古代中央与地方的关系

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1、古代中央与地方的关系是：专制主义的中央集权制中央集权—指中央与地方的关系，中央对地方拥有统帅权，地方听命于中央。我国古代中央对地方官吏的监察，始终是封建政治中的一个重大问题。数千年来，封建统治者惮思竭虑地设计并推行了多种监察地方的方案和措施，即使在今天看来，其中也不乏合理的、有价值的因素。本文试就古代对地方监察的几种主要形式，分别进行考察，并比较其利弊，以期总结出一些有益的经验和教训。一、任用行政长官监察地方官吏秦始皇统一中国的前六年，秦国南郡的郡守腾给本郡各县、颁发了一部文告——《语书》，其中说：“今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。有（又）且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，

2、以令、丞闻。”〔1〕课为考核；闻即上报。说明当时秦国对县一级长官令、丞的监察由郡守负责，郡守所遣之人，当是身边行政官员无疑。他们可能是最早有史料记载的监察地方的行政官员。由于当时只在局部地区实行，影响不大。西晋王朝建立不久，晋武帝即全面推行以行政长官监察地方官吏的制度。秦始四年（268年）六月，晋武帝颁布诏书，内称：“郡国守相，三载一巡行属县”；“若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者，及身行贪秽，谄黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之。扬清激浊，举善弹违”〔2〕。由于武帝重视，监察活动在当时发挥了一定作用。但西晋历史不长，到了东晋，地方监察制度逐渐遭到破坏。泰宁二年（324年）

3、十月，江州刺史应詹上疏说：“汉朝使刺史行部，乘传奏事，犹恐不足以辨彰幽明，弘宣政道，故复有绣衣直指。今之艰弊，过于往昔。”〔3〕寥寥数语，披露了地方监察失灵的状况。宋代加强了对地方官的监督，实行以监司为主、通判为辅的监察系统。北宋初设立十五路，每路设转运司，对地方财政进行监督。转运使无固定任期，一般以朝臣充任，“岁行所部，检察储积，稽考帐籍，凡吏蠹民瘼，悉条以上达，及专举刺官吏之事”〔4〕。此时的转运使还是监察官，但随着中央专制集权的加强，“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”，一路之事无所不总〔5〕，成为地方最高行政长官。后来又在各路设立提点刑狱司，除掌管一路司法外，兼管“举刺

4、官吏之事”〔6〕。此外还有掌管赈灾、盐铁茶酒，兼察吏治的提举常平司。转运司、提点刑狱司、提举常平司统称监司，其长官都属于路一级的监察官。通判是北宋初年设置的州（郡）一级行政区的监察官。通判不是知州的副职和属官，而是具有与知州共同处理政务，并且负有监督知州职责的监察官。至南宋绍兴年间，通判的权力加重，“入则贰政，出则按县”〔7〕，监察对象扩展到属县官吏。监司和通判一身数职，与行政长官无异，却又都兼管地方的监察工作。他们互相侵越权限，关系混乱。这样做的最大好处就是便于皇帝控制驾御，而于实际工作弊多利少。因此，监司与通判的监察效果不会理想。这一点是不言而喻的，无需过多地论述。明代地方的督抚曾负责监

5、察工作。督抚是总督与巡抚的概称，两者先有巡抚后有总督。巡抚之制形成于明永乐十九年（1421年）〔8〕。巡抚由行政长官担任，最初不握有监察权，但在宣德七年（1432年）八月，明帝正式命各处巡抚侍郎，同巡按御史与按察使一同考察州县官吏〔9〕。这是巡抚拥有监察权的开端。景泰四年（1453年），巡抚兼领都御史头衔，更具有监察官的性质〔10〕。巡抚任期一年，任满回京奏事。至弘治十三年（1500年），有人指出：“若巡抚不久任，与巡按无异，何复用巡抚为哉？”要求巡抚久任，内地省分任期三年，边防省分任期五年〔11〕，遂形成正式制度。巡抚驻节省城，巡按及分巡道员成为其直接下属。明代的总督是在巡抚制度普遍推行的

6、基础上产生的，出任总督的绝大多数为朝官。尽管督抚制度已经形成，但终明一代，督抚都处在向地方大臣过渡阶段。这个过渡的最终完成是在清代。需要说明的是，无论是明还是清，监察权只是督抚权限中的一部分，而且这部分的比重愈往后愈下降。换言之，明清时期中央对地方的监察主要并不是通过督抚进行的。综上所述，似可得出这样的认识：以行政官员监察地方官吏，在晋代并没有收到预期效果；宋代的监司、通判与明清的督抚都是兼职的监察官（清代的督抚后已演变为纯粹意义上的地方行政长官），他们对地方官的监察，不会有什么明显的作用，也应是可以肯定的事实。用行政长官监察地方何以收效甚微？早在两千三百多年前的战国时代，商鞅就从官吏之间的

7、利害关系入手，阐明了其中的原委。他说：“吏虽众，事同体一也。夫事同体一者，相监不可。且夫利异而害不同者，先王所以为保也。故至治，夫妻交友不能相为弃恶盖非，而不害于亲，民人不能相为隐。上与吏也，事合而利异者也。今夫驺、虞，以相监，不可；事合而利同者也。若使马焉能言，则驺、虞无所逃其恶矣，利异也。利合而恶同者，父不能以问子，君不能以问臣。吏之与吏，利合而恶同也。夫事合而利异者，先王之所以为端也。”〔12〕按照商鞅