公共政策学讲义第三讲 政策系统分析

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第三讲政策系统分析政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点，政策系统是：“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界定为：由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。公共政策是政策系统输出的公共产品。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开的：第一层次——分析政策系统内部的结构要素及其功能；第二层次——分析政策系统与环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件与情势，并对政策效果进行评估。一、公共政策的主体与权力（一）公共政策主体的含义及分类所谓公共政策主体，就是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。根据不同的标准对公共政策主体进行不同角度的分类：1、以主体数量为分类标准，可以将公共政策主体分为个人主体和团体主体。前者大致包括政治领袖、公务员和公民个人；后者主要是指国家机关、政党、官僚集团、利益集团、智囊团和大众传媒等。2、以主体是否具有公共权力为标准，可以将公共政策主体分为官方主体和非官方主体，或者叫做权力主体和非权力主体。3、以主体在政策运行的不同阶段所发挥的功能为标准，可以将公共政策主体分为政策制定主体、政策执行主体、政策监控主体和政策评估主体。政策制定主体，是指感知、处理政策信息，拟定、选择政策方案的组织或个人。政策执行主体，是指将政策方案付诸实践以解决实际政策问题的组织或个人。政策监控主体，是指为确保政策的合法性和有效性，对政策的制定与执行进行监督和控制的组织或个人。政策评估主体，是指对政策效果、效益、效率等方面进行分析判断的组织或个人。4、以主体参与政策过程的方式与程度为标准，可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体。前者，是指那些获得法律授权、享有法定权威、能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人或组织，包括国家机关、政治领袖等；后者，是指那些虽然并不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人或组织，主要包括政党、利益集团，大众传媒，智囊团和公民。值得注意的是，随着公民社会的逐步成熟，非政府组织（NGO）、自愿性社团、社区组织等“第三部门”大量出现，并且发挥着日益重要的影响，它们的力量和作用也不断增强，逐渐成为公共政策的间接乃至直接主体。同时，伴随着全球化的趋势，一些国际组织对公共政策也会产生一定的影响，比如联合国、世贸组织等，它们自然也属于间接主体之列。概括起来，可以将间接主体进一步细分为以下三类：第一类是次国家政策行为者，如政党、利益集团、非政府组织、大众传媒、公民等；第二类是跨国政策行为者，如北美自由贸易区等区域合作组织； 第三类是全球政策行为者，包括全球性政府间组织，如联合国、世贸组织、世界银行、国际货币基金组织等，以及全球性非政府组织，如国际奥委会、国际红十字会、绿色和平组织等。5、以法权序列为标准，可以将公共政策主体分为三大类，即国家公共法权主体、社会政治法权主体以及社会非法权主体。从以上的类型学分析可以归纳出，公共政策主体的构成主要包括：立法机关、行政机关、政治领袖、官僚集团、公务员、司法机关、政党、智囊团、利益集团、大众传媒、公民等。（二）公共政策主体的权力公共政策主体的权力，就是指主体对政策的目标群体的控制力和影响力。政策主体对目标群体的权力是通过公共政策这个中间环节来实现的。从这个角度出发，我们可以将政策主体的权力理解为：主体将自己的偏好转化为目标群体的预期效果的能力。我们可以将公共政策主体的权力归纳为以下几个方面：1、公共政策制定方面的权力，也叫做决策权决策权主要控制和影响一个公共政策问题能否提上政策议程，进入议程之后能否成为一项政策，以及这项政策的内容、效力、范围、期限等方面。2、公共政策执行方面的权力公共政策执行，是指一定的社会组织及其成员为了实现公共政策目标而采取的实际行动。一般来说，执行方面的权力主要包括：将原始政策进一步分解为可以执行的具体方案和步骤——调配所需的人、财、物等各方面的资源——利用这些资源将政策落到实处。3、公共政策调整方面的权力政策主体需要根据政策执行的实际效果，比照当初设定的政策目标，寻找它们之间的差距，并分析产生差距的原因。然后，对政策进行针对性的调整，以克服政策执行过程中暴露出来的问题。这种调整的权力实际上可以看作是控制与反馈的过程。4、公共政策终结方面的权力对于那些自然终结的公共政策，主体无需什么特别的权力，比如一项政策在制定之初就预设了有效期，到期之后自然就终结失效了。涉及到主体权力的是那些正在执行的政策，由于在执行过程中产生了很大的问题，不是调整所能解决的，在这些情况下，政策主体就可以运用终结政策的权力，废止该项政策。二、公共政策的客体公共政策总是针对一定的事件、问题或社会群体而制定的行为规范，因此可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即目标群体）两个角度来认识公共政策的客体。这就是说，公共政策客体，是指公共政策所要处理的问题及其发生作用的对象。（一）公共政策问题从“事”的角度出发，公共政策的客体就是公共政策问题，即能够进入政策议程的公共问题.（二）目标群体“人”的角度。政策客体即为目标群体，是指那些受到政策影响的社会成员，包括个体、群体或组织。三、政策环境环境划分为自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一国的地理位置,面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提,对一国的内外政策具有影响或制约作用。 社会环境主要包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况等等,它对公共政策起着更为直接而重要的影响。（一）社会经济状况首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。再次，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济社会政策得以确定的主要根据。（二）制度或体制条件政策总是在一定的经济和文化体制或制度下制定和实施的.广义制度,是正式或非正式的人类社会运行规则。我们倾向使用“体制”这一术语。所谓体制，是国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系、和权责划分等方面的体系和制度的总称。体制或制度为公共政策提供外部组织环境。政策过程的状况如何，在很大程度上受制于现实体制。因此，政策的制定或实施，都与体制息息相关。体制类型多种多样：政治体制、法律体制、经济体制、文化体制、教育体制、科技体制等，尤其以政治体制、法律体制和经济体制最为重要。政治体制是指以政治权力的运作为核心的政治设置的综合。它可以细分为领导体制、组织体制、行政管理体制、干部人事体制等。政治体制为公共决策过程提供外部政治组织环境，它决定或影响着政治过程。不同政体的公共决策内容和方式可以说有天壤之别。