我国村民自治存在的问题与对策探讨

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我国村民自治存在的问题与对策探讨一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大暂力发展农村集体经济，解决溧村委会服务功能弱化问题，侃增强村民自治的吸引力和凝黻聚力中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联⒌系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切喻的相关性。集体经济力量为舄村民自治的正常运作提供重鹣要的物质支撑；同时集体经踊济愈发达，愈需要通过村民岳自治，扩大村民群众的政治啷参与，保证集体经济规范运骅作，利益得到合理分配，为暹群众提供良好的社会服务。申从实践中看，在缺乏集窈体经济实力的地方，由于村焦民自治组织难以为村民提供牿良好的社会服务，缺乏凝聚敝群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只辈能完全依靠村民出资出力。莛因此，村民自治运作效果不卢理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于幽瘫痪、半瘫痪状态的“失控眭村”，大多是集体经济的“ょ空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干铟部的报酬、村集体和乡政府眄要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农辁民因集体经济和自治组织为稔自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚捂16/16 力和吸引力。可见，村集体鹬经济成为制约村民自治运作ヘ和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸遁引力、凝聚力。二、引铢导农民正确行使民主权利，赅转变基层政府对农村的管理侏方式，解决村民自治中的“朦过度自治化”和“附属行政献化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化踺运行现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独辁立的权力：乡政府的行政管理权和村民自治权，它们构蛋成了在中国共产党领导下的称农村社会“乡政村治”的总饽格局。应当说，乡镇的行政俊管理权与村民自治权在最终蚊归属和运作目的上是一致的主，法律的规定也是清楚、明治确的。村民委员会离不开乡饺镇政府的支持与帮助；村民塥自治也有利于乡镇的行政管钐理。但在实际工作中，二者跹又经常发生矛盾，主要表现馈为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“篙过度自治化”的倾向，是指∽村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出储不属于村自治范围的决定，卜或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接┗受乡镇政府布置的国家各项眉任务。所谓“附属行政化”楝的倾向，是指村民自治在一缓定程度上名存实亡，乡镇政珑府仍把村委会当作自己直接吨的下属行政组织，沿用传统历16/16 的领导方法进行指挥管理，贮或继续控制村委会的人事权汛，对经村民民主选举产生的铙干部随意调动、任免；或对芫属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干⒋涉，随意发号施令。从目前城的情况看，“过度自治化”敖的倾向在全国尚不普遍，但︳已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的刮倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、潺有效的整合，必须从以下三悚个方面进行努力。第一堆，乡政府及其工作人员要提症高认识，转变观念，改进工蜮作方式、方法，依法履行“蜇乡政”职责。政府主动推进是我国村民自治由自发縻兴起到规范发展的重要动力惑，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡及村关系中，乡镇政府是主导跆方面。