国外水权交易的经验及对我国的启示

《国外水权交易的经验及对我国的启示》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。

　　国外水权交易的经验及对我国的启示　　一、水权和水权交易的基本含义及类型　　（一）水权的含义及类型　　水权就是水资源的产权。什么叫产权？按照（Alchian，1950）的定义，“它是一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利”。产权的主要功能就是内化外部性，帮助一个人形成他与其他人进行交易时的预期（Demsetz，1988）。一个产权的基本内容包括行动团体对资源的所有权、使用权、转让权，以及收入的享用权。　　水权可以按照所有权，也可以按照使用权的不同获取方式进行分类。　　将产权的所有权界定给不同的行动团体就会形成不同的产权制度（王金霞，2000）。自然资源的产权一般分为自由进出的产权、国有产权、集体产权、共同产权和私有产权。从世界范围来看，以上几种产权制度在水资源中都是同时存在的，并且随着资源、环境、经济、社会和政治制度的变化而不断发生变化。然而由于水资源作为一种特殊的战略资源，大部分国家都由宪法或法律 明确规定了其国有或人民所有的性质，因而水权转让探讨的主要问题多侧重于除了所有权之外水资源的其他权利，一般指水资源的使用权及相关的转让、收入享用等权利。从我国的现状来看，除了一小部分水资源的产权属于集体产权之外，其他水资源（地表和地下水）的产权都属于国有性质。　　从使用权的获取方式（或初始水权的确定）来看，目前水资源（主要是地表水资源）的产权主要分为以下几种体系：　　1．滨岸权体系　　滨岸权体系指合理使用与滨岸土地相连的水体但又不影响其他滨岸土地所有者合理用水的权利（Singh，1991）。为了能够运用滨岸权，必须拥有滨岸土地的所有权。滨岸权只针对某一水道内的天然水流。读岸权必须在流域内滨岸土地上运用，而且这些滨岸土地必须在水体所属流域内。这种体系的建立和发展反映了在英格兰和欧洲以及美国一些地区多雨的气候特点。　　2．优先占用体系 　　优先占用体系是在干旱和半干旱的美国西部各州建立和发展起来的，主要是为了解决这些缺水地区的用水问题（Singh，1991）。优先占用体系的核心是优先权。占用的日期决定了用水户用水的优先权。最早占用者拥有最高级别的权利，最晚占有者拥有最低级别的权利。与滨岸权不同，占用权仅仅针对水的利用，该体系允许在有水的时候将其储存起来，以便用于那些无法获得水的地方，还允许将水从有水的地方向需要的地方进行输送。　　3．混合或双重水权体系　　混合或双重水权体系既包括像加州那样最初由习惯作法演变成占用权体系，而后吸收了滨岸权体系部分要素的类型，也包括最初建立了滨岸权体系，而后经过调整又与占用权体系相适应的类型（Singh，1991）。　　4．比例水权体系 　　比例水权体系是按照一定认可的比例和体现公平的原则，将河道或渠道里的水分配给所有相关的用水户（RosegrantandScheley－er，1994）。比例水权是智利和墨西哥在确认初始水权中运用的一种主要方法。在墨西哥，水权在技术上根据计量（水量），而不是根据河流或渠道水流的比例来分配，灌区和用水者协会负责建立相应的程序在他们的管辖范围内分配多余的或短缺的水资源。多余和短缺的水资源将简单地按比例分配给所有的用水者，例如如果流量比正常低20％，那么所有水权拥有者得到的水资源也将低于20％。该程序有效地将计量水权转变成了按比例的流量权利。在智利，水权是可变的流量或水量的比例；这样的好处是水权拥有者在一定的地方保证拥有一定数量的水权份额。如果水资源充足，这些权利以单位时间内的流量表示（每秒升、每年或月的立方米），如果水资源不充足，就按比例计量。　　5．