某某山市人民医院新院区建设PPP项目财政承受能力论证报告201853

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目录一、项目概况1（一）项目名称.................................................1（二）项目类型及所属行业.......................................1（三）实施机构与政府出资人代表.................................1（四）项目联系人...............................................1（五）项目概况.................................................1（六）项目运作方式及合作期限...................................7（七）项目交易结构.............................................9（八）项目产出说明及绩效标准..................................10（九）项目回报机制............................................12（十）项目风险分配框架........................................14二、责任识别18（一）股权投资支出责任........................................18（二）财政补贴支出责任........................................18（三）承担风险支出责任........................................18（四）配套投入支出责任........................................19三、支出测算19（一）股权投资支出测算........................................19（二）政府补贴支出测算........................................19（三）承担风险支出责任........................................20四、能力评估20（一）财政支出基本情况........................................20（二）财政支出水平评估........................................21（三）行业领域平衡性评估......................................22五、论证结论22 某某市人民医院新院区建设PPP项目财政承受能力论证报告一、项目概况（一）项目名称某某市人民医院新院区建设PPP项目（二）项目类型及所属行业本项目为新建项目，所属一级行业为医疗卫生，二级行业为医院。（三）实施机构与政府出资人代表实施机构：某某市卫生和计划生育局政府出资人代表：某某市国有资本运营有限公司（四）项目联系人（五）项目概况1、项目投资本项目可研估算总投资164017万元，其中：建筑安装工程费103500万元、工程建设其他费用12420万元、专用医疗设备购置费30000万元、预备费7297万元、建设期利息10800万元。备注：以上数据来源于项目可行性研究报告。本项目专用医疗设备购置费30000万元由政府方负责支付，不计入本次PPP项目运作投资范围内。故本项目PPP模式运作部分总投资额为134016.76万元，其中建筑安装工程费103500万元、工程建设其他费用12420万元、预备费7297万元、建设期利息10800万元。22 本次PPP项目最终投资按照政府方委托的第三方专业咨询机构出具的项目公司实际建设资金投入的审计决算值为准。2、建设内容及规模本项目建设用地面积为123041.78㎡（184.6亩），总建筑面积217011㎡，其中，地上建筑面积为144961㎡，地下建筑面积为72050㎡。项目规划建设995张床位。本项目新建门诊医技楼、病房楼、康养楼、妇儿楼、办公科研楼、教学公寓楼、会议中心、感染科楼等子项。