解决“乡政”与“村鸣治”的矛盾，从乡镇政府方摊面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就滏是充分认识乡镇政府与村委挥会之间是指导与被指导的关抬系。这是村委会的性质决定揲的。村委会是村民自治组织嵯，依法享有自治权利，因此梵乡镇政府对村委会的关系不漱应也不有定为领导关系。改纭进方法，就是乡镇政府除采搭用必要的行政管理方式外，㈣应更多地运用法律、经济和羿教育等管理手段，在尊重村坳民自主权和村委会相对独立仍16/16 性的基础上实现有效管理。当前，乡政府在指导村委丸会工作时特别要注意以下几志点：(1)指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主慨意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子，扫要真正实行村民直接民主选任举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群骠众信得过的人选到村委会领鞲导岗位上来。当然，也要引鳊导群众反对宗族主义、家族媒观念，坚决打击“黑社会”轻势力的操纵。(2)指导村饴委会独立负责地开展群众自怊治工作，尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作枉风，严禁把村委会当成乡政灌府的下级机关，不得用行政り命令的方式干涉村委会自治褪权利的行使，要坚持村民的烈事情由全体村民民主讨论决锢定的原则，采取民主讨论的鞯方法、疏导的方法、说服教永育的方法，而不是行政命令沦的方法、强制压服的方法。(3)乡政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构耸，对某些需要村委会协助完瘌成的工作任务，应当在法律遗规定它所承担的范围之内，も并通过乡政府统一向村委会仫布置，再由村委会组织群众ロ协助完成，各部门不要直接坍向村委会布置任务。(4)胬乡政府及所属部门要帮助、ā指导村委会自身建设，包括エ健全完善村委会自治组织、苞建立健全村委会工作制度、伫培训村委会干部、开展竞赛缤评比活动、帮助村委会协调董与村党支部的关系、解决工潢作中遇到的各种实际困难，锟等等。16/16 第二，加强村民划自治组织自身建设，教育农塘民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民贿主权利，自觉协助乡政府做剩好各项工作。由于农村浈经济文化长期落后，村民的匐民主观念、主体意识不强，锦村民的自我管理能力和村民肪委员会的工作能力都很有限ｖ；加上农村封建家族意识和瓴宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主沈地开展工作，不得不对乡政娟府产生依赖感；许多村民包┠括村干部不能正确理解村民傻自治，认为自治就是想干什鳄么就干什么，甚至把村民自窳治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，必须⒀加强村民自治组织自身建设锌，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。要箭教育、引导农民正确认识村遢民自治与党的领导、与乡行阱政管理、与国家法律的关系徐。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主跻政治中的伟大创造，因此，层党领导村民自治是毫无疑义憨的。“共产党执政就是领导鞔和支持人民掌握管理国家的肠权力，实行民主选举、民主烁决策、民主管理、民主监督摸。”[1](P96)党的朕领导与村民自治并不矛盾。岭村民自治与乡行政管理也是劢统一的、一致的。行政管理〗16/16 不等于强迫命令；村民自治商不等于不要行政管理。村导褊自治与国家法律也不矛盾。ノ国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准用则，任何组织、个人都必须怩无条件遵守。村民委员会是醉在党的领导下依法成立的，喷也必须在党的领导下，在国俸家法律、法规规定的范围内桑，组织村民自我管理、自我恧教育、自我服务。要教溟育、引导农民提高民主法制ほ意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民河主权利的内容。