某某市海绵城市试点区（某某区）建设PPP项目_财政承受能力论证

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目录一、报告编制的目的和依据1.报告编制的目的12.报告编制的依据2二、项目背景5三、项目概况71.项目名称72.项目位置73.项目建设内容74.项目合作期限85.项目总投资86.项目公司股权情况81)政府指定机构参股82)项目公司股权比例8四、财政支出责任101.股权投资支出责任102.运营补贴支出责任103.风险承担支出责任104.配套投入支出责任11五、财政支出测算121.股权投资支出测算122.运营补贴支出测算121)基本参数122)测算方法133)年度运营补贴支出143.风险承担支出测算154.配套投入支出测算155.汇总分析15 六、财政承受能力评估171.全部PPP项目财政支付汇总172.财政支出预算承受能力评估173.对地方政府债务影响评价194.行业和领域均衡性评估19七、结论22 一、报告编制的目的和依据1.报告编制的目的作为海绵城市建设试点城市之一，为了更好地完成某某市海绵城市试点区（某某区）建设和运营这项重大任务，某某区人民政府、某某区城市建设管理局和某某区财政局等有关单位结合某某市海绵城市试点区（某某区）建设的实际情况，拟采用PPP模式实施某某市海绵城市试点区（某某区）建设政府与社会资本合作（PPP）项目，缓解政府在短期内对本项目的投资压力，促进投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，以最低的成本为公众提供高质量的服务。据此，本报告通过对某某市海绵城市试点区（某某区）建设政府与社会资本合作（PPP）项目实施的背景、项目概况和PPP模式方案的分析，运用定性和定量的方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，对项目财政支出内容进行梳理，对财政支出具体项目进行测算，并对财政承受能力进行综合评估，为本项目采用PPP模式提供财政支出依据和理论报告支持，为某某区财政部门审议和某某区人民政府决策提供参考。第9页 2.报告编制的依据（1）中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）；（2）《中华人民共和国预算法》；（3）某某院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（4）某某院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）；（5）某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；（6）某某院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）；（7）某某院办公厅《转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）；（8）某某院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）；（9）财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）；（10）财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21号）；第9页 （11）财政部《关于印发的通知》（财金〔2015〕167号）；（12）财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）；（13）财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）；（14）财政部《关于开展2016年中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财办建〔2016〕25号）；（15）发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）；（16）山东省人民政府办公厅《关于贯彻国办发〔2015〕75号文件推进海绵城市建设实施意见》（鲁政办发〔2016〕5号）；（17）某某市发展和改革委员会《关于印发鼓励和引导社会资本参与投资基础设施等领域项目实施方案的通知》（青发改投资〔2014〕400号）；（18）某某市人民政府办公厅《关于转发市财政局市发展改革委人民银行某某市中心支行关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（青政办字〔2016〕5号）；（19）某某市人民政府办公厅《某某市海绵城市专项规划（2016-2030）》（青政办发〔2016〕10号）；第9页 （20）某某市财政局《某某市海绵城市建设PPP项目实施方案》（青财债〔2016〕33号）；（21）各子项目的《项目建议书》、《项目可行性研究报告》及批复；（22）其他与本项目相关的法律法规、文件或资料。第9页 二、项目背景自党的十八大报告提出要把生态文明建设放在突出地位后，国家就不断推进海绵城市的建设工作。2014年10月，《海绵城市建设技术指南》发布，2015年5月三部委确定首批2015年海绵城市建设试点16座城市，2015年10月，《某某院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》颁布出台，2016年2月三部委发布《关于开展2016年中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，确定了第二批海绵城市建设试点城市名单，某某市位列其中。某某海绵城市建设以海绵城市建设理念引领某某市城市发展，促进生态保护、经济社会发展和文化传承，以生态、安全、活力的海绵建设塑造某某城市新形象，实现“水生态良好、水安全保障、水环境改善、水景观优美、水文化丰富”的发展战略，建设具有海滨山城特色的海绵城市。