网络时代下政府危机管理的挑战与应对策略研究

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网络时代下网络舆论事件对政府危机管理的挑战以及政府的应对策略研究网络时代正如托马斯.弗里德曼在《世界是平的》一书中所论述的一样，人类正在进入一个信息爆炸的新纪元，按照他所说就是人类进入了一个“网络时代”，而在人类进入这一新时代的过程中，互联网的发展起到了不可替代的作用，网络作为碾平世界的一大动力之一，正在改变着世界的方方面面，从人们日常联系到网上购物，从电子办公到电子政务系统的研究，从政治的角逐到世界政局的变动，网络都起到了不可忽视的作用。中国作为后起的网络发展起来的国家，互联网的发展突飞猛进，根据《第28次中国互联网络发展状况统计报告》，中国目前的网民数量已经突破4.85亿，家庭宽带网民3.9亿，手机网民3.18亿，仅2011年上半年，我国微博用户数量从6311万暴涨到1.95亿，半年新增微博用户1.32亿人，增长率达208.9%，而所有的这些改变都在说明一个问题——中国正在进入网络时代。吴玉宗在《网络时代的政府管理和政府建设》中指出：网络时代是有别于农业社会时代和工业文明时代的崭新的时代。它是指人们的生产和生活以及社会发展都强烈地依赖于网络信息及其开发和利用的时代。网络时代是以知识,信息,智慧为基础的社会。计算机技术和现代信息技术的出现和发展是其技术特征,网络经济则是这个时代存在和发展的基础。政府的传统管理很大的层面上是依赖于对信息来源和传播的控制甚至是垄断，正如在60年代发生的大饥荒，在一个媒体不发达，甚至网络还不存在的年代，政府对于这样的消息的封锁是很容易的。但是，在网络时代下，由于网络舆论存在难控性的特征，政府对于信息的控制和垄断显得力不从心，以往对于各种新闻媒体报道的选择性过滤在网络时代下都可能会招致大量的抨击或者是质疑。2001年12月,国务院作出中国建设信息化要政府先行的决策;2002年7月,国务院决定将电子政务建设纳入整体规划、整体发展阶段。在2003年“非典”期间，政府一改往常的态度，对于媒体表现出了空前的合作，从新闻发布会制度的建立到定期更新的有关“非典”疫情的政府网站，从对媒体的主动出击到对最新疫情的主动发布，这一系列的改变很大一部分都是建立在中国逐渐发展起来的网络之上的。因此，2003年被称为是中国的网络舆论年。互联网成为思想文化的集散地和社会舆论的放大器。网络时代的特征：信息爆炸性，从每天不断更新的新闻到中国183万个网站每一天不断的更新，网络信息的发布成指数增长。每一个网络时代下的公民都有权发布信息，几乎每一个人都是信息的发布者、传播者或者是接受者。信息传播便捷性，借助于越来越发达的无线通信技术和宽带连接，信息传播越来越方便快捷。同时信息传播兼具开放性、互动性、匿名性。网络舆论难控性，现在网民可以借助于微博、空间、论坛、贴吧等等形式发表自己对于任何意见事情的意见或者看法，而逐渐崛起的网络意见领袖和网络愤青在这方面又起着重要的作用。可以说，政府在某一方面不作为或者作为不当的话，都有可能在网络上招致一片骂声。网民数量的激增，使得网民成为网络舆论监督的中坚力量。资源的共享性，在网络时代下，很多东西不需要付费或者只需要付很少的费用就可以从网络上获取，在平等享用信息的过程中也在不断推动信息的传播。网络信息逐渐成为一种资源和财富，在网络时代中，谁掌握的信息资源多，谁就更加具有主动权，网络信息也逐渐继人力资源、资本资源等资源之后的又一大资源。以电视、报纸、网络为代表的大众传媒甚至也被称为继立法、司法、行政之外的“第四种权利”（大众传媒与政治）网络时代下形成的网络社会、网络民众政治、网络文化和网络经济都突破了以往传统观念上的社会、政治、文化和经济。并且这些网络副产品在当代社会中起着举足轻重的作用。 网络作为一个放大镜，能够将一个事情或者一种行为无限的放大，正是由于网络信息传播的无拘束，原本传统治理中在很小范围内传播的东西在网络放大镜的作用下可能会导致街头巷尾热议，最后人人皆知。