二要教育农讨民学会正确使用民主权利的匍方法，依法行使民主权利，猃坚决防止和杜绝违法违规现益象发生。第三，国家政钬权建设工作部门要注意总结и经验，搞好典型示范，指导猝各地制定具体的乡村关系条樗例，推动完善村民自治的制珩度体系。修订后的《村化组法》对乡政管理和村民自钐治之间的关系及各自权限只∵作了一般性规定，即乡政府挟有权指导村委会的工作，村炬委会在乡政府指导下自主管特理本村事务。但由于对乡政秧府和村委会的职责权限缺乏明确、具体的规定，乡政管怨理和村民自治在运作中难以充有效衔接。所以，根据《村盎16/16 组法》原则，从制度上合理哼划分乡政府和村委会各自的筌权限，是促使乡政管理与村束民自治有机衔接的重要环节陟。为此，一些地方在贯彻《豆村组法》过程中，制定了有邦关乡政府指导村委会工作的呆规则，取得了很好的效果。三、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加颖强和改善党对农村工作的领煤导，解决基层党组织不适当锕地干预村民自治和村民自治洹组织动摇党的领导权威问题趺，将党组织和村民自治组织蚁的活动纳入法律制度的轨道村党组织与村民自治组织廿的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和制度м上看，村党组织和村民自治旰组织的地位和关系是明确和闽协调的。新修订的《村组法蹁》规定：“中国共产党在农珈村的基层组织，按照中国共｝产党章程进行工作，发挥领饮导核心作用；依照宪法和法振律，支持和保障村民开展自舛治活动、直接行使民主权利拯。”这实际上是以国家基本构法律的形式，明确规定了党於组织对村民自治的领导地位莜和职责及工作方式。但在实阡践中，村党组织与村民自治鲋组织的协调仍是一个尚待解窠决的问题。因为《村组法》唇只是明确了党组织的领导核会心地位和基本工作职责，具花体的有操作性的方式方法仍疆需在实践中不断探索、总结和完善。就目前看，二者关可系方面存在的问题是：(1容16/16 )有的村党组织不适当地干窠预村民自治。主要表现在操伥纵甚至非法干预村民委员会狷的选举；在村委会工作中干亩预太多，使村民自治组织依捷法拥有的管理本村事务的权癃力难以得到充分体现和具体弱落实。(2)有的村民自治躯组织把自治理解成绝对自由镐，不接受村党组织的正常领纳导，甚至向党组织的领导权肯威发起挑战。(3)党组织暴与村民自治组织的权限范围裘尚缺乏具体的界定，有关规て定过于原则化，加上农村基浦层党组织与村民自治组织的殒关系不同于国家政治系统中锐各级党组织和政府的关系，根有自身的特点，更需要明确貂划分二者的权限范围。解决胼二者关系问题的对策思路是舞：在加强和改善党对农村工茺作的领导这一原则下，从制胄度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤腚其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”鬯的责任及履行责任的方式，鹁在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说揉乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会儋之间关系则是村党支部为主浅导方面。所以，在当前，尤牝其需要规范村党组织的职责づ范围和工作方式。就职责范孢围而言，村党组织要使自己＂真正成为村级组织的核心，尼应尽力避免行政化倾向，摆粮脱具体事务。党组织应将主ッ要精力用于对村的发展方向杲的把握，对其他村级组织建浃设的指导，对各类组织之间任关系的协调以及自身建设等求方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民ǘ群众根据法律制度自主处理飞16/16 ，以支持和帮助村民自治组帐织独立负责地开展活动。总榻之，村级组织包括村党组织鞅都要在法律制度范围内活动监。村党支部书记可以兼任村觞委会主任，但必须经过依法砟直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选，举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意思见和不侵犯村民自治权为前殊提；对村党组织及其成员的真失当行为，村民和村民自治舾组织有权向上级党组织反映薏，促其改正。四、以贯哨彻实施新的《村组法》为契辙机，深入开展村民自治示范酤活动，摸索经验，树立典型瓜，解决各地村民自治开展的峰不平衡问题，促进农村基层摁民主由点到面逐步推进涛因为各种复杂因素的影响，绚特别是考虑到循序渐进的发缔展方针，村民自治实施10铱年来一直平稳推进，但各地哗情况很不平衡。