表1-1某某市人民医院新院区建设内容序号项目单位数值备注1总用地面积㎡123041.782建筑密度%23.73容积率%1.184绿化率%505停车位辆1671辆地上200辆6总建筑面积㎡217011地上门诊医技楼㎡52712共计面积144961平方米病房楼㎡38289妇儿楼㎡9910办公科研楼㎡5314教学公寓楼㎡5354感染科楼㎡4689康养楼㎡22288会议中心㎡3619连廊㎡1634地下车库疏散㎡1152地下地下车库㎡63209共计面积72050平方米病房楼㎡3207康养楼㎡393522 感染科楼㎡16997建筑高度m门诊医技楼m22.2地上5层（含手术净化机房），地下1层病房楼m49.5地上12层，地下1层妇儿楼m26.1地上6层，地下1层办公科研楼m21.6地上5层，地下1层教学公寓楼m21.6地上5层，地下1层感染科楼m12.6地上3层，地下1层康养楼m49.5地上12层，地下1层注：以上内容来源于项目可行性研究报告，项目具体建设位置以国土及规划部门批准的文件为准，项目具体建设规模和内容以发改批复的立项文件和政府方审查通过的施工图设计文件为准。3、项目建设背景及其必要性（1）项目建设背景某某市人民医院，始建于1945年，目前占地128亩，建筑面积11万平方米，开放病床897张，设42个临床科室，18个医技科室，26个行政后勤科室，全院职工1188人，其中，专业技术人员1028人。年完成门诊量50余万人次，年出院病人3万余人次。拥有美国GE64排CT、美国GE1.5T磁共振、德国西门子血管造影系统（DSA）、西门子直线加速器、徕卡手术显微镜系统、西门子术中CT等一大批先进的医疗仪器设备，配备百级层流手术室、现代化的消毒供应室、重症医学科、血透室、静脉输液配置中心等重点区域，是一所集医疗、教学、科研、预防、保健为一体的三级乙等综合医院，也是滨州医学院附属医院。近年来在医院规模逐步发展的同时，如何合理的对医院医治环境进行功能分区，更好更快的缓解我市群众看病难状况，从而造福百姓，成为医院发展时期的当务之急。某某市人民医院为社会提供了一流的22 医疗服务，培养和造就了大批知名专家学者，这些成绩与医院现有的硬件条件反差很大。现行的建筑状况已经远远不能满足某某市的医疗发展，制约了扩大医疗服务的需求，难以满足医院当前医、教、研等各项事业发展的需要。本项目的建设能够从根本上解决医院业务用房不足、发展空间受限的问题，有效改善某某市人民医院业务用房紧张的现状，对于进一步优化医疗卫生资源布局，满足当地人口不断增长的医疗卫生服务需求，促进区域经济社会协调发展，都具有重要作用。项目建设符合国民经济和社会发展规划要求，符合深化医疗卫生改革、医疗卫生服务体系规划的精神，是促进当地卫生保健工作发展、满足当地人民群众就医需求的重要举措。因此，项目的建设是必要的。（2）采用PPP的必要性为了响应国家深化改革精神要求，创新投融资模式，本项目拟采用PPP模式来推进项目，通过引入新的资金和合作机制，解决地方政府在市政工程领域的建设、运营、管理中面临的多方面问题。具体表现在以下4方面①传统政府采购模式，政府财政面临压力巨大，PPP模式有利于缓解财政压力本项目所需投入的建设及运行资金数额较大，且公共服务设施涉及的范围广、规模大，投资不足将直接导致项目建设的延迟及运行效率的低下，甚至会因公共服务设施供给不能及时到位而严重影响城市服务质量。采用政府传统采购模式，全生命周期成本高，政府还款压力大。完全靠当地财政投入，不仅建设周期长，财政也面临较大压22 力。采用PPP模式，引入社会资本，在固定资产投资减速的经济新常态下，拓宽项目资金来源，丰富融资渠道，充分发挥社会资本积极性进入市政建设领域，有效解决当地融资难问题。同时，短期债务转变为长期支付，弥补政府财政投资的不足，利于缓解政府的财政压力，平滑年度间财政支出波动，保障某某市人民政府的财政可承受、可持续。②优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高项目建设、运营管理效率PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目采用PPP模式，引进先进技术与管理经验，在提供技术的同时，引入先进的管理机制，提高本项目的建设和运营效率，节约社会资源，提高经济效益，实现政府、社会资本、民众等各方面多赢。最大程度地整合项目的融资、建设和运营全过程，着眼于全生命周期成本最低，通过资源的有效配置、风险的合理分配，实现真正的物有所值。同时，在风险最优分配、合理分担的激励约束机制下，社会资本也有足够动力统筹考虑项目的前期方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期成本，提高项目运营维护水平。某某市人民政府从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目总体策划，理顺各参与机构之间的权限和关系，为项目防范风险提供了有力保证。③采用PPP模式，有利于促进政府职能转变22 PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值，有利于地方政府转变职能，从传统的公共产品或服务的提供者转变为项目的规划者、监管者和管理者。④PPP模式有利于提高公共财政在公共服务中的投入本项目将由社会资本融资建设，使项目达到可用性。