信访程序、其它行政程序与行政诉讼程序

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文章来源：中顾法律网www.9ask.cn免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题http://www.9ask.cn/souask/信访程序、其它行政程序与行政诉讼程序　　2005年1月5日颁行的新的《信访条例》与1995年颁行的老的《信访条例》最大的变化是，设计了一系列信访程序，如受理程序、答复程序、处理程序、复查程序、复核程序等以及督办程序。程序的好处是不言而喻的，一旦进入程序，就将信访事项列入了议事日程，就取得了一个解决问题的时间表，必将大大提高信访效率。信访程序也是一种行政程序，是行政机关处理信访事项的专用程序，但信访也不是万能的，它与其它行政程序以及行政诉讼程序在当事人权利救济上是并行不悖的，认真研究这些程序之间的运行规则，必将有力保障当事人的合法权益。　　一、对当事人权利法律已经有明确的行政救济程序的，不能通过信访程序解决。　　现行法律已经明确规定的行政程序有以下几种：　　1、行政复议程序。这是《行政复议法》为防止和纠正行政机关的违法或不当的具体行政行为，而为行政行为相对人即公民、法人或其他组织而设立的一种权利救济程序。根据《行政复议法》第6条规定，行政机关有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可以申请行政复议：　　(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;　　(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;　　(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;　　(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;　　(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;　　(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的;　　(七)认为行政机关违法集资、征收财物，摊派费用或者违法要求履行其他义务的;　　(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;　　(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的;　　(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的; 文章来源：中顾法律网www.9ask.cn免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题http://www.9ask.cn/souask/　　(十一)认为行政机关的其他具全行政行为侵犯其合法权益的。　　也就是说，涉及行政机关及其工作人员上述具体行政行为的，不能通过信访程序解决，依法应通过行政复议程序和行政诉讼程序解决。　　2、行政裁决程序。行政裁决是指依法由行政机关依照法律、法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。行政裁决程序和裁决事项没有规定在一部专门的法律里，而是散见在不同的法律、法规里。根据现行法律、法规，行政裁决事项大致包含以下几种：　　(1)专门行政机关的裁决。是指那些由特定行政机关管理职权内的事项所引起，涉及较强的专业性和技术性的民事纠纷，法律、法规授权该管理部门主持的裁决。　　《商标法》第2条第2款规定：“国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会，负责处理商标争议事宜”。　　《商标法》第53条规定：“有本法第五十二条所列侵犯注册商标专用权行为之一，引起纠纷的，由当事人协商解决;不愿协商或者协商不成的，商标注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求工商行政管理部门处理。工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，并可处以罚款……”。　　《专利法》第41条第1款规定：“国务院专利行政部门设立专利复审委员会。专利申请人对国务院专利行政部门驳回申请的决定不服的，可以自收到通知之日起三个月内，向专利复审委员会请求复审。专利复审委员会复审后，作出决定，并通知专利申请人”。　　《专利法》第57条规定：“未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决;不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为……”。　　(2)一般行政机关的裁决。是指有关民事纠纷在涉及到国家或集体资源的归属，牵涉到一般行政机关的行政管理政策时，法律、法规授权一级人民政府承担的裁决，或有关民事纠纷的发生，与基层人民政府的管理职能密切相关时，法律、法规授权相应的基层人民政府承担的裁决。　　《土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。　　《水土保持法》第31条规定：“地区之间发生的水土流失防治的纠纷，应当协商解决;协商不成的，由上一级人民政府处理”。 文章来源：中顾法律网www.9ask.cn免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题http://www.9ask.cn/souask/　　《森林法》第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木”。　　《草原法》第16条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决;协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施”。　　