某光市绿化提升PPP项目物有所值评价论证报告（

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-9- -9- 一、项目基本情况（一）项目名称本项目名称：某某市绿化提升工程政府和社会资本合作（PPP）。（二）项目类型新建。（三）项目建设地点某某市北环路（寿济路）绿化工程和潍高路西段。（四）项目实施机构某某市住房和城乡建设局、某某市财政局。（五）项目概况1、项目总投资估算该项目总投资估算约9038万元。2、建设内容及规模本项目包括北环路（寿济路）绿化工程和潍高路西段绿化工程，绿化总面积约169公顷。整个项目建设拟在1年内完成。（六）项目运作情况根据国家有关PPP政策精神，结合本项目实际，本项目拟采用BOT模式。1、运作方式：（1）具体模式：建设-维护运营-移交（BOT）方式（2）合同范围：本项目范围内绿化施工、维护运营和移交工作。-9- （3）合同期限：合作期10年（建设期1年，维护运营期7年）。2、回报机制：此项目为绿化新建项目，项目无运营收入，项目拟采用政府付费方式。3、全生命周期成本本项目全生命周期成本控制在9038万元之内。4、调价机制本项目采用政府付费方式。为了保证项目的顺利进行，实际运营维护成本和合理利润率，可有政府和社会资本方根据通货膨胀和利率水平等因素自行调整。（七）项目融资结构本项目由社会资本方和政府指定部门成立项目公司。项目总投资约为9038万元，项目资本金为总投资额的30%，项目资本金额为：9038万元×30%=2711.4万元。社会资本方以现金的方式出资2440.26万元占项目公司90%的股权，政府方以现金的方式出资271.14万元占项目公司10%的股权，其余资金由项目公司通过融资获得。（八）项目的产出说明1）北环路（寿济路）绿化工程包括：①项目地点为渤海路—东环路（原羊田路--渤海路），全长9800米，道路绿线108米，每侧设4米绿化隔离带，31米绿化带。绿化总面积45.2公顷。-9- ②项目地点为渤海路---潍高路，全长8350米，道路绿线108.5米，每侧设4米绿化隔离带，31.25米绿化带。绿化总面积60公顷。③项目地点为羊田路---大沂路，全长9100米，道路绿线54.5米，标准段断面为中央1米分隔带，每侧设0.75米土路肩，15米绿化带。绿化总面积28.2公顷。2）潍高路西段绿化工程包括：①项目地点为大西环-化龙镇区，长约6900m，道路红线55m，按现状绿化带宽度进行绿化。绿化总面积21.0公顷。②项目地点为化龙镇区-某某边界，长约4700m，道路红线55m，按现状绿化带宽度进行绿化。绿化总面积14.1公顷。（九）项目的回报机制社会资本通过政府付费（可用性付费和维护运营绩效付费）取得。（十）项目风险分配框架1、风险分配的基本原则在政府方和项目公司之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，以确保PPP项目顺利实施和实现物有所值。在设置PPP项目合同条款时，要始终遵循上述合同目的，并坚持风险分配的下列基本原则：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；-9- （3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担该风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。2、风险分析及分担机制（1）政府承担的风险：1）征地拆迁风险：本项目涉及到土地征用、拆迁补偿等工作由政府负责完成。本项目由政府出具拆迁完成承诺函，并附拆迁完成总体计划以及政府向项目公司的场地移交计划。因土地征用、拆迁等工作造成的风险由政府承担。2）项目审批风险：本项目涉及的审批内容主要是城市基础设施的基本建设程序相关审批，审批全部在某某市政府方审批权限内，项目审批由政府方负责取得，但项目公司必须满足自行取得的审批条件。3）政策风险包括：法律、政策调整变更、政治不可抗力风险，由政府承担。4）政府方面造成的项目投资预算不准确造成的，投资增加或减少，造成的融资成本的增加，由政府承担。5）项目建设投资变更风险：政府承担合同约定的工程变更的投资风险。（2）社会资本方承担的风险1）如期完成融资的风险：本项目融资由社会资本方承担，-9- 采购阶段社会资本方必须提供证明其融资能力的相关文件，可以把融资交割作为合同生效的前提条件来控制风险。在项目实施过程中，政府方仅提供参考性融资意见和基本配合。本项目融资财务费用的风险由项目公司承担，利率变化风险也由项目公司承担。2）工程建设投资风险：本项目工程建设投资风险由项目公司承担，包括：建设期内材料价格的上涨风险、项目的规划、设计、建设、维护运营各阶段的投资控制。3）工程质量风险（可用性风险）：基于项目的设计和工程建设都是由社会资本方完成的，因此项目的质量有社会资本方承担。政府通过完工竣工验收、运维阶段考核以及移交验收确认项目的可用性。4）项目的完工风险：本项目的完工风险由社会资本方承担，项目公司如未能完成质量合格工程，则承担因此造成的违约责任。5）项目工程进度风险：本项目工程进度风险主要由社会资本承担，但若因政府方原因造成的进度延误的责任，则豁免项目公司违约责任。6）技术风险：由于技术能力配备不够造成的风险由社会资方承担。7）安全风险：工程建设过程中的安全保障由社会资本方承担。8）养护运营风险：社会资本方承担项目的维护运营，因自-9- 身原因造成的养护费用增加、苗木死亡等风险由社会资本方承担。9）维护运营风险：社会资本方承担项目的维护运营，因自身原因造成的维护费用增加等风险由社会资本方承担。（3）自然不可抗力风险由政府和社会资本方共同分担。（十一）项目配套安排由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施服务。二、物有所值的评价原则及方法物有所值评价遵循真实、公允、客观、公正的原则，判断项目采用PPP模式比传统采购模式相比是否更物有所值。物有所值评价包括定性和定量评价。物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定定性分析的指标、组成专家小组、召开专家小组会议和作出定性分析结果。首先确定定性分析指标，由6个基本指标和从推荐指标中选取的3个指标组成，然后组织成立专家小组，对项目情况进行充分讨论，按照《PPP项目物有所值定性分析参考标准》，再对确定的定性分析指标进行评分；针对各专家对每项指标的评分，计算该指标的平均分，再按照指标的权重计算其加权分，即为该指标的评分结果，专家小组根据上述评分结果提出小组意见并形成《PPP项目物有所值定性分析专家意见表》。