公共财政投入较少，较好发挥杠杆作用，这对提高财政资金效率、加快某某市城市化进程、加快城市布局的规范化建设步伐有十分重要的意义。（3）采用PPP的可行性2014年以来，国家大力推广PPP模式，鼓励吸引社会资本参与公共基础设施的运营。成熟的政策环境、丰富的实践经验以及合理的财政安排，为本项目的顺利开展实施提供了保障和参考。①当地政府实施意愿强，支持项目的建设随着国家“十三五”规划的出台，PPP的推广空间有望进一步拓宽，某某市高度重视深化投融资体制改革，积极鼓励、大力发展民间投资，认真贯彻落实国家关于社会资本投资的一系列政策措施。近年来，乳山市积极推广PPP模式，积极尝试，大胆实践，加快项目落地实施，取得了一系列成果。本项目的建设符合城市规划要求，政府政策支持项目建设，已列入某某市2017年推进项目计划。22 ②项目对社会资本的吸引力大，项目运营维护模式成熟政府的强力支持为项目提供了保障，采用PPP模式，还可通过政府与社会资本成立项目公司，可利用项目未来收益进行融资，以项目未来收益进行质押融资，投资人可实现有限追索和风险隔离，从而降低风险。另外，本项目的建设、运营维护模式较为成熟。本项目为医院建设类项目，属于医疗卫生领域，为国家鼓励采用PPP模式运作的范畴，项目的建设、运营维护模式较为成熟，市场化程度较高，市场上有较多的符合条件的社会企业。政府可选择的社会资本较多，可通过充分的竞争，以实现社会资本提供优质的公共服务。③采用PPP模式的政策环境日趋成熟自2014年以来，某某院、财政部、国家发改委相继发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》等一系列文件，为PPP模式的推广和应用提供了日趋成熟的政策环境。本项目采用的PPP模式，不仅是国家认可和推广的，而且有国家指导规范作为指引，有利于项目合规性。（六）项目运作方式及合作期限①项目运作方式本项目拟采用BOT（建设-运营-移交）运作方式。某某市人民政府授权某某市卫生和计划生育局作为本项目实施机构，负责本项目的组织实施；同时，授权某某市国有资本运营有限公司作为本项目政府出资人代表，履行向项目公司的出资义务及项目22 公司的内部监管职责。实施机构通过公开招标方式选择符合本项目投融资、建设和运营等方面需求的社会资本方，并与中选社会资本签订PPP项目合同；项目公司成立后，实施机构、中选社会资本和项目公司三方签订补充协议，由项目公司继承原PPP项目合同。项目融资阶段：项目公司成立后，中选社会资本方与政府出资人代表按照合同约定落实项目资本金的出资，并由项目公司负责资本金以外项目所需资金的融资工作。项目建设阶段：政府方负责项目立项阶段各项行政报批工作，并通过合法手续采购设计、招标代理、PPP咨询机构、监理及各相关咨询服务机构；项目公司成立后，由其负责后续建设过程中所需的各项手续的办理及项目的建设任务。中选社会资本方依法具备施工的资质及能力，具体施工工作由其承担，项目公司不再进行二次招标。项目运营阶段：运营期内，项目公司按照相关标准及规范维护已建成项目资产，并在授权的运营范围内开展运营工作。在项目合作期间，政府方负责对项目公司建设、运营和维护的监督，绩效考核，费用支付和相关优惠政策的落实等工作。合作期满，项目公司将本项目资产及相关权益无偿移交给政府方或政府方指定机构。2、项目合作期限本项目合作期限暂定为18年，建设期暂定为3年，运营期固定为15年。建设期是指从本项目PPP项目合同生效之日起至项目整体竣工验收合格日止。运营期是指项目整体竣工验收合格日次日起至项目运营期15年届满。建设期缩短或延长，整体合作期限相应缩短或延长。22 3、项目公司股权情况项目公司注册资本暂按等同项目资本金为26803.35万元，（项目注册资本金的数额最终以PPP合同的约定为准,若PPP合同约定的注册资本金数额低于项目资本金，则除注册资本金数额以外的剩余项目资本金由项目公司以权益性资金的形式投入。）初始股东为政府出资人代表和中选社会资本方，政府出资人代表出资2680.34万元，占项目公司10%的股份，中选社会资本方出资24123.02万元，占项目公司90%的股份。政府出资人代表及社会资本认缴的持股比例同其资本金的出资比例。注册资本出资方式均为货币。政府出资人代表参与项目公司分红。（七）项目交易结构1、资金来源与融资方案本项目建设投资约134016.76万元，项目所需资金分为项目资本金和融资资金，本项目资金仅限于项目建设投资使用，相应资金来源与融资方案如下：（1）项目资本金根据《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国办发【2015】51号）要求，并结合项目的实际特点，本项目资本金占项目总投资的20%，暂定26803.35万元，政府出资人代表与社会资本方分别按照10%和90%的比例出资。