可能原本很小的一件违纪事件在网络疯传热议后就会使事情扩大化复杂化。如果当初郭美美在没有发达网络的前提下，而只是在她所认识的周围人中炫耀，也许就不会有后来的郭美美案，起码也不会造成对中国慈善界而言如此灾难性的后果。网络舆论危机的定义：关于网络舆论至今也未能形成一个比较明确的定义，大家众说纷纭。有人认为：网络舆论就是在互联网上传播的公众对某一焦点所表现出的有一定影响力的、带倾向性的意见或言论（《网络舆论概念及特征》谭伟）；还有人认为网络舆论就是公众在互联网上就某一特定的问题，发表自身的、带有倾向性的言论。还有学者认为网络舆论是互联网上流行的对社会问题的看法或言论（杜骏飞《中国网络新闻事业管理》）同样的关于网络舆论危机的定义也未能达成共识。有学者指出：网络舆论危机是指由于不利的或负面的网络舆论占领了舆论阵地的主导地位，从而使政府、相关组织或当事人处于困难关头的现象。（林利《网络舆论危机管理的政府职责及其防控体系研究》）也有研究者认为：网络舆论危机作为一种能够带来高度不确定性和高度威胁的、特殊的、不可预测的非常规性舆论，通常是由国内外的突发事件，如自然灾害、社会事件、恐怖主义、群众性骚乱、重大政治事件等引起的，此类事件容易在网络上形成焦点，并迅速蔓延。在此，将网络舆论危机定义为：网络舆论危机是指网民对发生的突发事件（以社会、政治性事件为主）借以互联网这一平台发表评论，当负面评论成为舆论主导的时候，对国家及个人带来严重后果的一种危机形态。（庞靖《新时期我国政府网络舆论危机管理研究》）综合以上几种观点，我们定义网络舆论危机为：特殊时期的非常事件或者是敏感事件引发的网络舆论风暴，致使事件朝更好或者是更坏的方向发展的一种危机形态。网络舆论的意义：在网络时代下，网络舆论所形成的舆论压力和施加的影响力使得政府执政和治理的过程中更加趋向于公开化、透明化。处于政府公信力和政府合法性的考虑，政府也更加注重在网络舆论场域中的政府形象塑造。当面对传统媒体的集体性失语的时候网络舆论就成为了主导事件发展的推动力。社会百态的很多方面尤其是社会黑暗面，传统媒体有时候会处于某种考虑而刻意选择传播的过滤和传播失真。而网络媒体则没有像传统媒体那么多的顾虑，因此，网络舆论对于传统媒体报道的盲区会进行大量讨论进而形成对社会有影响力的舆论。中国现在人均纯收入在1000-3000美元之间，中国正在经历转型期。而历史的发展显示，当人均国民收入处于这一阶段的时候正是社会矛盾呈上升态势的阶段。网络舆论就为社会压力和愤怒的表达提供了一中很好的渠道，成为一个相当不错的社会的“减压阀”和“排气口”。在缓解社会矛盾，减少社会摩擦方面又不可替代的作用。网络舆论有助于推动中国的政治民主化和决策科学化，鉴于网络舆论的力量的崛起，政府部门在制定政策的时候不得不慎重考虑网络舆论的呼声，政制定政策的过程中很多时候也是通过网络的渠道了解社情民意，网络舆论在其中就起到一个上传下达的作用。同时网络舆论的监督更加促进中国的民主政治朝前发展。“关注就是力量，围观改变中国”成为越来越多中国网民的共识。 （政府介入网络舆论事件的流程分析）网络舆论危机发展的原因分析：1、技术层面的原因：随着现代网络技术的普及，中国在互联网络方面技术日趋成熟，WEB2.0时代成功到来，尤其是个人电脑和家庭电脑的迅猛增长，截至2011年6月底，我国IPv4地址数量为3.32亿，我国域名总数为786万个，　国际出口带宽达到1,182,261.45Mbps，这些网络基础资源的快速增长为网络舆论发展有了雄厚的物质基础。（数据支持，中国互联网调查）2、伴随中国互联网普及一同发展的是中国互联网民的激增，中国的网民数量呈现跳跃式的增长，从1997年的62万人，到2009年的3亿多人，再到2011年的4.85亿，中国的互联网民在短短的十年之间激增200多倍。网络舆论危机发展的很大一部分原因是中国中产阶级的崛起，中国人的民主权利意识的不断增强，越来越多的人意识到掌握话语权的重要性，越来越多的利益阶层和利益集团参与到社会利益分配政策的制定过程中来，中国的市民社会正朝着欣欣向荣的姿态发展。