社会水权体系　　社会水权体系除了将水用于消耗性用途外，人们总是强烈希望拥有公共水权，包括航运、渔业以及其他用于商业目的的地表水使用权等（EasterandHearne，1994）。由于这部分水权无法在市场上竞争，公共部门在初始水权的分配中或者购买了这部分水权，或者直接保留下来。　　（二）水权交易的含义及类型　　水权交易是水资源使用权的部分或全部转让，它与土地转让是相分离的（RosegrantandScheleyer，1994）。水权的交易既可以是消费性的也可以是非消费性；即可以是持续的，也可以是非持续的；即可以是永久的，也可以是短期的或偶尔的。虽然水权交易本身应该是永久或很长时期的，但为了确保安全性，水权的转让不应该是永久的；水权应该是一个季节、一年或多年的出租、抵押或典当等。　　水权的交易应该具备三个基本前提（ROSegrantandScheleyer，1994）：①可交易的水权：意味着水资源使用者同意再分配水权，并且他们可以从水权交易中得到补偿；② 定义明晰的水权：对于农民来讲，它有利于提高个人（如农民）或群体对于公共灌溉管理部门讨价还价的能力；③安全的水权：用水者在考虑了全部机会成本之后，可以在卖水和用水之间做出合理选择，从而促进了投资和节约用水。　　从国外水权交易的实践来看，水权交易既包括地表水资源，也包括地下水资源（RosegrantandScheleyer，1994）。水权的交易既可以是正规的，也可以是非正规的。根据水权交易的不同类型及对社会经济和环境等影响程度的不同，有些水权交易是不需要向政府有关部门申报的，如灌区之间或灌区内部农民之间的交易，水权交易前盾不改变水资源用途的交易，以及其他一些由政府有关部门特许的不应申报的交易；而其他一些水权交易是必须向政府有关部门申报的，特别如部门之间（如农业和工业部门之间），地区之间或流域内部较大范围内的水权交易等。向政府部门申报水权交易是政府干预水权市场、防止水权交易造成对第三者和环境等潜在负面影响的十分有效和常用的办法。二、国外水权交易的实践　　该部分以智利。墨西哥和美国加州等国或地区水权交易的实践，总结了水权交易的背景及激励机制，水权交易带来的收益和限制因素，以及成功实施水权交易所需要的政策。　　（一）水权交易的背景及激励机制 　　智利自从1981年重新修订《水法》以来，已经有了20多年水权交易的经验；墨西哥从20世纪90年代初开始，实施综合的水资源管理体制和法规体系改革，水权交易也随之发展起来（RosegrantandScheleyer，1994）。美国加州从20世纪80年代初开始采用了一种渐进的改革来提高水市场的灵活性。加州采用渐进的方法，主要是由于在不同的历史和经济条件下建立的水法在许多方面制约着水市场的发育。这样的改革也是对平衡农业、城市和环境用水者之间不同利益的复杂性做出的反映。智利和墨西哥的政治条件具有发展中国家的代表性，比加州更适合进行综合的改革。在他们进行改革之前，水资源利用中的主要利益相关者农民对水权的状况并没有很强的兴趣；相反，水资源法律和管理的旧体制仅仅赋予了他们不安全的水权，并且在水资源分配和管理中很少有发言权力。后来，智利和墨西哥的农民坚决拥护和支持综合的水资源法律体系的改革和水市场的建立，因为他们从中得到了收益。综合改革也得到了农业。财政和经济计划等政府部门的支持，因为他们想解决由于以前的水资源政策带来的对经济和财政的负面影响。限制水资源政策改革的主要部分是直接控制水资源管理的政府机构。　　不管水权交易的发育程度和各国的政策环境如何不同，这些国家或地区建立水权交易的目的都是为了提高各部门的用水效率，在水资源管理中保护和实现自然 资源的持续利用，减少巨额财政负担，强化国家的水资源政策及增强资源分配中的灵活性和反应能力（RosegrantandScheleyer，1994）。