考虑到金融机构对项目信贷支持和对项目资本金的要求等因素，项目实际资本金出资额须满足金融机构的要求，项目如需要增加资本金，超出部分由政府出资人代表与中选社会资本按其出资比例共同筹集到位。（2）融资贷款22 项目资本金以外的全部资金约107213.40万元，由项目公司通过股东借款、银行贷款、基金等方式进行筹措。项目实际融资方案以项目公司提报并经政府方审核同意的融资方案为准。若未来项目公司不能顺利完成项目融资的，中选社会资本应采取股东借款、补充提供担保等方式以确保项目公司的融资足额到位。2、项目资本金出资时间要求首笔项目资本金为5000万元，项目公司成立后1个月内，由社会资本方以货币的形式出资到位。第二笔项目资本金为5000万元，项目公司成立后3个月内，由社会资本方以货币的形式出资到位。剩余项目资本金由项目公司股东按照出资额度要求，在建设期内根据项目的建设进度及融资需求及时出资到位。3、相关配套安排（1）土地项目用地为政府划拨，项目用地的手续由政府方负责办理，项目公司予以协调配合。合作期内项目土地使用权不发生转移，项目土地使用过程中发生的各类费用由项目公司承担，计入建设项目总投资。（2）施工配套条件施工配套条件包括供电、给水、排水、通讯、道路等，全部按现状条件提供给项目公司使用；若后期为满足项目公司施工建设而须增加相关配套设施建设，政府方负责协调相关事宜。（八）项目产出说明及绩效标准1、项目产出说明（1）项目产出内容22 某某市人民医院新院区新建门诊医技楼、病房楼、康养楼、妇儿楼、办公科研楼、教学公寓楼、会议中心、感染科楼等子项。共计995张床位，项目定位为大型三级甲等综合性医院，服务于某某市60万人口，解决看病难的问题。（2）项目产出标准项目建设须满足国家、省、市等房屋建筑工程技术规范、标准等，并保证项目一次性验收合格。具体要求详见表8-2。表8-2项目建设期产出标准指标指标类别指标要求质量《建筑工程抗震设防分类标准》（GB50223-2008）；《建筑抗震设计规范》(GB50011-2010)；《建筑结构荷载规范》(GB50009-2012)；《混凝土结构设计规范》（GB50010-2010）；《建筑设计防火规范》（GB50016-2014)；《屋面工程技术规范》（GB50345-2012）；《砌体结构设计规范》（GB50003-2011）；《建筑地基基础设计规范》（GB50007-2011）；《建筑结构可靠度设计统一标准》（GB50068-2001）；《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2013）。需符合上述国家、省市相关建筑规范等，满足，并做到一次性验收合格。建设工期建设期暂定不多于3年。（实际开工时间以监理工程师的开工令为准）。安全生产满足《建筑施工安全技术统一规范》GB50870-20132、项目绩效考核标准为了有效评价项目的建设、运营过程中的产出情况和公共服务水平的供给质量，本项目根据项目特点和实际情况设置合作期范围内的22 绩效考核评价指标体系。本项目的绩效考核体系覆盖项目整个合作期，包括建设期绩效考核和运营期绩效考核两部分。项目建设期设置建设期可用性绩效考核指标，通过季度考核的方式，重点考核项目公司在建设管理、质量管理、进度管理、资金管理、安全管理、廉政建设和工程资料等方面内容。项目运营期设置运营维护管理绩效考核指标运营期考核体系涵盖项目公司全部运营管理内容。（九）项目回报机制1、回报机制本项目采用“可行性缺口补助”的回报机制。项目建成后，项目公司通过对医院非医疗部分的经营、维护、管理获取使用者付费收入，项目公司收益不足部分由某某市政府根据项目公司绩效产出达成情况进行可行性缺口补助。（1）使用者付费项目公司获得的使用者付费收入来源于项目公司运营范围内获得运营收入，按照使用者付费来源不同划分为物业维护管理服务收入和经营业务收入。（2）政府可行性缺口补助核算机制运营期内，政府每年向项目公司支付可行性缺口补助，缺口补助额的核算按照：项目全部建设成本考虑社会资本中标合理收益率分摊到运营期15年，加上当年项目公司运营费用扣减当年使用者付费收入计算，最终补贴结果考虑项目公司建设、运营期绩效考核得分情况。（3）政府可行性缺口补助资金来源本项目的政府可行性缺口补助资金来源于某某市人民医院的运营结余及某某市财政支出。22 某某市人民医院的运营结余承担政府可行性缺口补助的20%，剩余80%由某某市财政支付。财政支付部分纳入年度财政预算，纳入项目财政承受能力论证范围内。2、定价机制项目公司经营医院食堂餐饮食品价格、停车场收费、便民商业配套商品价格、其他服务收费定价，执行政府指导价的按政府指导价执行，执行市场价的由经营单位自行定价，但价格不得影响公立医院公益性形象。