从领导重视铀的程度到村民参与的程度，榫从村委会换届选举的次数到怍选举的规范化程度，从村民Ｆ会议、村民代表会议发挥作促用的程度到村民自治制度体悃系的完备程度，各方面都存鼬在着差距，很不平衡。这是凌客观的，甚至也是难免的。％1998年11月，修订后弦的《村组法》结束了其10钼年试行的过程，在许多方面孤更加完善、成熟。因此，应鬏以贯彻实施新的《村组法》伤为契机，继续深入开展村民16/16 自治示范活动，提高村民自忖治的规范化程度，树立新的镁典型，加快农村基层民主化辨进程。提高村民自治的规范化程度，就是要根据新瓤的《村组法》的有关规定，眍围绕民主选举、民主决策、徭民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，母真正体现“村民群众自治”イ和“基层直接民主”的原则鸾精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。一句手话，就是要提高村民自治的佾制度化水平。首先，要鏊完善村委会民主选举制度。⑦扩大农村基层民主，搞好村民自治，民主选举是基础。阈这方面的主要工作是：第一，按新的《村组法》要求，芡尽快成立中央政府层面的选汗举领导机构以协调和规范全慢国的民主选举，尤其要指导顺各地在村委会换届选举时依缄法成立专门的村民选举委员︿会。第二，各省、自治区、鼷直辖市人民代表大会常务委迭员会应尽快制定或修订符合《村组法》精神的具体选举弛办法。第三，为保证村民民Ｃ主选举的参选率和规范化，看要广泛深入地开展《村组法く》的学习、宣传，尤其要搞斥好选举动员，使村民充分认蝽识《村组法》规定的直接民哝主选举的作用和意义，熟悉叛民主选举的规则和程序。第倥四，逐步规范选举程序和标猴准。根据新的《村组法》的榫有关规定，充分体现村民自伥16/16 治的原则精神，村委会民主选举的标准应是：民主、平言等、公开、竞争、合法。总庾之，规范化的民主选举不仅镪可以使村干部产生荣誉感、ㄍ责任感和危机感，也能充分颛调动村民参与的积极性和政扒治热情，充分体现农民当家┋作主的主人翁地位和自豪感墉。其次，要完善村民议事制度。村民议事制度是实聋现民主决策的有效途径和重纣要方式。根据《村组法》的№规定，村民议事的组织形式谬就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就拽是民主讨论、民主商议和共銮同决定。各地在这方面已经Μ创造出许多新鲜经验，包括濮村民代表议事会制度、“民锸主日”制度和村民例会制度缴等。如山东省章丘市所属各槎村普遍建立了村民代表议事爸会制度[2]，山东省莱西描市[3]、辽宁省沈阳市东蛹陵区[4]实行了“民主日唢”制度，都产生了良好的效咤果，值得各地学习、借鉴。蚬再次，要完善村民民主晷监督制度，尤其是村务公开帐制度。实行民主监督制度，莉推行财务公开，“这是村民玮当家作主的真实体现”[5]，是民主选举、民主决策爵和民主管理的重要保障。修窜订后的《村组法》规定实行舰村务公开制度，尤其强调了渡财务公开的内容及公开的时攵间，但《村组法》只规定了障村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律鲔责任，而关于村务公开的程瘠16/16 序、方式及怎样保证公开的猪真实性等问题，规定不详。辐当然，这些具体问题是不能∶苛求于法律的，应在实践中髭加以具体化。在这方面，河妈北省的做法值得借鉴。他们佻制定了“五规范一满意”的ㄊ村务公开标准[6]，按照喾这个标准，群众对付委会的禺施政不再是“雾里看花”，纲真正做到了“让群众明白，苌保干部清白”，保证了村务谙公开真实有效和村民自治的耳健康发展。五、大力发俏展农村文化教育，提高农民氵的文化素质和政治参与意识胸，解决农民文化水平低、民鹕主素养差的问题，为发展农恽村基层民主培养合格的主体退村民自治是中国农村的傧民主政治实践，它的运作与蓉村民主体的思想文化状况密孟切相关。思想文化主要包括摔文化知识和价值观念。文化蝌知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：歌“文盲是站在政治之外的，售必须先教他们识字。不识字孕就不能有政治，不识字只能僬有流言蜚语、传闻偏见，而甯没有政治。”[7](P5谶9)在现实生活中我们可以醛看到这样一种现象：凡是在枭文化比较贫乏的地方，民主蹈制度、民主观念、民主作风主就很难树立，而偏执、独断芜、愚昧、盲从的现象容易流笑行。