定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统采购模式的产-9- 出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PSC值是指政府采用传统采购模式提供与PPP项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC值包括参照项目的建设运营维护净成本现值、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争中立调整值。PPP值是指政府实施PPP项目所承担的全生命周期内的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。如果PSC值与PPP值的差额为正值，则认定本项目通过物有所值评价，如果PSC值与PPP值的差额为负数，则认定本项目不通过物有所值评价。三、定性评价指标设定某某市财政局会同某某市住房和城乡建设局根据《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）及项目具体情况在基本指标的基础上，组织确定了三项补充指标及其权重。（一）基本指标基本指标分别为全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。各基本指标评估要点如下：1、全生命周期整合程度全生命周期整合程度指标要评估在全生命周期内，项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施的程度。-19- 全生命周期整合程度评分参考标准分数评分参考标准100-81项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采用PPP模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。80-61项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用PPP模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。60-41项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用PPP模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。40-21项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。20-0项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。-19- 2、风险识别与分配风险识别与分配指标主要评估在项目全生命周期内，各风险因素是否得到明确的界定并按照最适合者承担原则在政府和社会资本之间进行优化分配。风险识别与分配评分参考标准分数评分参考标准100-81项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。80-61项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。60-41项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。40-21项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。20-0项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险-19- 3、绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新指标主要评估是否建立以公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监督机制，能否鼓励社会资本创新。绩效导向与鼓励创新评分参考标准分数评分参考标准100-81绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。80-61大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量并对如何交付提出了少量要求。60-41绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。40-21已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置。项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求20-0未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不，。-19- 合理、不明确。项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。4、潜在竞争程度潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的新引力。潜在竞争程度评分参考标准分数评分参考标准100-81项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。80-61项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。60-41项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。40-21项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。20-0项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。-19- 5、政府机构能力政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。政府机构能力评分参考标准分数评分参考标准100-81政府具备较为全面、清晰的PPP理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力。80-61政府的PPP理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力。60-41政府的PPP理念一般，且本项目相关政府部门及机构的PPP能力一般。40-21政府的PPP理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的PPP能力较欠缺且不易较快获得。20-0政府的PPP理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的PPP能力欠缺且难以获得。