3、调价机制（1）合理收益率：项目进入运营期后，合理收益率根据当年银行五年期以上贷款基准利率变化幅度同比例调整，每年调整一次（2）项目公司年度维护费用（人民医院支付的年度物业维护管理服务费）：运营期前三年以社会资本方中标值核算，后期按照居民消费价格指数、职工平均工资水平的变化情况进行调价。运营期内，每三年调价一次。（3）经营业务部分净收益抵扣值：社会资本中标值根据项目公司每年的实际收益情况对净收益抵扣值进行调价。3、政府可行性缺口补助付费安排实施机构根据预算管理要求，将本项目的跨年度政府财政可行性缺口补助支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。实施机构按照预算编制程序和要求，将本项目年度财政支出纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入年度预算。（1）付费周期：每年支付一次，付费期为15年。（2）付费流程：自工程全部竣工验收合格日次日起进入运营期，22 运营期满一年后14日内，由项目公司向实施机构提出书面的首次付费申请，实施机构收到付费申请后计算核定当年应付费额度，财政部门会同审计部门完成复核后，向项目公司支付首笔政府缺口补助费用。政府缺口补助费用审核期限为56日。以后各年度政府缺口补助费用参照运营期第一年的付费流程执行。（3）付费金额：政府指定审计部门出具决算审计报告后，按照核定后的每年政府缺口补助费用予以支付，如果核定金额出具日期晚于该项目政府支付时点，则以社会资本中标条件计算出的每年政府缺口补助费用的80%予以支付，待政府指定审计部门出具财政决算报告且对政府缺口补助费用进行计算和核定后，按照核定后的每年政府缺口补助费用金额予以支付，并在下一次向项目公司支付政府缺口补助费用金额时将差额部分一并支付/扣减给项目公司，差额部分不予计息。备注：目前没有正式的相关付款流程的指南或发文，该部分具体需根据财政部相关付款流程要求执行。政府方可以根据项目具体情况，考虑调整具体的项目付费时点。4、税费社会资本方和项目公司应按照国家法律规定缴纳与本项目相关的税费。（十）项目风险分配框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。PPP项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时还应遵守风险与收益对等原则、风险可控原则。22 1、风险最优分配原则PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化。2、风险与收益对等原则PPP项目的风险分配主要通过合理约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。3、风险可控原则在PPP项目长达数十年的运行过程中，一些风险可能会出现政府和社会资本方都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在项目协议中，应按项目参与方的财务实力，技术能力，管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。本项目风险分担明细如下:表1-3项目风险分担方案种类政府方负责社会资本方负责双方共担措施和建议政局不稳√民众抵制或敌对风险√该类风险事件出现时，项目公司负责解释政府负责协调。如果运营不当引起，则项目公司应尽快纠正；如因项目规划原因，则项目公司可申请补偿；如因不可抗力原因，双方共同承担损失。资产征用√可约定此类情况补偿机制。政府失信√可以在协议中进行相应声明和承诺，并明确违约责任。政府审批延误√尽量列明审批事项和双方应尽的职责。法律变化√由于法律变更导致建设或运营要求增加而增加投资或运营费用的，费用变化在一定范围内的由社会资本方承担，超出范围后社会资本方可申请补偿。税收政策变化√社会资本方要求政府尽量提供法律许可范围内的税收优惠，如因税收政策调整，可申请相应补偿。行业法规变化√由于行业标准更导致建设或运营要求增加而增加投资或运营费用的，社会资本方可22 种类政府方负责社会资本方负责双方共担措施和建议申请补偿。融资可行性√政府可对社会资本方的融资进度做细化要求。项目对投资者吸引力√项目融资困难时，社会资本可以采用股东借款或增加担保等措施完成资金筹措。高融资成本√建议政府方提前与金融机构进行对接，为项目公司争取相关优惠金融市场低效率风险√通货膨胀率变动√可约定一定范围内由社会资本方承担，超出一定范围后可申请政府补偿利率变动√市场需求不足√可约定一定社会资本方承担市场需求变化的范围，超出后可申请补偿。同质项目竞争√特许经营期内，一定区域内政府不再审批同类项目，需要政府明确新建同类项目的条件。劳动力/材料设备价格上涨√可约定一个社会资本方承担原材料变化的范围，超出后可申请补偿。第三方风险√要求项目公司规范其对外承包、采购合同。