《水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理;协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者共同的上一级人民政府批准，在行政区域交界线两侧一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截(蓄)水工程，不得单方面改变水的现状”。　　上述纠纷是双方当事人因某项财产的所有权或使用权的归属产生争议，依法向行政机关请求确认所做出的行政裁决，因此也称权属纠纷裁决。　　原《药品管理法》第56条规定：“违反本法，造成药品中毒事故的，致害单位或者个人应当负损害赔偿责任。受害人可以请求县级以上卫生行政部门处理;当事人不服的，可以向人民法院起诉。受害人也可以直接向人民法院起诉”。　　《医疗事故处理条例》第37条规定：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，应当提出书面申请。申请书应当载明申请人的基本情况、有关事实、具体请求及理由等。当事人自知道或者应当知道其身体健康受到损害之日起1年内，可以向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请”。　　《医疗事故处理条例》第39条规定：“卫生行政部门应当自收到医疗事故争议处理申请之日起10日内进行审查，作出是否受理的决定。对符合本条例规定，予以受理，需要进行医疗事故技术鉴定的，应当自作出受理决定之日起5日内将有关材料交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定并书面通知申请人;对不符合本条例规定，不予受理的，应当书面通知申请人并说明理由。当事人对首次医疗事故技术鉴定结论有异议，申请再次鉴定的，卫生行政部门应当自收到申请之日起7日内交由省、自治区、直辖市地方医学会组织再次鉴定”。　　《商标法》第39条规定：“有本法第三十八条所列侵犯注册商标专用权行为之一的，被侵权人可以向县级以上工商行政管理部门要求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失，赔偿额为侵权人在侵权期间因侵权所获得的利润或者被侵权人在被侵权期间因被侵权所受到的损失……”。　　《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，有环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”。 文章来源：中顾法律网www.9ask.cn免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题http://www.9ask.cn/souask/　　《水污染防治法》第55条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理;当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”。　　《兽药管理条例》第49条规定：“违反本条例规定，造成中毒事故或者对畜禽等动物造成其他危害后果的，致害单位或者个人应当承担赔偿责任。受害的一方可以请求县级以上人民政府畜牧兽医行政管理部门处理”。　　上述纠纷是一方当事人权益受到侵害后，要求侵权者给予损害赔偿所引发的，行政机关对此类纠纷所做的裁决又称损害赔偿纠纷裁决。　　经法律设置的行政裁决程序的，当事人不但不能走信访程序，也不能直接走行政复议与行政诉讼程序，只有对行政裁决不服的，才可走行政复议与诉讼程序。　　3、行政仲裁程序。行政仲裁是指行政机关设立的特定行政仲裁机构，对当事人之间的特定民事纠纷做出公断的制度。《仲裁法》颁行后，保留了两种行政仲裁程序：其一是劳动争议仲裁;其二是农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁。劳动争议仲裁是行政机关解决民事纠纷的一种特殊形式。劳动争议的仲裁机构是由劳动行政管理、经济综合管理部门等行政机关及工会三方代表组成的劳动争议仲裁委员会，其与劳动行政管理机关具有明显的隶属关系，其所做仲裁是与民间仲裁不同的行政仲裁。《仲裁法》将农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁和劳动争议仲裁设为另行规定一类，农业承包合同纠纷的立法属性尚有待立法确认，但在行政机关居间裁判这一点上，与行政裁决具有共性。　　4、行政调解程序。是指由行政机关主持的，以自愿为原则，对当事人之间的民事争议及其与行政机关的行政争议，促使双方当事人友好协商，达成调解，从而解决争议的方法或活动。双方达成的调解协议，一方不履行的，另一方当事人可以向人民法院提起民事诉讼。现行法律规定的行政调解事项主要包括以下几种：　　《中华人民共和国治安管理处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”。　　《道路交通安全法》第74条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”。　　《医疗事故处理条例》第46条规定：“发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决;不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼”。 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文章来源：中顾法律网www.9ask.cn免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题http://www.9ask.cn/souask/　　二、信访程序与行政诉讼程序是救济当事人行政、民事合法权益的两种并行不悖的程序，不但不相互排斥，反可相互促进。　　1、依照《信访条例》及《行政诉讼法》行政诉讼的事项并非必然全部通过行政诉讼途径解决。　　《信访条例》第14条界定的信访行为是“反映情况，提出建议、意见”，该条第2款予以禁止的信访行为仅仅是提出“投诉请求。”也就是说，不管对什么事项，当事人都可以通过信访程序“提出建议、意见”，但不能全部提出“投诉请求”。