6、可融资性可融资性指标主要评估项目的市场融资能力。-19- 可融资性评分参考标准分数评分参考标准100-81预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。80-61预计项目对金融机构的吸引力较高。60-41预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。40-21预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。20-0预计项目对金融机构的吸引力很差。（二）补充指标说明根据项目的具体情况，在基本指标基础上，需确定不少于三项补充指标，主要是根据项目情况具体确定，对基本指标未充分涵盖的要素进行评估。本项目的补充指标为：项目规模、预期使用寿命、行业示范性。1、项目规模项目规模指标主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP项目的准备、论证、采购等前期环节的费用大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。此外，一般情况下，基础设施及公共服务项目的规模大，才能够采用PPP模式吸引社会资本参与。-19- 项目规模评分参考标准分数评分参考标准100-81新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在10亿元以上。80-61新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于2亿到10亿元之间。60-41新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于1亿—2亿元之间。40-21新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于5000万元到1亿元之间。20-0新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于5000万元。2、预期使用寿命预期使用寿命指标主要依据项目的资产预期使用寿命来评分。项目的资产使用寿命长，为利用PPP模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。预期使用寿命评分参考标准分数评分参考标准100-81资产的预期使用寿命大于40年。-19- 80-61资产的预期使用寿命为31—40年。60-41资产的预期使用寿命为21—30年。40-21资产的预期使用寿命为11—20年。20-0资产的预期使用寿命小于10年。3、行业示范性行业示范性指标主要通过评价项目在行业中所起到的示范作用来评分。行业示范性评分参考标准分数评分参考标准100-81行业示范性好80-61行业示范性较好60-41行业示范性一般40-21行业示范性较低20-0行业示范性低（三）权重分配说明1、基本指标本项目基本指标权重之和为80%，分别为：全生命周期整合程度15%风险识别与分配15%-19- 绩效导向及鼓励创新15%潜在竞争程度15%政府机构能力10%可融资性10%2、补充指标本项目补充指标权重之和为20%，分别为：项目规模6%预期使用寿命8%行业示范性6%四、物有所值定性评价某某市财政局和某某市住房和城乡建设局根据项目具体情况，选取了7名专家，组成专家小组，分别为张涛、郭丽霞、田陆川、牟东方、李立春、王慧龙、刘晓东，专家小组涵盖了工程技术、金融、项目管理、财政和法律等领域专家。2016年3月20日，某某市财政局和某某市住房和城乡建设局组织召开了专家小组会议，对项目进行了评价，定性评价的得分为75.67分，通过了物有所值评价。具体评分结果如下：PPP项目物有所值定性分析评分结果统计表指标权重A总分B最高分C最低分D平均分E=（B-C-D）÷（专家数-2）加权分F=E×A-19- 基本指标①全生命周期整合潜力15%579868082.612.39②风险识别与分配15%652959093.414.01③绩效导向与鼓励创新15%447706063.49.51④潜在竞争程度15%655100909313.95⑤政府机构能力10%647959092.49.24⑥可融资性10%3265041474.7基本指标小计80%—————附加指标（不三项①项目规模6%2754035402.4②预期使用寿命8%529807075.86.06③行业示范性6%409705556.83.41附加值指标小计20%—————评分结果100%————75.67五、物有所值定量评价按照《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）要求，定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。具体评价如下：-29- （一）PPP值测算PPP值是指政府实施PPP项目所承担的全生命周期内的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。PPP的计算公式为：PPP值=股权投资的现值+运营补贴的现值+风险承担的现值+配套投资现值。股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入的支出责任测算参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）。1、股权投资支出责任根据财金[2015]21号文件要求，本项目股权投资支出责任是指政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。计算公式如下：股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例。根据该项目的实施方案，项目总投资约为9038万元，项目资本金为总投资额的30%，项目资本金额为：9038万元×30%=2711.4万元。社会资本方承担90%的股权，政府承担10%的股权。股权投资支出=2711.4万元×10%=271.14万元。2、运营补贴支出测算（1）可用性付费1）项目建设成本：9038万元。2）社会资本的合理利润按照8%计算。3）合作期按照10年计算。其中，建设期1年，维护运营-29- 期7年。4）可用性付费支出数额：（9038-271.14）8%/（1-（1+8%）-9）=1403.26万元合作期内可用性支出总额：1403.26*9=12629.34万元（2）维护运营费用1）本项目建设期分为1年，缺陷责任期2年，维护运营期分别为7年。2）维护运营期维护运营费用2元/M2，总面积约155万M2。