土地使用√在PPP合同中明确土地交付的期限，甚至可作为合同生效的先决条件。基础设施配套√可明确政府为项目提供的配套条件。招标竞争不充分√前期对项目进行配套条件的到位和信息的披露。设计质量√项目主体的设计由政府方负责技术标准未通过√建设过程控制√采取BOT模式，相关风险依靠社会资本的建设管理能力规避。后期设计变更√劳资/设备获取√采取BOT模式，相关风险依靠社会资本的建设管理能力规避。工程合同变更√由申请变更方承担，并可约定社会资本方不得单方面变更工期超期√对项目工期明确约定，并规定违约责任。建设成本超支√区分成本超支产生的原因，双方合理分担。工程质量√因工程建设部分由中选社会资本方负责，因工程质量不达标而造成的返工、维修以及赔偿等风险因素由中选社会资本方承担。施工安全，环境、文物破坏√费用支付√本项目为可行性缺口补助，政府方与社会资本方应按照双方签订的《PPP项目合同》做出明确约定。本项风险应由政府方与社会资本方共同承担。社会资本方能√可约定社会资本方的退出机制22 种类政府方负责社会资本方负责双方共担措施和建议力不足社会资本方变动√可约定变更条件，并且必须经政府部门审批同意。财务监管不力√可约定政府方对项目公司财务监管的具体内容。移交风险√可约定对项目公司资产的维护要求和移交标准。合同文本不完善√双方在合同谈判尽量完善合同文本，后期发生合同约定范围外的事宜友好协商解决。不可抗力因素√地质条件√气候环境√22 二、责任识别（一）股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。（二）财政补贴支出责任财政补贴支出责任是指在PPP项目建设、运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目采用“可行性缺口补助”的方式来满足项目公司的合理回报。（三）承担风险支出责任风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。（1）政府承担风险包括国有化、取消、扣押、没收风险，政府无作为或负面作为风险，税率提高风险，政府中止特许合同风险，场地可用性/准备风险，外部配套条件可用性风险，政府部门违约风险，法律变更风险；（2）社会资本承担风险包括融资风险，承包商违约风险，工程质量风险，工地安全风险，劳资/设备的获取风险，民工争端风险，建设成本超支风险，工期风险，地质条件风险，工程变更引起的工期或成本风险，运营成本超支，服务质量差，维修成本高，运营效率低，设备设施使用情况，移交后设施情况，收益不足风险，原辅料价格上涨风险，投资人破产风险，违反融资合同，第三方延误/违约风险，资产完整性（抵押、担保）风险，贷款利率变化风险；（3）共担风险22 包括项目审批延误风险，税收政策变化，不可抗力风险。（四）配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。三、支出测算（一）股权投资支出测算项目公司注册资本暂按等同项目资本金为26803.35万元，（项目注册资本金的数额最终以PPP合同的约定为准,若PPP合同约定的注册资本金数额低于项目资本金，则除注册资本金数额以外的剩余项目资本金由项目公司以权益性资金的形式投入。）初始股东为政府出资人代表和中选社会资本方，政府出资人代表出资2680.34万元，占项目公司10%的股份，中选社会资本方出资24123.02万元，占项目公司90%的股份。政府出资人代表及社会资本认缴的持股比例同其资本金的出资比例。注册资本出资方式均为货币。政府出资人代表参与项目公司分红。（二）政府补贴支出测算本项目政府可行性缺口补助资金来源于某某市人民医院的财政直接补贴和某某市人民医院的运营结余补贴补贴。某某市人民医院的运营结余承担政府可行性缺口补助的20%，剩余80%由某某市财政支付。某某市财政支付部分纳入年度财政预算，纳入项目财政承受能力论证范围内。故本项目纳入财政承受论证范畴的仅为某某市财政直接补贴部分。本项目合作期内，基于假定的相关参数，经测算，在运营期15年22 每年某某市财政补贴额平均每年约12451.03万元，从运营期第1年7356.55万元逐年递增至运营期第15年19279.67万元。运营期内静态累计186765.47万元。测算过程详见附表2。（三）承担风险支出责任政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。具体情况须由政府和社会资本方在PPP项目合同中予以明确。本测算采用比例法计算风险承担支出，本项目在前期已进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间进行明确和合理分配；其中政府承担的风险主要为法律、政策等方面的风险，相对社会资本而言，所承担的风险较小。