除当事人提出的“诉讼请求”的事项依法应行政诉讼的外，当事人才可提出“投诉请求”，因对这部分除外请求是诉讼事项。　　笔者认为，只有依照上述理解定位《信访条例》第14条才是符合逻辑的，否则，信访事项与诉讼事项是交叉的，实难划分清楚。该条第一款第一项规定的信访事项是“行政机关及其工作人员”的“职务行为”。　　信访人为什么对“行政机关及其工作人员”的“职务行为”“反映情况，提出建议、意见”?通过信访实践可以得知，大部分是因“行政机关及其工作人员”侵犯了信访人的合法权益，那种与自己没有直接利益关系，仅仅是为了改进行政机关工作作风提高行政效率的“公益信访”有，但绝不占多数，不是信访工作的主要矛盾。那么“行政机关及其工作人员”的哪些“职务行为”会侵犯信访人的合法权益呢?显然是行政机关的具体行政行为，行政机关的抽象行政行为，甚至立法行为侵犯信访人的合法权益显然也有，但也绝不占多数，也不是信访工作的主要矛盾。而侵犯信访人合法权益的“行政机关及其工作人员”的具体行政行为，依照《行政诉讼法》规定，显然又是一个可提起行政诉讼的行为。这时，信访事项与行政诉讼事项便出现了交叉，当事人是信访呢还是行政诉讼?怎么来解决这种立法“打架”现象?　　再有，行政诉讼是有时效的，且行政诉讼时效只有短短的三个月，而现行行政诉讼制度又没有规定行政诉讼时效的中止、中断和延长，导致大量的行政诉讼事项时超过行政诉讼时效而不能再提起行政诉讼。对此部分行政事项，是否一概划到信访之外，显然是值得商榷的。第一，公民的行政诉讼时效意识还很溥弱，行政诉讼时效短且不完善，不能不妥善考虑信访人的诉求程序。第二，“民告官”存在比其它诉讼还多的行政干预，这也是一个不争的事实。“民告官”胜诉率偏低，信访人对“民告官”心存疑虑，轻易不敢“民告官”，在此背景之下，辅以信访人信访程序，不失为一种明智的选择。第三，行政诉讼已过时效，告而无望;信访程序大门紧闭，访而无门，当事人失去了权利救济的正当程序和渠道，反而会滋生事端，不利于社会的稳定，不利于信访立法目的的实现。　　2、正如可诉事项不能信访一样，信访事项虽不可诉，但信访过程仍可引入行政诉讼机制。　　信访机构是行政机关，信访机构处理信访事项的行为也是一种具体行政行为，信访这种特殊的具体行政行为仍在司法审查之列。信访人如认为信访机构处理信访事项的具体行政行为侵害其合法权益，在《信访条例》没有具体规定的情况下，信访人仍可依法提起行政诉讼，维护自己的信访权益。　　(1)针对信访受理程序，可提起不作为行政诉讼。 文章来源：中顾法律网www.9ask.cn免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题http://www.9ask.cn/souask/　　《信访条例》第21条规定，政府信访工作机构收到信访事项后，应在15日内作出处理，这种处理不是对信访内容的直接处理，只是一个告知、转送、建议、交办的处理，即针对人大、法院、检察院提出的信访事项，告知其向相应的机关提出;针对依法应诉讼、仲裁、行政复议事项，告之其不受理，应依其它法定程序提出;针对属于本级或下级人民政府或其工作部门处理的信访事项，转送有权处理的行政机关;对其中的情况重大、紧急的事项，还应及时提出建议报本级政府决定;针对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可直接交办有权机关并限期反馈结果，提交办结报告。　　对这一环节政府信访机构的告知、转送、建议、交办四项信访义务，信访人有权对信访机构不告知、不转送的行为提起行政诉讼。　　政府信访工作机构转送、交办信访事项后，有关行政机关应在15日内决定是否受理，并书面告知信访人;信访人向政府信访工作机构以外的行政机关直接提出的信访事项，行政机关能够当场书面答复的，应当书面答复;不能当场答复的，应在15日内书面告知。对政府信访工作机构以外的行政机关的答复行为，与政府信访工作机构的答复行为的性质是相同的，如果不依法答复，信访人可依法行政诉讼。　　(2)针对信访事项的办理程序，可提起不作为行政诉讼。　　《信访条例》第22条、28条均规定，行政机关对信访事项不得推诿、敷衍、拖延。第33条规定，信访事项应在60内办结，经批准，可以适当延长办理期限，但不得超过30日。如果行政机关对信访事项未在法定期限办结并书面答复，信访人可依法提起不作为行政诉讼。　　但信访人对信访处理结果不服的，不能提起行政诉讼，因为《信访条例》在第34条、35条专门规定了复查和复核程序，即信访人对信访处理意见不服的，可在30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查，上一级行政机关在30日内提出复查意见;信访人对复查意见仍不服的，可在30日内向复查机关的上一级行政机关申请复核，复核机关在30日内提出复核意见。　　如果复查、复核机关未能在法定期间提出复查、复核意见的，信访人有权提出行政诉讼。　　《信访条例》规定了督办机制，对不依法登记、受理、告知、办理信访事项，推诿、敷衍、拖延办理信访事项，超越、滥用职权或不作为，侵害信访人合法权益的种种情形也规定了相应的法律责任。这种监督、追究是必不可少的，但此种监督、追究与信访人以行政诉讼的方式监督、追究相比，显然没有后一种方式更有效、更彻底。因此，在保留《信访条例》这种“内部监督”的同时，赋予信访人外部的行政诉讼监督是非常必要和可行的。 文章来源：中顾法律网www.9ask.cn免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题http://www.9ask.cn/souask/　　《信访条例》倡导的是依法上访理性信访，不论信访事项涉及到什么事，必须一级一级来，按照程序来，保证了解决信访事项的有序和稳定。反之，则导致混乱、无序，不利于信访事项的解决。将行政诉讼机制引入信访程序，是理性上访的合理延伸和必然选择。信访事项到了信访机构后，该立案的不立案，该答复的不答复，该处理的不处理，行政机关存在的这些问题，信访机构同样存在。当事人进入信访程序之后，这些问题的出现，必将导致当事人退出信访程序或越级上访，使信访程序不能发挥应有的作用。此时出现的退访或越级信访，是不作为或乱作为的信访机构逼出来的，信访程序首先由信访机构而不是信访人破坏，针对这种不作为或乱作为的信访机构以行政诉讼监督，正是对症下药之举。