行政国”带来的行政复杂化、扩大化的事实，从而导致了严重的经济滞涨与政府信任危机，迫切需要对公共行政进行调整。加之20世纪60年代以来对传统科学管理以及行为科学的否定在客观上促进了公共行政的发展。以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志在全球兴起了一场新公共管理运动，这场运动主张以管理的公共性质构建新型政府形态。从价值目标上，公共行政逐步由效率转向社会公平与民主行政，并指出公共利益是政府和社会的

7、共同利益和责任，强调以公共利益为核心的服务行政。“站在社会与公众的立场考虑公共行政的主体，特别是如何为公众服务，这是公共行政改革中的一个里程碑”。至此，以“满足公民需求为中心”的服务行政得以确立，公共产品与服务逐步由政府恩赐转变为公民权利。行政法关注的重心亦由秩序行政转向服务行政，并试图建立新的制度确保服务行政职能的实现：逐步优化政府职能，重新：随着公共行政的演进，服务行政呈现出以“权力”为中心的恩赐形态到以“满足公共需求”为中心的服务模式直至以“官民共治”为核心的合作模式之发展脉络。服务行政是对秩序行政的发展，而以“官民共

8、治”为核心的合作理念则是现代公共行政的本质昭示。公共行政发展与行政法理念革新一直存在互动关系，行政法合作理念的确立，应在行政观念、行政主体、行为方式、行政救济等领域得到具体体现。　　关键词：公共行政发展；服务行政；合作理念　　[]D922.1　[]A　[]1671-7287(2011)04