因而激励这些国家或地区实施水权交易的诱导因素主要包括以下三个方面：①由于水资源短缺导致的水资源经济价值的迅速提升：水资源的需求、新水源的枯竭、农业、工业、生活和环境用水之间的竞争；②由于维护和运行集中管理下的水资源供给系统的成本逐渐攀升，财政负担日益加剧；③全面的经济自由化，因而维护不灵活的和低效的水资源分配系统所带来的经济成本不能适应激励机制和比较优势的变化。　　（二）水权交易的潜在收益和限制因素　　智利、墨西哥和美国加州等国或地区水权交易的实践表明，建立水权交易可以带来许多潜在的收益。这些收益主要包括以下几个方面：①赋予用水者权利：用水者特别是农民通过水权交易，提高了在水资源管理和分配中的参与能力，增强了与政府部门及其他组织讨价还价的能力；从而也促进了水资源分配的公平性。②提供投资的激励机制：水权交易使农民认识到了水资源潜在的经济价值，从而诱导他们投资高效和节水农业；另外，城市供水部门在实行水权交易之后，也积极改进供水设备，提高污水处理能力，从而将多余的水资源再卖给农民或城市居民。③ 提高水资源分配的灵活性：由于用水者可以在综合考虑了水资源机会成本之后，对作物种植结构和水资源利用等方面可以做出合理和积极的选择，因而水资源的配置更加灵活。④提高用水效率：由于水权交易诱导用水者调整作物结构，投资节水设施，改进供水设备，从而极大地提高了水资源的利用效率。⑤改进供水管理水平：实行水权交易以后，供水部门（特别是城市和工业的供水部门）认识到他们再也不可能通过国家无偿地剥夺农民的水权来得到水资源，因而他们积极通过改进管理和服务水平来增进效益。如果他们仍然可以得到免费的水权，他们就没有激励机制来改进管理水平。⑥减少环境恶化的诱导因素：实践表明，由于这些国家或地区在水权交易中十分重视对环境的保护，采取了有效的法规和行政手段来防止对环境和第三者的不利影响；对水权交易中的水质要求做了明确的规定；同时也提高了用水者的环境意识；因而水权交易最终减少了诱导环境恶化的因素。⑦得到农民的认可：由于水权交易赋予了农民权利，并且农民从中得到了实惠，因而水权交易得到了农民的拥护。另外，实践表明，水权交易由于诱导供水部门改进供水设备，从而减轻了国家的财政负担，国家可以将更多的资金投向贫困的农民或城市居民，从而也得到了农民和其他团体的认可。 　　尽管建立水市场存在许多潜在的收益，然而利用基于市场的方法进行水资源分配面临着许多制约因素，这些因素包括管理这样一个系统可能遇到的政治、制度和技术方面的制约；这样的市场分配方式还可能导致新一轮的不公平性的产生（RosegrantandScheley－er，1994）。因而必须改革或发展水资源的法律、制度和运行机制，公平地分配水权，解决水资源供给中的不确定性，保护第三者的利益，防止对其他人或环境造成伤害，解决冲突。尽管面临着巨大的挑战，但水资源政策改革的激励机制如此强大，美国加州、智利和墨西哥还是有效地发展了水权交易市场。　　（三）成功实施水权交易的政策要素　　智利、墨西哥和美国加州等国或地区水权交易的实践表明，要想成功实施水权交易，水资源政策应该具备以下几个基本要素（Rosearantandschelever，1994）：①既简单又复杂，明确地定义水权的特征及实施水权交易的条件和规则；②建立和实施水权登记制度；③明确确定在水资源分配中政府、机构和个人的作用，并指出解决水事冲突的办法；④保护由于水权交易可能给第三者和环境造成的负面影响。 　　合理的水资源政策必须公平的实施水权，保护所有参与者的利益，同时保证足够低的交易成本确保水市场有效地运行。交易成本包括找到有利润收益的水权交易的机会，协商和行政性决定水权交易的成本，输送和监督水权交易的设施成本，监督、减轻或消除可能给第三者带来负面影响的设施和制度成本。　　不管是建立何种形式的水权交易，都面临着许多复杂的操作性问题。这些问题主要包括以下八个方面的内容：　　1．