参照一般PPP项目惯例，通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的20%，本项目风险承担成本按项目建设运营成本的20%测算，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例85%，自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例15%。经测算，在合作期内，政府自留风险承担成本平均每年为238.15万元，静态合计金额为4286.77，测算过程详见附表3。（四）配套投入支出测算由于本项目的项目设施和配套工程建设成本已计入项目总投资，且项目周边的水、电、道路均配套较完善，故政府方不承担额外配套投入支出责任。四、能力评估（一）财政支出基本情况本项目考虑合作期18年，其中，建设期3年，运营期15年，财政可行性缺口补助周期为15年。运营补贴期内某某市财政支出由乳22 山市财政承担，下表为某某市本级财政近5年一般公共预算支出情况表。某某市近5年一般公共预算支出单位：万元序号项目年份201320142015201620171财政支出3292613503154060364114414387822增长率——6.39%15.91%1.33%6.65%3增长率平均值7.57%4本项目取值本项目近五年的一般公共预算支出平均增长率为7.57%，综合考虑某某市预算收入及支出因素，2018-2035年项目一般公共预算支出增长率按8%预估依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。某某市2018年PPP项目公共预算支出增长率取值参照2013-2017年一般公共预算支出增长率的平均值7.57%，并综合考虑某某市财政预算收入、支出、当地税收动力情况因素。2018-2035年某某市一般公共预算支出按8%考虑。（二）财政支出水平评估综合本项目财政支出责任、财政支出数额预测及PPP项目财政支出情况。经测算，本项目在2018-2035年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例在0.34%-1.24%范围之内，某某市已实施PPP项目有4个，2018-2035年期间项目财政支出占当年公共预算支出的比例在0.00%-5.14%范围之内；某某市目前无拟实施PPP项目，占当年公共预算支出的比例在为0%；故所有PPP项目在2018-2035年期间各年度支出占当年公共预算支出比例在1.10%-5.70%范围内。未超过10%，故而通过财政承受能力论证。财政承受能力测算详见附表1。22 （三）行业领域平衡性评估行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的PPP项目，防止某一行业和领域的PPP项目过于集中。由于本项目的建设内容为某某市人民医院新院区，为某某市重大医疗建设项目，是某某市目前第一个医疗行业的PPP项目，不存在行业及领域集中问题，行业和领域较为均衡。五、论证结论根据财金[2015]21号文要求，综合本项目财政支出责任、财政支出数额预测及PPP项目财政支出情况。经测算，某某市所有已实施PPP项目在2018-2035年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例在1.10%-5.70%范围内，未超过10%，如果没有其他不可控风险出现，项目通过财政承受能力论证。22 某某市人民医院新院区建设PPP项目财政承受能力论证附表1：某某市人民医院新院区建设PPP项目2018-2035年政府用于PPP项目的财政支出测算表序号项目建设期运营期201820192020202120222023202420252026202720282029203020312032203320342035一项目支出2643.591909.201854.097391.737918.348482.179086.879733.1510425.0511166.8711959.8512808.7613718.6414691.4615732.8316848.7318041.9819319.261股权投资支出1072.13804.10804.102运营补贴支出7356.557883.178446.999050.649696.9210388.8211129.5511922.5312771.4413680.2114653.0315694.4016809.1418002.3919279.673风险承担支出1571.461105.101049.9935.1735.1735.1736.2336.2336.2337.3237.3237.3238.4438.4438.4439.5939.5939.594配套投入支出二地方财政支出预算47