作为第二批试点城市，某某市于2016年正式颁布了《某某市海绵城市专项规划（2016-2030）》，从水生态、水环境、水安全以及水资源等方面进行建设指引，整体达到年径流总量控制率75%，面源污染削减率（以SS计）65%。规划期限从2016年到2030年，分为近期、中期、远期目标。近期目标为2016年至2018年，海绵城市试点区25.24平方公里达到海绵城市建设要求；中期目标为2019年至2020年，城市建成区25%以上第9页 的面积达到海绵城市建设要求，远期目标为2021年至2030年，城市建成区80%以上的面积达到海绵城市建设要求。本项目作为国家第二批海绵城市试点项目，在实施过程中响应国家部委、省委、市委的发展战略，规范推进政府和社会资本合作（PPP）工作。旨在以财政收支平衡为前提，保证政府具有履约能力，实现PPP项目的可持续发展，某某区财政局和某某区城市建设管理局根据项目立项情况、可行性研究报告和测算数据以及某某区一般公共预算支出情况等，按照《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21号）的要求，通过责任识别、支出测算等方法对本项目开展财政承受能力论证工作。第9页 三、项目概况1.项目名称某某市海绵城市试点区（某某区）建设PPP项目（下文简称“本项目”）。2.项目位置本项目位于某某市某某区，总面积25.24平方公里，北起遵义路-重庆路-湘潭路一线；南达唐山路-果园路一线;东至与城阳区交界-青银高速一线；西到环湾大道-四流北路一线。3.项目建设内容根据试点区内河流水系特征以及排水管网走向，将试点区内项目共分为三个流域，分别为楼山河汇水分区流域、板桥坊河汇水分区流域、大村河汇水分区流域。本项目共72个子项目（以最终实施项目为准），分为四大类，其中：◆海绵型建筑与小区类项目共52项，包括学校、居民楼、厂房及办公楼海绵化造；◆海绵型公园与绿地类项目共6项，包括海绵型公园绿地的建设和改造；◆管网建设工程类项目共11项，包括污水、排水管网及附属工程的建设，管网建设工程类项目建设完成后移交给排水管处；第9页 ◆水系整治与生态修复类项目共3项，包括河流污水治理和生态补水等河流综合整治工程。1.项目合作期限本项目合作期限为20年，其中建设期为2年（2017-2018年），项目运营18年（2019-2036年）。2.项目总投资依据某某市某某区发改局对本项目各子项目的项目建议书和可行性研究报告的批复，本项目工程总投资估算为217126万元（包括前期咨询费及监理费），其中板桥坊河汇水分区流域总投资25118万元，大村河汇水分区流域总投资47029万元，楼山河汇水分区流域总投资144979万元。3.项目公司股权情况1)政府指定机构参股根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第二十三条，“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司”。2)项目公司股权比例根据《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）文件精神并综合考虑金融机构贷款相关规定，项目公司注册资本金不低于工程建设投资的30%，其他资金由项目公司通过银行贷款或其他方式筹集。第9页 根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号），“项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权”。考虑本项目为公益性项目，为更好的吸引社会资本，同时顾及某某区政府的财政统筹情况，暂定政府方出资代表和中选社会资本方注册资本金以29%:71%的比例成立项目公司，项目股东按照注册公司股权比例进行分红。第9页 四、财政支出责任在PPP项目的全生命周期内，政府承担的财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入。1.股权投资支出责任股权投资支出责任指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。在本项目中，某某区人民政府出资代表出资29%，与选定的社会资本共同出资组建项目公司。2.运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；完全使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目采用可行性缺口补助模式（区财政局支付），故由区财政局承担部分运营补贴支出责任。3.风险承担支出责任风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风第19页 险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任。通常，法律、政策等方面的风险主要由政府承担，项目运营、维护及财务等商业风险主要由项目公司承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。当由法律、政策、不可抗力等风险给项目公司造成损失时，政府需承担相应的支出责任。1.配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。本项目政府方的配套投入主要为建设用土地实物投入、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接。本项目土地征收和整理由政府承担，相关费用列入项目总投资；建设部分项目配套措施由政府承担，相关费用列入项目总投资；政府方负责协调关于完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接。因此，政府方不承担配套投入支出责任。第19页 五、财政支出测算根据财政支出内容的划分，并结合项目财务测算结果，本项目中的各项财政支出测算结果如下：1.股权投资支出测算在本项目中，股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例=217126×30%×29%=22044.27万元。2.