初始水权的公平性　　成功实施水权交易的首要条件是确保初始水权分配的公平性。智利和墨西哥水权分配的公平性主要依赖历史上对水资源的利用，同时在智利还结合考虑了集中水权的重新分配。水权的分配是通过两个国家在公共部门登记实现的。　　2．优先或比例水权　　加州的水权与智利和墨西哥水权的一个明显区别是前者主要基于优先的基础，而后者有效地对水权进行了比例分配。优先水权允许不同供给保证程度，但是水权拥有的异质性使得很难组织市场。但是比例水权由于水资源供给的不稳定性，用水者在满足了一定水需求的情况下，一定会拥有一些多余的水权，比例水权的同质性也使得水权市场的操作更容易。比例水权更灵活，在水资源短缺的情况下比优先水权分配的更公平。总之，比例水权方法在促进水市场的发育，公平地分配短缺资源方面的优势超过了可能带来的市场无效性的劣势。　　3．消费性使用和回流的处理 　　在水权交易中第二个关键的概念是如何定义可交易部分的水权。美国加州可交易部分的水权仅限于消费性使用的水资源，以保护第三者对回流的权利。这种制度保护了回流的优先权利，但极大地增加了水权交易的交易成本，因为很难测量消费性利用和回流。智利和墨西哥的水权交易包括所有的水资源，他们是河流或渠道流量的比例，回流的权利不存在。　　究竟采用哪种方法是一个实践的问题。如果考虑回流导致了很高的交易成本，并由此带来的损失大于由于回流损失所带来的负面影响，那么不区分消费使用和回流的方法就是可取的。然而，确实造成了回流损失，应该采用一些创新性的方法进行补偿。在发展中国家，智利和墨西哥的方法还是可取的，因为美国加州的方法交易成本太高，可能会阻碍市场的发育。然而，在一些国家内部，由于不同流域特殊的水文条件，如果回流的数量特别大而且传统的回流权利确实存在，那么就要求对回流进行特殊的保护。　　4．对可能造成的间接的负面经济影响进行保护 　　在水权被转让的地方，如果灌溉面积或农业生产的减少导致了与此相关的经济活动或产权税的降低，水权的转让就可能损害经营活动、当地政府的财政能力和公共服务的能力。另外，水权的永久转让还可能限制转让地未来经济的发展。然而，美国加州和智利的经验表明，由于水权转让导致的负面的间接的经济影响很小或不存在。相反在智利，水权转让还促进了农业部门的多种经营和快速增长。在交易中间接成本的影响很小时，最好明确什么是不合理的，让水权转让地证明这些负面影响。　　5．对环境的保护　　智利、墨西哥和美国加州的水权交易的实证研究表明，通过市场对水资源的分配与环境保护是协调一致的。在市场机制实施环境保护并不比在行政体制中困难。环境保护方法可以采用法规或市场导向，但在研究的这几个国家中通常采用了法规的办法。例如在墨西哥，非农业用水的水质必须在授予水权时明确，如果对生态系统造成了伤害，导致了地下水的过量开采和产生了其他环境影响，政府可以限制对水的利用。美国加州还有一套强大的法律和法规体系来明确地保护鱼类和野生生物，管理河流。在智利，虽然几个条款涉及到对环境的保护，但全国的水法中缺乏对环境的强有力的保护。随着近年来环境法的实施，对环境的保护力度会大大增强。最后应该强调得是，在任何社会，负担得起多大的环境保护还是一个政治选择问题。　　6．用水者协会的作用 　　在用水者协会内部分配水仅给个人，甚至是社区群体，增强了这些群体对水资源的控制，比以前的用水者更加确保了对水资源获得的权利。在智利和墨西哥，强大的用水者协会在水资源分配中发挥了重要的作用。在智利，用水者协会拥有和管理水利设施，监督水资源的分配，在服从一定的条件下批准水权的转让，提供协商的场所并解决水事冲突。在墨西哥，将灌区的管理权责转给新组建的用水者协会是建立水权的基础。根据墨西哥的法律，水权可以提供给个人或群体，但一般倾向于提供给群体，然后群体组织再将所具有的水权赋予内部成员。　　7．