388551179555273959695864471569629275199581215587712794729710230811104928119332212887881391891150324216235011753381三本项目占比(%)0.56%0.37%0.34%1.24%1.23%1.22%1.21%1.20%1.19%1.18%1.17%1.16%1.15%1.14%1.13%1.12%1.11%1.10%四拟实施项目支出0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00五拟实施项目占比0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%0%六已实施项目支出24363.9023926.7723489.6323068.6520135.8219824.0619531.7219239.3513574.8713575.5413553.4813550.8413548.1613561.6513562.140.000.000.001城区项目5295.185295.185295.185295.185295.185295.185295.185295.185295.185295.185295.185295.185295.185295.185295.180.000.000.002某某项目5476.615476.615476.615476.615476.615476.615476.615476.615476.615476.615476.615476.615476.615476.615476.610.000.000.003绿化项目10785.8510351.049916.249481.436547.766257.895968.025678.150.000.000.000.000.000.000.000.000.000.004某某市平安工程PPP项目2806.262803.942801.602815.432816.272794.382791.912789.412803.082803.752781.692779.052776.372789.862790.350.000.000.00七已实施项目占比(%)5.14%4.68%4.25%3.86%3.12%2.85%2.60%2.37%1.55%1.43%1.32%1.23%1.14%1.05%0.97%0.00%0.00%0.00%八全部项目占比(%)5.70%5.05%4.59%5.10%4.35%4.07%3.81%3.57%2.74%2.61%2.49%2.39%2.28%2.19%2.10%1.12%1.11%1.10%24 某某市人民医院新院区建设PPP项目财政承受能力论证附表2：项目公司收入及政府可行性缺口补助测算表单位：万元序号项目计算过程合计运营期第1年第2年第3年第4年第5年第6年第7年第8年第9年第10年第11年第12年第13年第14年第15年一项目公司总收入=三+四+五260096108071147612192129961381614693156701667417749189382016921485229342444226054二可用性付费240230956010229109451171112531134081434715351164261757518806201222153123038246501全部建设成本1340172项目合理收益率7.00%三医院支付的年度物业维护管理费用19866124712471247128512851285132313231323136313631363140414041404四项目公司经营净收益6773364375386398410422435448461475489504519535551五政府可行性缺口补助=二-四23345791969854105591131312121129861391214903159641710018316196182101122503241001某某市财政支付缺口补助金额（80%）18676573577883844790519697103891113011923127711368014653156941680918002192802人民医院收益支付缺口补助金额（20%）46691183919712112226324242597278229813193342036633924420245014820六使用者付费收入合计=三+四26639161116221634168316951707175817711785183818521867192319391955七使用者付费收入占政府可行性缺口补助比值=六/五11%18%16%15%15%14%13%13%12%11%11%10%10%9%9%8%24