农村公共物品供给制度历史变迁与制度创新研究_论文

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1、农村公共物品供给制度历史变迁与制度创新研究内容提要：从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系上考察了传统农业社会的公共物品供给制度、人民公社时期的公共物品供给制度和家庭责任制下的农村公共物品供给制度。通过分析发现，现行的农村公共物品制度仍然是传统经济体制下供给制度的延续，其特征是制度外供给为主、自上而下的决策体制以及供给主体与受益主体二者的分离等。这些特征表明，农村公共物品供给制度与当前乡村治理模式不能实现有效统一，从而导致了农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大以及农村公共物品供需失衡等问题。据此，提出对乡村治

2、理模式与农村公共物品供给制度进行制度创新的对策建议。关键词：乡村治理公共物品供给制度一、问题提出农村23/23公共物品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排他性”和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。农村公共物品供给的匮乏不仅成为农民收入的增长重大障碍，而且也是农村居民消费水平提高的制约因素，并进而影响到我国全面小康目标的实现和城乡经济的协调发展。近年来，对农村公共物品供给问题的研究日益成为政府部门和理论界关注的热点。从当前的研究文献看，对这一问题的研究主要从三方面

3、展开：一是从20世纪90年代以来农民负担过重的事实出发，认为现行农村公共物品的供给体制在缺乏监督的条件下，各种集资、摊派会逐渐增加以及自上而下的供给决策机制等因素是造成农民负担加重和农村公共物品供给不合理的重要原因（叶兴庆，1997；张军，2002；朱钢，2002）；二是从分税制尤其税费改革后，乡镇基层政府的财权与事权不相称的角度，认为基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任，基层政府没有能力提供农村所需要的公共物品是农村公共物品供给匮乏的根本原因（吴理财，2002；周飞舟、赵阳，2017；叶文辉，2017；杨之刚，2017）

4、；三是从公共物品和公共服务供给的城乡之间差异出发，认为传统计划经济形成的城乡“二元”公共物品供给体制是造成农村公共物品供给短缺的重要因素（国务院发展研究中心课题组，2017；李成贵，2017）。23/23综观以上研究文献，对农村公共物品供给具有重大影响的乡村治理问题并没有涉及。乡村治理是乡村公共权威（包括基层政府和民间组织）处理乡村社会公共事务，保持乡村社会正常生产和生活秩序的各种活动以及制度安排。从一定意义上说，乡村治理的本质就是为乡村社会提供所需要的公共物品。从乡村治理发展的历史来看，不同时期乡村治理的主体、治理客体以及治

5、理模式是不同的，而与其相应的乡村公共物品供给制度也会存在显著差别，尤其乡村治理的组织体制或者治理模式的不同会直接影响其职能的发挥，并进而影响公共物品的有效供给。因此，可以说，有效的乡村治理是实现乡村公共物品合理筹资和有效供给的前提，而有效的乡村公共物品供给制度又成为实现乡村治理的有效途径。本文试图从乡村治理视角分析农村公共物品供给制度的历史演进，分析不同时期乡村治理与农村公共物品供给存在的内在联系，以揭示当前农村公共物品供给匮乏产生的根本原因，并提出对农村公共物品供给制度创新的对策建议。二、基于乡村治理视角的农村公共物品供给制

6、度历史演进分析从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系上考察，农村公共物品供给制度历史演进可划分为三个时期：传统农业社会的公共物品供给制度、人民公社时期的公共物品供给制度和家庭联产承包责任制下的农村公共物品供给制度。1.传统农业社会的公共物品供给制度23/23从历史上看，中国漫长的封建社会国家行政权虽然能够延伸到社会最基层，但是实际上国家行政机构止于县级，这一点已成为学术界公认的历史事实，即中国几千年的封建社会一直都是“皇权”不下乡。国家政权对乡村社会控制或治理更多的是与乡村社会自治权威结合在一起。这些自治权威往往是由乡村社

7、会的族长、乡绅和地方名流组成，他们实际上承担了对传统农业社会日常生活管理的责任。因此，很多学者（如杜赞奇、梁漱溟、俞可平等）称传统农业社会是一种以乡绅为主导的治理模式。这一治理模式的特点有：（1）长期运行的科举制为乡村治理主体提供了精神支持。“家国同构”的社会意识形态显示了国家意识形态与社会文化习俗的高度融合。传统国家政治权威及对社会的控制与治理就通过这种“无形”的意识形态网发挥整合作用，而这种整合作用又依托把经典意识形态作为考核标准的科举制度。科举制度不仅提供了乡绅精英实现读书做官、光宗耀祖的愿望，而且也使乡绅从这种文化和意

8、识形态中获得乡村治理的精神支持。（2）“家族”23/23土地所有制为乡绅治理主体提供了经济支持。历史研究发现，在中国南方的某些省份，家族把共有“族田”、“庙田”等，规定其收益的一个固定部分用于家族范围的公共事务，这种制度安排成为乡绅治理主体提供了经济支持。（3）乡村治理主体的