对南水北调工程管理问题的几点思考

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1、对南水北调工程管理问题的几点思考摘要：根据我国社会经济发展的新形势，特别是结合我国国有资产管理体制改革方向，就南水北调管理单位性质、南水北调建设基金、中央投资出资人代表等有关问题进行探讨。关键词：南水北调工程管理　　2002年12月27日，南水北调东线工程举行了开工典礼，标志着南水北调工程进入了实施阶段。南水北调工程是党中央、国务院在新时期的重要决策，不仅是供水工程，更是水资源配置工程和生态工程。南水北调工程作为一项重要的战略性基础设施，是我国全面建设小康社会的重要支撑，关系到国家的长治久安和子孙后代的长远利益。搞好南水北调工程，机制是保障。温家宝副总理指出，“南水北调要按照经济规

2、律建立工程建设管理体制、调水管理体制和运营机制，合理配置生活用水、生产用水和生态用水，兼顾经济效益、社会效益和生态效益。”南水北调工程时空跨度大，其资源配置和管理关系十分复杂。水市场准市场的特点，使得工程的商品水供求关系复杂。要按照适应社会主义市场经济规律的新思路、新方法来设计南水北调建设与运行管理的新体制，其总体思路就是“政府宏观调控、市场机制运作、企业化管理、用水户参与”。6南水北调工程管理体制在总体上分三个层次。第一层次：国务院成立南水北调领导小组，由国务院领导任组长，有关部门、省(市)政府负责人参加，对南水北调重大事项决策和领导。领导小组下设办公室（可在水利部），负责日常工

3、作。第二层次：组建南水北调调水有限责任公司（以下称调水公司），作为南水北调工程项目法人，承担干线主体工程的建设和运行管理，对工程建设、运营、管理、债务偿还和资产保值增值全过程负责。第三层次是沿线各省承担供配水任务的供水公司。下面，根据我国社会经济发展的新形势，特别是结合我国国有资产管理体制改革方向，就南水北调管理的有关问题进行探讨。1南水北调工程管理单位的性质南水北调工程是供水工程，更是资源配置工程和生态工程，从工程功能分析，是兼具公益性和经营性的准公益性工程。其经济功能以“保本微利”为目标，因此，南水北调工程管理单位是可以自收自支的准公益性水管单位。成立南水北调调水有限责任公司(

4、下称调水公司)，实行规范的企业化管理，可以更好地发挥工程效益，保证工程的良性运行。南水北调调水公司作为主体工程的项目法人，应对干线主体工程的资金筹措、建设实施、生产经营和债务偿还以及资产保值增值等负责。南水北调调水公司资本金除中央预算内拨款安排外，还有部分资本金将通过提高水价建立南水北调工程建设基金的方式筹集。通过建立基金筹集的这部分资金本质上是政府财政性资金。目前，我国实行的国有资产“统一所有、地方分级管理”6的制度即国务院代表国家统一行使国家财产所有权，从资本金构成分析，无论南水北调建设基金归属哪级政府所有，在一定意义上,南水北调调水公司具有国有独资公司的性质。水资源是国家垄断

5、性资源以及南水北调工程以“四横三纵”的总体布局，构建以其为骨干的北方水网体系，实现我国水资源南北调配、东西互济的目标，也要求南水北调调水公司采取国有独资公司的形式。2南水北调建设基金问题党的十六大已经明确，要改革国有资产管理体制。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。南水北调工程以我国紧缺的重要自然资源――水资源为

6、主要经营对象，是关系国民经济命脉和国家安全的超大型基础设施，要求“由中央政府代表国家履行出资人职责”。要实现这一目标，关键是要对南水北调建设基金正确定位，明确该基金是中央政府专项征收、专项使用。《水法》规定，我国水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。因此，无论南水北调建设基金归中央政府所有还是经中央政府授权后由地方政府行使所有权，在理论上和实践上都是可行的。假设南水北调建设基金是中央政府决定设立并作为地方政府对南水北调主体工程的投资，也就是中央政府和地方政府共同分担南水北调主体工程投资。按照国有资产“国家所有，分级行使产权”6的改革方向，南水北调工程的中央投入和地

7、方投入将分别由中央政府和地方政府履行出资人职责，享有所有者权益。调水公司的股东将由中央政府和地方政府共同组成，在成立南水北调调水公司时，可能面临以下难题。一是难以实现中央政府对南水北调工程的宏观控制。目前南水北调工程中央财政财政投入占总投入的比例较低（约20％），如果南水北调基金作为沿线受益省区地方政府的投资来源，在分级行使投资所有权的体制下，则中央政府相对控股都较困难（由相关流域机构分别作为中央投资出资人代表），中央政府对南水北调工程的宏观调控更困难。二是在构建调水