秦晖课件：土地问题与土地新政

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1、土地问题与土地新政秦晖什么是“土地新政”十七届三中全会决定有一些新的提法，如土地承包“长久不变”、要缩小国家征地的范围，允许农村集体土地入市交易等等。但是《决定》主要是原则性的文字，具体的进展还要看《土地管理法》及其实施细则的修订结果。“明晰产权”对于决定的主要精神，有人归纳为“明晰产权，促进流转”；有人则归纳为“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。而“明晰产权”似乎是个共同的说法。会后解释却有不少含混乃至矛盾如对于所谓“长久不变”，有人说就是具体的承包权长久不变，除了“自愿有偿的流转”外不再搞所谓的“调整”，并称有的地方搞“调整”是

2、不合法的。有人却说“长久不变”的只是土地承包制这个制度，农民要求三五年一“调整”也是可以的。对于不改变用途的农地流转，有人基本上解释为自由交易，有人强调不许“绝卖”，承包人必须永远保持回赎权利，还有人说政府必须把农地流转引导到“高效”的“规模经营”方向，甚至说政府应该支持“大地主”集中土地。对于“缩小政府征地范围”，一般理解为政府征地应该限于重大公共利益项目，但对于“公共利益”如何认定、根据什么程序认定，却仍然很不“明晰”。如今流行“商业性”项目与“公益”项目的区分。但是姑且不论什么是“商业项目”并不容易界定，更大的问题是：由于土地开发的“

3、外部性”效应，许多商业性项目其实大有关于公益，而许多“非商业性”项目，如官府的楼堂馆所、豪华衙门和一些“形象工程”，甚至那些专供政府部门人员的“福利房”，老百姓是否认同其为“公益”实堪怀疑。而对于不在“征地范围”之内的那些“改变用途”的流转，政府又将如何进行“用途管制”?现在比较明确的是：如果农民愿卖地，未必就可以卖——因为有保护耕地之类的管制措施。但是如果农民不愿卖，是否就可以不卖？最近出台的那些“土地换某某（保障、住房等等）”是自由交易，还是不能讨价还价的“动员式交易”？所谓“集体土地”可以进入这些领域，是否意味著“村官卖村地”已获允许

4、而农户处置自己的土地仍然不行？最后，对“小产权房”宣布的“保护既得利益，但下不为例”政策究竟如何理解，也是众说纷纭，从宣布后小产权房交易在许多地方明显升温的情况看，“下不为例”怕是谈何容易。所以，“明晰产权”虽为各种解释者共同强调，但是目前看来，这一点恐怕并未做到。而无论从决定的文字本身看，还是从决定公布至今的社会反映看，比较明确的只有一点，即今后要进一步推动“土地流转”。果然，最近各地“土地换保障”、“宅基地换住房”等动作纷纷出台了。加上近来因国家改行反危机战略，四万亿元刺激经济的大政策和一系列措施出台，各地一片“大干快上”的气氛，对土地

5、的需求在未来一个时期应会急剧上升，“促进流转”的大潮更加波澜壮阔是可以想见的。然而与此同时，经济危机却使上千万农民工失业回乡。土地权益对他们的重要性增加了。这种情况下“模糊产权促进流转”会引起什么？搞市场经济，土地流转无疑是个大趋势。但在目前农民涉地诸种权利尚不明确的情况下，由政府权力来“促进流转”会带来怎样的变化，目前还很难说。实际上，由于“明晰产权”似乎并未实现，未来很可能出现的只是“模糊产权，促进流转”可以析分的权利并非“不明晰的权利”“集体谈判能力”是个政治概念，不是经济概念或“所有制”概念。Collective与individua

6、l是“多”与“一”的区别。Private与state是“民”与“官”的区别。可以析分的权利并非“不明晰的权利”由于土地这种“财产”的一些特性，即便在一般认为是土地私有制的国家，“土地私有权”也会受到比别的财产权更多的限制。但不能混淆两个概念：可以析分的权利和“不明晰的权利”。法治国家的土地所有者对于他的“私有土地”的确并不拥有“百分之百的排他性绝对权利”，利益相关方和公共权力部门对这类土地拥有不同程度的干预权。其实何止地权，在民主法治国家任何财产权几乎都有可以细分的特点，有些法学家表述为：财产权并非单一的权利，而是“一束权利”。而当代一些经

7、济学家更提出，应当以各种具体定义的“权利”概念来取代笼统模糊的“所有权”概念。但对于涉及财产的这些权利进行明晰的界定都是为了更好地防止权力的滥用，而不是为了在权利问题上搅混水、给有权有势者增加“自由裁量权”使其可以翻云覆雨上下其手。例如……现代民主国家往往有强大的自治工会，资本家不能随意解雇工人。这也可以理解为其产权受到某种干预和析分。但是析分出去的那部分权利未必是归“国家”的。它首先掌握在雇员手里。所谓不能随意解雇工人，是说工人拥有自组工会与资方进行集体谈判的权利，从产权角度讲也可以说是作为“利益相关方”的工人对企业主产权的运用（劳务契约

8、的签定）有一定程度的干预权。这当然不是说老板解雇工人必须得到政府许可，或者反过来说只要政府许可老板就可以为所欲为，也不是说政府可以不由分说地“减员增效”后再把裁员后的国有企业以“