由于长期的历史原因，蝈中国农村人口的整体文化素肉质尚不高。目前，占全国人沓口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后大≯量文化程度相对较高的农村澄16/16 劳动力流向城市和其他发达杨地区务工经商。这种状况必埭然影响农村一般村民参与日毵常村务管理活动。与文化知╃识水平较低的状况相比，农嗄民的思想价值观念对村民自偎治运作的影响更大。目前，锋农民的思想意识和价值观念滴中有两种倾向不利于村民自椅治的健康发展：一是自私狭阵隘，政治冷漠，缺少对公共矶生活、公共利益的热情和关蹶注；二是不受约束的个人主节义倾向，在追求个人利益时薯缺乏必要的契约与合作意识犯，不能正确认识和处理个人纯与社会、个人自由与公共权撑威的关系。现阶段关于垠村民自治的看法，有两种不枳同的意见：一是认为中国农す村落后，不适宜搞村民自治耕；二是认为村民自治发展太涛慢，应加速推进。这两种看鲸法均与对村民自治的制约因阒素和变量关系缺乏深入认识（和分析相关。前者强调中国肾农村落后的一面，而没有看戳到农村的变化，这一变化要糅求和推动着村民自治的规范鞅化运作。后者孤立地看待村ε民自治，没有看到村民自治涧受多种因素的制约和影响，耋不可能一蹴而就。所以，大力发展农村社会生产力，壮徕大集体经济，发展农村文化蒋事业，提高农民文化思想水Ｉ平和民主素养，是保证村民韶自治规范运作、健康发展的眠一个重要条件和必要的前提堍。六、加强农村法制建阽设，为发展农村基层民主，沱实行村民自治，营造良好的坟社会法制环境民主必须与法16/16 律化、制度化相匹配。村民菱自治是9亿农民行使民主权橐利的广泛实践，作为国家法贿律制度的安排，在缺乏法制吏传统的农村社区推行，更需踽要营造良好的社会法制环境秋。由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主Β经验和民主习惯，不善于行遏使自治的民主权利。如果不恝强化基层干部和广大农民的译法律意识和法制观念，将村犷民自治纳入法律化、制度化辜的轨道，就有可能出现前面滦说过的“过度自治化”和“花附属行政化”倾向，使农村人社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会值主义民主的健康发展。加强估农村社会主义法制建设，为寰农村基层民主特别是村民自谄治的平稳推进营造良好的社形会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建疃设基础，主要是认真贯彻执榻行《村组法》，实行农村基锪层直接民主选举和村务公开制度。此外，下面两项工作锤必不可少：一要加强农村法惩制建设的规划和指导。在推╁进省、市、具有步骤实现依燎法治国方略的进程中，应有ㄑ推进农村法制建设的规划，抱对农村法制建设分阶段目标槽，制定明确的规划和年度计匡划，并稳步实施。制定明确的规划和年度计划，并稳步篁实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进鹰行经常性的检查督促。二要季切实提高农村干部、群众的倍法制观念。对农村干部，包代括吃“皇粮”或受聘的乡镇麇干部、企业老板等负有管理颇职能的人来说，由于手上已炮经有了一定权力，主要还是筘要树立依法办事、恪守职责鑫，接受监督的观念。要突出恨16/16 “义务本位，责任至上”，使他们认识到干部的行政权力和企业老板的管理权力是馍有限的，必须依法行使，并甾要接受人民监督。而对广大农民群众来说，也包括农村炝的中小企业，固然要了解若苜干基本法律知识作为生活准琢则，但最根本的是要树立权蛞利本位观念，充分了解做为嗨公民享有的法定的权利，要酏敢于和善于依法保护自己的液合法权利，既要克服由于不簌知法而不会依法保护自己权蟊利，又要防止一旦走投无路，就气急败坏地使用违法手段抗争而陷入违法。【参考文献】[1]江泽绾民．高举邓小平理论伟大旗粑帜，把建设有中国特色社会珲主义事业全面推向二十一世酉纪[A]．讲学习讲政治讲扩正气教育读本[C]．北京戮：党建读物出版社，199秸8．[2]延寿推进村檬级民主管理[N]．人民日彬报，19980525(3鐾)．[3]宋学春．让パ村民当家作主[N]．人民档日报，19980908(渝9)．[4]冯奎．“瑷民主日”的威力[N]．人喜民日报，1998081816/16 (9)．[5]曹志．菁加强农村基层民主法制建设沾[N]．人民日报，199炱81210(3)．[叵6]王金良，严明．富民基钣业[N]．人民日报16/16