法律体制是指以宪法为核心内容的法律体系，不仅包括国内法，还包括在国家立法机关获得批准通过的国际法，国际公约等。在整个法律体系中，宪法作为国家根本大法，最是重要的制度安排，构成了制度稳定的基础并令其变迁减缓。经济体制，是经济政策为核心内容的公共政策形成的组织环境，它规定了国家经济政策基本倾向和特点。经济体制由经济制度决定并反映其要求。经济制度最重要之处在于对财产权利加以明确界定，并给予充分保护。这是人们从事经济活动的动力，是市场得以运行的前提，也是公共政策制定和运行的平台。（三）政治文化美国学者阿尔蒙德将政治文化定义为“是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。而另一美国学者派伊则将政治文化定义为“赋予政治过程内容和形式的知识、情感和价值观的总和”。在此，我们将政治文化定义为：政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴,是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。政治文化主要包括三个层次：政治意识、政治价值观和政治理想等。（四）国际环境1、全球化是当代世界的一大趋势。（1）全球化趋势最明显地表现在经济方面。（2）全球化的进程也明显地体现在政治、科技和文化等方面。2、当代世界的另外一个基本趋势是市场化。3、信息化是当代世界的第三个基本趋势。总之，在当代，国际环境成为各国公共决策的一个重要变数，离开国际环境，无视国际经济、政治、科技文化的发展趋势的公共政策，要取得预期结果是不可想像的。四、政策系统的运行 从系统发生论的观点出发，我们可以把公共政策看作政策主体、客体与环境相互作用的产物。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。（一）政策主体、客体与环境的相互关系1、政策主体与客体的关系　当某一政策系统建立起来时，政策主体和政策客体就成为该系统两个相互依存，不可分离的组成部分，每一方的存在都以另一方的存在作为前提。同时，政策主体与客体之间是相互影响、相互作用的。2、政策主体与政策环境的关系　政策主体首先要实事求是地认识环境、把握环境，并了解它的各种优势和弊端，并据此预测某项政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇到的各种问题。3、政策客体与政策环境的关系一方面，政策客体与政策环境二者是高度融合在一起并相互转化的。另一方面，政策环境也在一定的条件下成为政策客体。政策客体与政策环境在一定条件下是能够相互转化的。（二）政策子系统的划分现代化、科学化的公共决策系统（政策系统）是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。1、信息子系统　信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程;而信息原则是公共决策的基本原则，信息是政策制定、执行、评估和监控的依据；没有信息，这些活动就无法展开。信息子系统在公共决策活动中的主要作用是：（1）信息的收集。（2）信息的加工处理。（3）信息的传递。信息是为公共决策服务的，因此必须把各种信息及时地传递到决策者的手里。2、咨询子系统　咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由前述的现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。咨询子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分，它参与公共决策活动，在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化、民主化。咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是：（1）政策问题分析。（2）政策未来预测。（3）方案设计及论证。（4）其他政策相关问题的咨询。（5）参与政策评估并反馈信息。3、决断子系统　决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。决断系统具有权威性和主导性两个特点。决断子系统在公共决策过程中的主要作用是：（1）提出有关的政策课题。 （2）考虑政策目标的确立。（3）组织政策方案的设计。（4）负责政策的最终决定。4、执行子系统执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。它是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。执行子系统具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。执行子系统在公共决策活动中的作用是:（1）为政策方案或项目的执行做好准备。（2）从事指挥、沟通、协调等方面的活动。（3）分析和总结执行情况。5、监控子系统监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分，它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统,其地位较为特殊。它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中。目的是使政策目标得以顺利实施,避免政策的变形走样,保持政策的权威性和严肃性。监控子系统在政策执行过程中的主要作用在于：（1）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据。（2）监控政策执行情况。（3）反馈政策执行情况。（三）政策系统运行的各个环节政策主体、客体与环境以及政策系统的各个子系统之间相互联系和相互作用，使得政策系统呈现为一个动态的运行过程。从系统论的观点看，政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换、输出的过程。政策系统的运行表现为各个阶段或者环节，或者说它是由一系列的功能活动所组成的一个过程。参考国外学者的看法,结合我国政策实践的情况,我们将政策系统的运行看作是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程,这些环节构成了一个政策周期。1、政策制定从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程,包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。2、政策执行政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等的功能环节。3、政策评估依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。4、政策监控为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。5、政策终结即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为。 五、公共政策基本系统的优化（一）政策主体的多元化（二）政策问题确认的规则化（三）目标群体的政治社会化从系统优化这个角度来说，目标群体的政治社会化，即参与理性化，可以具体分解为对于两种极端化的避免：1、政治狂热的避免。2、政治冷漠的避免。（四）政策环境的包容化