水权交易对水利设施的需求　　实施水权交易制度并不需要复杂的量水设施、分水设备和其他输水结构或设置。智利、墨西哥进行有效的水市场运作管理的灌溉水利设施并没有大多数发展中国家的先进。水资源常常仅在主渠道测量，然后按照简单的比例分水设备将水资源分到以下的支渠道中。相对简单的灌溉设施对于发展水市场并不是内在的问题。然而，水文、水利实施、法规体系和政治制度之间的复杂关系决定了发育水权市场的可行性。美国加州单一的水文地质条件、在国家特定的法规下确定交易的高交易成本、平衡农业、城市和环境利益的复杂性限制了水权市场的发育，而智利和墨西哥的水权交易是在相对较简单的灌溉技术的条件下发育起来的。 　　8．供水和管理的私有化　　从逻辑上讲，水权交易的发展极大地促进了水资源供给、运行和管理中的私有化，加州、智利和墨西哥的实证研究表明，与水权交易的建立相适应，公有和私有部门的权利和责任存在各种形式，这些不同的分工搭配提高了水交易的灵活性。在美国加州，水市场高度规范化，州和联邦机构及水利工程管理部门在水权的转让中发挥了主要的作用。墨西哥的改革很大程度促进了水利运行和决策的私有化，然而公共部门仍然保留有其他重要的功能。智利对于水资源和水利实施的管理采取了最彻底的私有化。除了水利设施的管理转交给用水协会之外，城市供水服务也实行了私有化。智利私有化的水资源管理提高了城市和农业用水的效率，而且极大地减少了财政补贴，政府从而有精力对特别贫困的城市居民和小农民进行目标补贴，提高他们从新水利工程购买水权的能力。三、国外水权交易制度对我国的启示　　通过分析智利、墨西哥和美国加州等国或地区水权交易的实践发现，水权及水权交易制度的建立和发展是与整个社会的宏观经济政策环境是密切相关的。日益宽松和开放的社会、经济和政治 环境，日益严峻的水资源短缺形式及有限的财政资源状况，以及国家实现资源、环境和社会经济持续协调发展的迫切战略要求是导致水权交易制度最终逐渐建立和发展的主要诱导因素。另外，水权交易制度的建立也是和整个国家综合水资源管理体制和法规体系的改革紧密相关的，它们相辅相成。如果不改革现有低效的水资源综合管理体制和法规体系，水权市场的建立会受到种种限制，水权交易的潜在收益也很难得到充分体现；但是，随着水权交易的逐渐推进，又会进一步促进水资源管理体制的改革。当然，水资源管理体制的改革有多种形式，但目前总的趋势是在水资源统一管理的条件下实行分权化管理，积极倡导用水者参与水资源管理；另外就是建立很严密的法规体系来保护环境和第三者的利益。 　　从我国目前的现状来看，随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，水资源短缺程度和各部门用水的竞争日益加剧，财政资源短缺、水利工程老化失修、水资源管理效率低下的问题十分突出；与此同时，实现水资源、粮食安全、经济社会及环境持续协调发展的战略性要求又十分迫切。所有这些情况表明，我国在建立水权制度和水权交易的外部激励环境已经逐步基本形成。另外，自从20世纪80年代末期以来，我国的水资源管理体制和制度也发生了很大的变化，如灌区管理体制的改革、水价制度的改革、取水许可制度的颁布和水资源费的收取，城市水务体制的改革，节水制度以及一定程度的流域机构统一管理等方面都取得了一定的进展。我们目前讨论的水权交易制度的改革与以上这些水资源管理体制的改革是相一致的，它并不是一个孤立的现象；为了促进水权交易制度的有效实施，我们还应继续加强其它相关方面的改革。　　结合国外的经验和我国的实际情况，今后在建立我国的水权交易制度时应该注意以下一些主要问题：　　1．建立统一的水资源管理体制　　目前我国水资源的分散管理体制是不利于水权交易制度的建立和发展的。建立水权交易意味着地表水资源和地下水资源、农村地区的水资源和城市地区的水资源都要由统一的部门进行管理；并且要充分获取各种有用信息，采用科学的方法，对目前的水资源状况进行合理评价，从而为初始水权的确定奠定基础。　　