运营补贴支出测算1)基本参数（1）项目总投资额：本项目工程总投资为217126万元。（2）财政运营补贴周期：本项目合作期限为20年，其中建设期为2年，2017年开工建设，2018年底完成工程建设，项目运营期18年，2019年1月1日至2036年12月31日。在建设期财政不支付运营补贴，财政运营补贴周期为18年。（3）年度折现率：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，根据最新山东省地方政府债券收益率相关数据，十年期地方政府债券到期收益率为2.89%。考虑本项目合作期为20年，参考同类型项目折现率，将本项目年度折现率定为6.5%。第19页 （4）合理利润率：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”。当前五年期以上贷款基准利率（4.9%），考虑到项目运作过程中的通货膨胀、不可抗力等风险因素，参考同类型项目收益率情况，将本项目合理利润率拟定为5%。1)测算方法本项目依靠“可行性缺口补助”回收投资成本。根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）文件，对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：其中：n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。第19页 根据上述计算公式，可得出项目公司每年可得的运营补贴额。结合本项目所在地（某某市某某区）财政局意见，为符合该区未来经济发展与财政预算统筹规划，完成2019—2025年政府债券置换计划，本次测算以上述基本参数及计算公式为基础，基于资金等值对项目公司每年的运营补贴额进行综合调整，调整后的运营补贴额现金流现值与调整前运营补贴额现金流的现值相等。1)年度运营补贴支出根据上述的测算原则、测算方法及基本参数，政府每年承担的运营补贴支出如下：年度本项目财政运营补贴支出201915000.00202012600.00202112600.00202223501.80202324780.68202426142.68202515000.00202630775.84202732421.07202834173.24202936039.30203038026.65203140143.19203242397.29203344797.92表1：本项目财政运营补贴支出情况统计表（单位：万元）第19页 203447354.58203550077.43203652977.261.风险承担支出测算在本项目中，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，政府主要承担法律、政策等方面的风险。由于政策、法律等由政府承担的风险较难准确量化及预测，因此，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条：“比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。”本报告运用比例法进行测算。参考以往类似项目，结合本项目特点，综合确定政策、法律等由政府承担的风险所造成的财政支出按每年政府运营补贴支出的5%考虑。2.配套投入支出测算本项目政府不承担配套投入支出责任，因此，政府并无额外的配套投入支出。3.汇总分析汇总以上分析测算，本项目全生命周期内由财政支出的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入，对应的区财政承担的政府付费金额即每年政府为本项目需支出金额如下表所示：第19页 年度股权投资支出责任运营补贴支出责任风险承担支出责任配套投入支出责任本项目财政支出责任201711022.14///11022.14201811022.14///11022.142019/15000.00750/15750.002020/12600.00630/13230.002021/12600.00630/13230.002022/23501.801175.09/24676.892023/24780.681239.03/26019.712024/26142.681307.13/27449.812025/15000.00750/15750.002026/30775.841538.79/32314.632027/32421.071621.05/34042.122028/34173.241708.66/35881.902029/36039.301801.96/37841.262030/38026.651901.34/39927.992031/40143.192007.15/42150.342032/42397.292119.87/44517.162033/44797.922239.89/47037.812034/47354.582367.73/49722.312035/50077.432503.87/52581.302036/52977.262648.86/55626.12表2：本项目财政支出责任统计表（单位：万元）第19页 六、财政承受能力评估1.全部PPP项目财政支付汇总截止目前某某区已有两个PPP项目即胶州湾岸线整治（金水路至楼山河入海口段）PPP项目和安顺路（汾阳路-衡阳路）综合管廊工程PPP项目，根据《胶州湾岸线整治（金水路至楼山河入海口段）PPP项目财政可承受能力论证报告》及《安顺路（汾阳路-衡阳路）综合管廊工程PPP项目财政可承受能力论证报告》提供的数值进行计算，两个项目在全生命周期内财政支出责任之和占某某区一般公共预算支出的比例不超过0.27%。（见表4）2.财政支出预算承受能力评估根据某某市某某区2012年至2016年每年财政预算执行情况，2012年至2016年某某市某某区一般公共预算支出情况如下：表3：某某区一般公共预算支出情况（2012-2016）单位：万元年度某某区一般公共预算支出完成额同比增长2012233722201327401117.24%201431507314.99%201540678429.11%201649743722.29%第19页 如上表所示，2012-2016年某某区一般公共预算支出平均年增长率约为20.91%，保持了较高的增长态势。