3）维护运营费用：1年维护运营费用2=310万元7年维护运营费用7=2170万元运营补贴支出责任现值测算表单位：万元项目2016年2017年2018年2019年2020年a年度项目建设支出01403.261403.261403.261403.26b年度项目运营成本000310310c年度项目支出合计（1+2）01403.261403.261713.261713.26d折现率05%5%5%5%-29- e折现系数=(1+d)-n00.9070.8640.8230.784f政府补贴现值01272.761212.421410.011343.20项目2021年2022年2023年2024年2025年a年度项目建设支出1403.261403.261403.261403.261403.26b年度项目运营成本310310310310310c年度项目支出合计（1+2）1713.261713.261713.261713.261713.26d折现率5%5%5%5%5%e折现系数=(1+d)-n0.7460.7110.6770.6450.614f政府补贴现值1278.091218.131159.881105.051051.94政府补贴现值合计：11051.47万元3、风险承担支出测算风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。-29- 因该项目各类风险支出数据和概率难以进行准确测算，所以我们对该项目采用比例法进行测算，按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例进行计算。一般情况下我们将10%作为该项目的可转移风险承担的比例。通常可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例为70%-85%，我们取75%左右的占比，可得出全部风险承担比例为13%，政府自留风险承担比例为3%。1、建设期风险承担3%=263.01万元。2、建设期承担风险：每年的风险承担额：263.018%/（1-（1+8%）-9）=42.10万元建设期承担风险总额9=378.90万元3、运营期每年风险承担支出为：9.30万元。合计支出：65.10万元。风险支出责任现值测算表单位：万元项目2016年2017年2018年2019年2020年a年度建设期风险支出042.142.142.142.1b年度运营风险支出0009.39.3c年度政府风险支出合计（1+2）042.142.151.451.4-29- d折现率05%5%5%5%e折现系数=(1+d)-n00.9070.8640.8230.784f政府风险支出现值038.1836.3742.3040.30项目2021年2022年2023年2024年2025年a年度建设期风险支出42.142.142.142.142.1b年度运营风险支出9.39.39.39.39.3c年度政府风险支出合计（1+2）51.451.451.451.451.4d折现率5%5%5%5%5%e折现系数=(1+d)-n0.7460.7110.6770.6450.614f政府风险支出现值38.3436.5534.8033.1531.56政府风险现值合计：331.56万元4、配套投入支出测算本项目无配套支出。综合以上项目，在本项目全生命周期内，测算当地政府财政支出责任：-29- 财政支出责任=股权投资的现值+运营补贴的现值+风险承担的现值+配套投资现值=271.14万元+11051.47万元+331.56万元=11654.17万元（二）PSC值的测算PSC值是指政府采用传统采购模式提供与PPP项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC值是PPP项目物有所值定量分析的比较基准。PSC值计算时主要考虑以下因素：项目全生命周期内的建设运营等成本，现金流的时间价值，竞争中立调整，风险承担成本等，其计算公式为：PSC值=参照项目的建设和运营维护净成本现值+竞争性中立调整值现值+项目全部风险成本现值其中，项目全部风险成本又具体分为可转移风险承担成本和自留风险承担成本。1、参照项目的建设和运营维护净成本现值的测算参照项目的建设和运营维护净成本现值是政府实施参照项目所承担的建设成本、维护运营成本和其他成本等成本的净现值之和。其公式为：参照项目的建设和运营维护净成本现值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本具体测算如下：（1）建设净成本，主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面的投入的现金、固定资产、土地使用权等实物和无形-29- 资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获收益。项目估算总投资为9038万元（含全部）。（2）资本性收益，是指参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获得收益。本项目建设周期内不存在项目转让或租赁情况。（3）运营维护成本，主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。1年维护运营费用2=310万元7年维护运营费用7=2170万元折现率按照5%计算，维护运营费用支出总额现值为：1550万元（4）第三方收入，是指参照项目全生命周期内，假定政府按照PPP模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入。该项目为城市基础设施建设项目，无经济收入。（5）其它成本，主要包括未纳入建设的咨询服务费等交易成本，项目链接设施和配套工程建设成本，以及为获得第三方收入所提供的周边土地或者商业开发收益权等。本项目在全生命周期内无其他成本支出。综合以上5项，测算本项目的参照项目的建设和运营维护净成本现值值为：-29- 参照项目的建设和运营维护净成本现值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本=9038万元+1550万元=10588万元。2、竞争性中立调整测算。本项目中立调整为03、风险成本测算本项目全部风险按照13%考虑，其中自留风险按照3%，可转移风险10%。建设投资风险现值为：9038×（3%+10%）=1174.94万元。运营投资风险现值为：46.50万元。PSC值=参照项目的建设和运营维护净成本现值+竞争性中立调整值现值+项目全部风险成本现值=10588万元+0+1174.94万元=11762.94万元六、结论1、定性评价结论定性评价得分为75.67分，通过了物有所值定性评价。2、定量评价结论PPP值-PSC值=11654.17万元-11762.94万元=-108.77万元小于零。物有所值定量评价通过。七、附件附件1初步实施方案附件2实施方案附件3产出说明-29- 附件4可研报告附件5专家评分表附件6物有所值定性评价结果-29-