2．采用比例和优先水权相结合的初始水权确定方式　　我国地域广阔，地理水文和社会经济条件差异显著，因而在初始水权的确定方面不可能采用单一的形式；文中探讨的各种初始产权的体系都应综合考虑，特别是比例水权和优先水权的综合运用可能是我国水资源短缺地区建立初始产权的主要理论依据。根据的初步设想，流域内部地区之间的水资源分配应该主要基于优先水权的思想，并辅之以比例水权的方式；而在同一地区、特别是同一灌区内部初始水权的确定应该在参考 优先水权要素的情况下，主要按照比例水权的思想进行水权分配。在初始产权的确定中，尽管有各种原则可以考虑（石玉波，2000），但公平性原则应该受到特别的关注。初始水权在确定时可采取民主协商的方式，特别应该考虑农民和落盾地区的水权利益。初始水权确定以后，对于新水源或新水利工程的水权可以采用招标或市场购买的方式获取；政府同时对一些贫困农民或城市居民进行目标补贴，提高他们获取新水权的能力，体现公平的原则。　　3．推进灌区管理体制改革，将水权赋予用水者　　在原有改革的基础上，要进一步推进灌区管理体制的改革，特别是要注重建立农民用水者协会，使农民用水者协会合法化，鼓励并要求在协会内部建立一套完善的规章制度，指导协会在水利工程的维修、水费的收取、水资源的分配和水事冲突的解决中发挥重要的作用。用水者协会的规章制度要经政府有关部门的审核；如果协会不能按照预期进行合理运作，并且给第三方或环境造成了损害，政府有关部门应该严令其改过或接管用水者协会一段时间。国家初始水权的一部分应该赋予农民用水者协会，协会按照一定的原则，在和协会成员充分协商的基础上再将水权赋予单个农民或较小的农民群体。由于我国农民小而分散，因而如何在协会（或灌区）内部将水权合理分配下去是个值得探讨的问题。　　4．建立水权交易登记制度 　　国家在实施水权交易时应该明确规定哪些水权交易是应该登记在案的。水权登记的好处主要是防止水权交易对第三方和环境造成的损失，国家通过交易登记制度可以合理地引导水权的交易，并适时进行监管。根据其他国家的经验，建议对于交易前后不改变水的用途、灌区（或农民用水协会）之间或内部的水权交易可以免去登记，由灌区或用水者协会自己监管；而对于跨地区、跨部门或流域内部的水权交易应该进行规范登记和管理。一般而言，国家主要通过水权交易登记的制度来管理水权交易，很少直接干涉水权交易的价格，水权交易的价格主要是根据市场行情、交易带来的潜在收益及当地的具体特点，由交易双方协商确定的。　　5．完善法规体制，保护第三者利益，防止对环境造成的负面影响　　国家应该尽快建立水权交易的有关法规，特别是明确规定在水权交易中如何保护第三者的利益，防止对环境可能造成的负面影响；对可能出现的水事冲突也应该有明确的解决办法。法规对于水资源的消费性利用和非消费性利用也应做出明确的定义，并指出在哪种情况下应该交易全部水资源，哪种情况下只能交易消费性的水资源。合理有效的法规体系是促进水权交易制度健康发展的重要制度保障。 　　主要参考文献　　1Alchian，A．A．1950．Uncertainty，EvolutionandEconomicTheory．JournalofPoliticalEconomy，58：211－222　　2Demsetz，H．1988．O．BasilBlackuriScheleyer，1994．Tradableanagement，IndiaLawInstitute　　6石玉波，2000。关于水权与水市场的几点认识　　7汪恕诚，2001。水权管理与节水社会　　8王金霞，2000。地下水灌溉系统产权制度创新、效率及政策：河北省小型水利工程的实证研究，博士学位论文，中国农业科学院　　9张岳，2001。加强水权管理和监督，建立节水型社会