生态文明建设体制机制问题分析及对策建议

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1、生态文明建设体制机制问题分析及对策建议日期：2012年05月25日  谢海燕　　国家“十二五”规划纲要明确提出要“健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。”经过多年不懈的努力，我国生态文明建设取得了显著成效，但是体制机制障碍依然十分严重。创新体制机制，是破解资源环境约束、促进经济发展方式转变的重要途径。　　一、影响生态文明建设的体制机制障碍　　（一）环境产权制度不明晰，环境经济政策体系不完善　　1.排污权、碳排放权交易制度刚起步。我国还没有真正建立起完善的排污权交易市场机制，碳排放

2、权交易刚开始起步，在实践中存在如下问题：一是相关法律制度尚未确立，使得交易的合法性成为问题，即交易后合法的排污量难以界定。二是总量控制指标难以确定。三是指标的原始分配难以做到公平。四是排污权交易信息平台和交易市场不完善，排污权交易市场需要有成熟的买卖双方和中介机构。　　2.尚未开征专门的环境税。虽然我国税收中已经包含了与环境资源相关的税种，涉及交通燃油、供暖及加工燃料、机动车辆、自然资源、废弃物管理和污染排放等领域，但由于这些税种在制定之初并不是以环境保护为目的，各种税收之间缺乏协调性，因而并未充分发挥促进污染减排的作用。　　3.生态补偿机制不完

3、善。由于环境产权界定不清，利益主体不明，再加上支持资金严重不足、补偿标准低且缺乏可持续性，我国生态补偿机制尚不完善。一是生态补偿的融资渠道和主体单一，主要依靠政府的转移支付和专项基金两种方式。转移支付中以纵向为主，即中央对地方的转移支付，跨行政区域的横向转移支付尚未建立起来。二是以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，在整治项目与资金投入上难以形成合力。三是生态补偿领域过窄、标准偏低。四是以“项目工程”为主的补偿方式缺乏稳定性。　　4.有利于资源节约、环境保护的价格体系尚未形成。首先是资源性产品价格形成机制不顺，主要

4、包括：从资源无偿划拨到有偿使用的改革不到位，资源产权市场化程度低，运营不规范；资源行业行政性垄断与自然性垄断并存，对垄断行业的成本监管缺乏科学手段和制度性规定；资源税费和环保税费整体偏低，资源性产品价格没有体现资源的全部价值。其次，从价格体系看，我国再生资源价格高于初始资源价格，导致企业缺乏进行资源再生、循环利用的动力，而是选择利用初始资源；废弃物处理成本高于排放成本，使许多企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染物。　　（二）环境与经济发展综合决策机制和全社会参与机制尚未建立　　1.环境与发展综合决策机制不完善。在实践中重经济轻环保的现象一直存在，许

5、多地方以牺牲资源环境为代价来发展经济，经济发展方式粗放，环境与发展一直都是“两张皮”，环保部门与经济部门相互合作与制约机制不强。环境政策的设计、执行和实施不能有效纳入到社会经济发展的决策过程中，不能从根源上解决环境与发展的矛盾，许多环境问题都是由于不恰当的经济政策所引发。　　2.公众参与生态文明建设的机制尚未建立。我国公众参与生态文明建设还相当滞后，公众参与程度不高，参与的领域窄，对政府环境决策参与较少。究其原因，主要是公众参与缺乏相应的制度保障，参与程序、途径、方式不明确。此外，由于制度设计上的缺陷同样导致了环保非政府组织不能发挥其应有的作用。

6、大部分环境保护组织并没有完全独立，资金来源对政府有一定的依赖性，因而在表达意见的程序中没有完全独立的话语权，其对政府权力的制约作用大打折扣。　　（三）环境执法成本高、违法成本低，监管监督机制不完善　　1.排污收费标准偏低，对超标排污行为的惩罚过低。我国的排污收费标准普遍低于治理成本，违反了“排污费标准应当高于治理成本”的环境经济学原理。对于超标排污的违法行为，按规定只加收一倍缴纳排污费。许多企业宁愿缴纳排污费，取得合法的排污权，也不愿意投资建处理设施，甚至部分企业建了处理设施也不运行。　　2.环境法规规定的行政处罚方式以罚款为主，而且数额过低。我

7、国《大气污染防治法》对超标排污行为规定罚款最高限额10万元；《环境影响评价法》对违反环评擅自开工建设行为规定罚款最高限额20万元。而对造成严重后果的违法行为，《水污染防治法》和《固体污染防治法》规定的罚款最高限额为100万元；《大气污染防治法》规定罚款的最高限额为50万元。这样的处罚数额显然太轻，既不能与违法行为给社会带来危害性相适应，也远远低于行为主体从其违法行为中所获得的收益。　　3.环境执法不严、监管不力。有法不依、执法不严、违法不究是环境突发事件频发、环境污染严重的主要原因。有些环境监管人员在执法时流于形式，执法行为不规范。有些地方保护主

8、义严重，政府甚至成为企业环境违法行为的保护伞。一些县、市环保部门不能正确对待省环保局行政处罚，在对检查发现的问题的处理中，有的市、县环保