第三讲 政策与政策系统(二)课件

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第三讲政策与政策系统政策的内容与实质1政策系统24 政策系统政策系统的运行政策系统的构成 一、政策系统的构成 (一)政策系统的概念政策系统是由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。。 (二)“主体”与“客体”概念一般地说，主体是指从事着实践和认识活动的人，客体是实践和认识活动所指向的对象;主体与客体是一对关系范畴，它们只在相互关联中才具有自己的本质和规定。 (三)政策主体政策主体(政策活动者)可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。。 安德森的划分官方的政策制定者，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员.政策制定者非官方的政策决定者，包括利益团体、政党和行为个人的公民等. 琼斯和马瑟斯的划分政府内部的提案者BECDA利益团体和协会传播媒介政治党派委托人团体公民团体 罗杰·希尔斯曼将美国的政策制定者分为直接的政策制定者和“第二圈”社会力量两种。直接的政策制定者包括总统和行政系统中同国家安全有关的机构如国务院、国防部、中情局的首脑，国会议员和司法部门等；后者主要包括政党和利益集团等。 (四)政策客体政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的政策问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。 1.从事的角度看，公共政策所要处理的是政策问题问题,社会问题,公共问题,政策问题社会问题以及政策问题的特点：社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造的产物政策问题的分类 2.从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员(目标团体)政策有大有小，它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围不同。政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。 3.政策客体识别的重要意义了解政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了解政策涉及的目标群体的需要、利益和心态，有助于制定出适应具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策，有助于政策的顺利执行，充分发挥政策的作用，取得预期的政策结果。 (五)政策环境政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、矿藏资源等。社会环境主要包括：政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况等。 1．社会经济状况首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点;其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件;再次，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济政社会政策得以确定的主要根据。 2．体制或制度条件体制是指国家机关、企业事业单位的机构设置、隶属关系和权责划分等方面的体系和制度的总称.体制或制度为公共政策提供外部组织环境首先，体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。其次,体制制约着政策方案的选择。再次,体制的习惯势力的大小和所占优势的程度，影响着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达以及这些利益和问题得到正确解决的机会（路径依赖）。最后，体制制约着政策的执行。 3．政治文化政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。政治文化的三个层次政治意识政治价值观政治理想。 4．国际环境当代世界的三个趋势:全球化市场化信息化 二、政策系统的运行 1.政策主体、客体与环境之间相互联系和相互作用，使得政策系统呈现为一个动态的运行过程;2.政策系统的各个子系统之间相互联系和相互作用，使得政策系统呈现为一个动态的运行过程;3.政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换和输出的过程;4.政策系统的运行表现为各个阶段或者环节，或者说它是由一系列的功能活动所组成的一个过程。(一)政策系统运行的四个特点 (二)政策主体、客体与环境的关系政策主体和政策客体之间的关系政策主体与政策环境之间的关系政策客体与政策环境之间的关系 1.政策主体和政策客体之间的关系政策主体与政策客体相互存在，每一方的存在都以另一方的存在为前提；政策客体的种类、性质、内容、规模的不同，政策主体也就各有所异；随着历史条件的变化，政策客体在政策过程中的地位和作用发生变化，最终必然导致政策主体的职能也发生变化.同时，政策主体与政策客体之间是相互影响、相互作用的。政策客体不仅影响政策主体的性质和规模，而且制约着它的结构、功能和活动方式。但是，政策主体在政策客体面前并不是消极、被动、无所作为的，而是积极、主动、在整个政策过程中起主导作用的. 2.政策主体与政策环境之间的关系政策主体在政策系统的运行过程中要实事求是地认识环境、把握环境。尊重和适应政策环境的实际状况。但政策主体在环境面前并不是完全被动的，政策主体可以通过制定和实施良好的政策方案来进一步优化政策环境。 3.政策客体与政策环境之间的关系政策客体与政策环境二者是高度融合在一起并相互转化的，二者之间没有绝对分明的界限。政策客体受到来自于政策主体及其制定的政策作用之后，显现出一定的政策效果。这些政策效果往往构成了政策环境的一部分，重新回到政策系统中，并对政策系统的运行过程产生影响。另一方面，政策环境也在一定的条件下成为政策客体。 (三)政策系统的各个子系统之间相互联系和相互作用，使得政策系统呈现为一个动态的运行过程 1.政策子系统的划分政策子系统由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成;。 （1）信息子系统构成:信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。地位:是政策系统的神经系统。作用:信息的收集；信息的加工处理；信息的传递。 （2）咨询子系统构成:是由现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。地位:咨询子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分。作用:政策问题分析；政策未来预测；方案设计及论证；其他政策相关问题的咨询；参与政策评估并反馈信息。。 （3）决断子系统构成:由拥有决策权力的高层领导者所组成。地位:在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。特点:权威性和主导性。作用:提出有关的政策课题；考虑政策目标的确立；组织政策方案的设计；负责政策的最终决定。咨询子系统与决断子系统的关系，是“多谋”与“善断”的关系,二者相辅相成而非相互取代。。 （4）执行子系统构成:执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。地位:政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。特点:现实性、综合性、具体性和灵活性。作用:为政策方案或项目的执行做好准备；从事指挥、沟通、协调等方面的活动；分析和总结执行情况。。 （5）监控子系统构成:是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统。地位:相对独立,其地位较为特殊。它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中。作用:确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据；监控政策执行情况；反馈政策执行情况。。 2.政策过程及其各项功能活动是由上述子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。政策子系统地位作用要求决断子系统核心做出正确的判断和决策，并由总体设计部门做出切合实际的规划和计划决策正确合理，规划周密可行信息子系统基础信息的输入、转换、输出与反馈客观、准确而又及时咨询子系统基础预测结果，对决策问题提出科学的依据和可行的方案客观准确，并富于科学性和创造性执行子系统有机组成部分政策转化为改造客观世界的活动执行坚决有力、科学高效监控子系统有机组成部分监督政策的制定和实施,反映出执行结果与目标之间的差异，并及时向信息系统提供信息真实无误、及时迅速 案例:“川气出川” 上海四川 环境：社会、经济、文化等因素政治系统：决策者对社会进行价值分配的结构与过程输出：做出价值、财富再分配的政策方案输入：需求与支持输出通过与环境的相互作用反馈链(四)输入、转换和输出的过程戴维·伊斯顿的系统模型 (五)政策系统的运行是各个阶段或者环节所组成的一个过程 德洛尔将政策系统的运行分为4个阶段18个环节（1）元政策制定阶段——即对制定政策的政策进行分析，括处理价值，处理实在，处理问题，调查、处理和开发资源，设计、评估与重新设计政策系统，确认问题、价值和资源，决定政策战略等七个环节；（2）政策制定阶段——包括资源的细分，按优先顺序建立操作目标，按优先顺序确立其他一系列主要的价值，准备一组方案，比较各种方案的预测结果，并选择最好的一个，评估这个最优的方案并确定其好坏等7个环节；（3）后政策制定阶段——包括发起政策执行，政策的实际执行，执行后的评估3个环节；（4）反馈阶段——多层面联结所有阶段的交流与反馈. 本教材认为政策系统的运行包括五个环节（1）政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。（2）政策执行——政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能环节。（3）政策评估——依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。（4）政策监控——为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。（5）政策终结——即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为. [思考题]1.2.3.4.