考虑到全国GDP增速放缓，土地财政收入不确定性增加，本着收支平衡、略有结余的原则，假设在项目全生命周期内，某某区一般公共预算支出数额在2017年-2036年每年按10%增长，对2017年-2036年某某区一般公共预算支出进行预测。（见表4）根据财经〔2015〕21号文的要求，年度PPP项目需从财政预算中安排的支出责任不得超过一般公共预算支出的10%。该项目及某某区现有2个PPP项目财政支出占当年财政一般公共预算支出比例如下表所示：（其中2017年一般公共预算支出为实际值）表4：PPP项目财政支出责任占当地一般公共预算支出比例表单位：万元年份预计一般公共预算支出海绵城市项目财政支出海绵城市项目财政支出占比胶州湾岸线整治PPP项目财政支出安顺路(汾阳路-衡阳路)综合管廊工程PPP项目财政支出现有PPP项目财政支出现有PPP项目财政支出占比全部PPP项目财政支出占比201772460111022.141.52%1222.37251947.30.27%1.79%201879706111022.141.38%1222.35061728.30.22%1.60%201987676715750.001.80%1222.38002022.30.23%2.03%202096444413230.001.37%1222.38002022.30.21%1.58%2021106088813230.001.25%1222.38002022.30.19%1.44%2022116697724676.892.11%1222.38002022.30.17%2.29%2023128367526019.712.03%1222.38002022.30.16%2.18%2024141204227449.811.94%1222.38002022.30.14%2.09%2025155324715750.001.01%1222.38002022.30.13%1.14%2026170857132314.631.89%1222.38002022.30.12%2.01%第19页 2027187942834042.121.81%-8008000.04%1.85%2028206737135881.901.74%-8008000.04%1.77%2029227410837841.261.66%-8008000.04%1.70%2030250151939927.991.60%-8008000.03%1.63%2031275167142150.341.53%-8008000.03%1.56%2032302683844517.161.47%-8008000.03%1.50%2033332952247037.811.41%-8008000.02%1.44%2034366247449722.311.36%-8008000.02%1.38%2035402872252581.301.31%-8008000.02%1.33%2036443159455626.121.26%-8008000.02%1.27%由上表可知，该项目财政支出责任占某某区一般公共预算支出的比例最高年度不超过2.11%，与胶州湾岸线整治（金水路至楼山河入海口段）PPP项目、安顺路（汾阳路-衡阳路）综合管廊工程PPP项目财政支出责任占某某区一般公共预算支出的比例汇总，3个项目财政支出责任占某某区一般公共预算支出的比例最高年度不超过2.29%。符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）规定，即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%。故该项目完全在某某区财政可承受范围内，可采用PPP模式实施。1.对地方政府债务影响评价本项目各年财政支出责任均通过财政预算安排予以保障，不会增加某某区政府的债务风险。2.行业和领域均衡性评估第19页 2014年11月住建部《海绵城市建设指南》提出，“低影响开发雨水系统构建的基本原则，规划控制目标分解，明确各环节中构建的内容、要求和方法”。2014年12月《财政部关于关于开展中央财政支持海绵城市建设关试点工作的通知》，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，补贴三年，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。某某院办公厅2015年发布的《关于推进海绵城市建设的指导意见》指出，“从国家层面对海绵城市建设的阶段性目标、原则、融资模式等给予指导。”本项目通过PPP模式运营，从符合国家宏观经济战略、某某区长远的经济发展规划的角度来看，本项目实施将转变某某区传统的城市开发中的粗放模式，从水系统保护的角度出发，充分考虑水生态、水安全、水环境、水资源方面的发展需求，以低影响的开发模式开展城市规划与建设，将城市开发建设对周边环境影响降到最低程度，使城市的发展与生态环境的保护紧密有机结合起来，促进某某城市的可持续发展。缓解水资源短缺，降低城市局部内涝风险，提高城市景观，改善人居环境，推动区域经济和环境均衡发展。通过PPP模式建设，引入社会资本建设城市基础设施，减少了政府财政压力，可提高政府的管理机制。第22页 项目的建设与实施，有助于当地社会的稳定与经济的健康可持续发展，不会对当地居民的生活产生负面影响，不会对当地环境生态产生破坏。因此从行业和区域均衡性角度考虑，本项目符合行业要求和区域生态环境保护的需要。第22页 七、结论实施本项目，当前及今后年度PPP财政支出金额占一般公共预算支出的比例最高年度为2.11%，与胶州湾岸线整治（金水路至楼山河入海口段）PPP项目、安顺路（汾阳路-衡阳路）综合管廊工程PPP项目财政支出责任汇总占某某区一般公共预算支出的比例最高年度不超过2.29%，小于10%。在本项目的实施过程中，某某区财政具有财政可承受能力，对某某区政府债务规模不会产生额外影响。同时，本项目开展符合某某区经济社会发展需要，可缓解水资源短缺，降低城市局部内涝风险，提高城市景观，改善人居环境，符合行业和领域的均衡性要求。综上所述，本项目财政中长期持续可行,通过财政承受能力论证。第22页