互联网的发展势头也可以推定在未来很长一段时期内，中国的网络发展将会持续保持这样高增长的势头，中国的网络舆论力量将会成为一种不可忽视的力量而崛起。3、由于网络评论存在匿名性、安全性和刺激性以及网络传播的方便性、快捷性，更多的人把网络申诉和表达作为自己话语权的第一选择。在目前的网络领域尚不存在“网络警察”之类的角色，很多网民处于现实安全的考虑都会选择在网络上基于某一事件发表自己的观点和看法，虽然很多时候这种网民非理性的评论和愤怒的情绪以及膨胀的正义感使得网络舆论蒙上了强烈的感情色彩乃至偏见，但是这在很大层面上促进了网络舆论事件的发展，促使当权者和领导人不得不做出相应的反应。（湖南沉船事故中关于死亡人数的争论，高铁事故中铁道部发言人的言论不当导致的网络舆论风暴。）4、中国正在经历转型期，社会利益分层和社会利益集团分化导致社会矛盾集体出现，并在短时期内可能呈现暴增的局面，中国人均GDP为1000-3000美元。社会矛盾，政府治理方面，利益诉求渠道和上方沟通渠道堵塞。导致网络舆论称为一种很好的反应和宣泄的渠道。 政府在网络时代下应对危机的挑战：首先，不像传统媒体具有“把关人”一样，新兴的网络不存在“网络警察”，众多的网民都可以在网络上自由地发表自己的言论，在信息传播的过程中肯定会出现传播的失真和过滤，而网络信息的快速传播使得危机传播的速度远远超过了危机通过传统媒介传播的速度，政府在公布相关信息的时候必然会招致网络上大量的相关性回应，可能有的是献花也有可能是拍砖，政府在处理危机的过程中将会承受比以往大很多的压力。在“湖南沉船”事故中对于死亡人数的质疑也是一开始在网络上热议，随后政府部门就出面澄清，但是网络舆论的传播已经形成了舆论的攻势，政府在没有充分的准备下没有几招就败下阵来。其次，网络媒体的发展，更加要求政府在处理危机的时候反映迅速并且做出回应。这也就给政府的反应能力和预警机制提出了更高的要求。也许就如克林顿政府两个部门发言人苏珊.金所说的那样：记者必须获取信息，如果你不去给他们信息，他们就只有去报道谣言。如果在危机发生的第一时间政府没有做出回应，那么各种猜测和谣言就会在网络上传播。第三，面对强大的舆论战中，对于政府中各个部门要有更默契的配合.在政府部门内部，要进行信息和口径的协调工作，确保危机期间用一个声音说话（危机传播与新闻发布，史安斌）免得出现唱反调的现象。这也就对政府工作机关工作人员的素质提出更高的要求；同时对于新闻发布会制度和尤其是新闻发言人都提出了前所未有的挑战。很可能一件很小的事件因为政府发言人的某一句或者某几句不当的言论而招致网络上浩大的舆论攻击，继而导致事件一发不可收拾的局面。今年发生的动车追尾事故中，政府发言人因为一句“不管你信不信，反正我是信了”而引发网络舆论的攻击，使原本逐渐平息的事件又再起波澜，这位发言人最后也因为言论不当而引咎辞职。第四，公民社会的崛起通过发达的网络表现出来的就是对于政府政务行为和政策制定执行的密切关注，甚至是对于领导人的空间以及博客的关注，越来越多的人都会对于政府所作所为发表自己的见解。调查显示，重大网络舆论事件所涉及的社会阶层中，国家与社会管理阶层就占据整体的30%，而网络舆论事件所关注的事件类型中，官员腐败、政府管理和涉外关系就占据了30%多。（1998-2009重大网络舆论事件及其传播特征探析。钟瑛，余秀才）而四川有一个乡镇更是将乡镇的所有财务开支包括上级领导的接待费用都罗列公示在网上被网友称之为“全裸乡”，更是引起舆论的轩然大波。第五，对于网络时代下无孔不入的报道、宣传、评论也给政府的回应机制和反馈机制出了难题。许多的新闻媒体接受西方商业化运转的一些思想，逐渐形成一种“坏消息才是新闻”“流血事件才能上头条”的观念，很多时候也是使劲抓住这些卖点和噱头。在“南京汤山投毒案”发生的一两天内，凡是有关投毒案有关的新闻报纸全部都被抢购一空，这就是最好的明证。如何能够再危机发生后更好的与媒体工作者打交道，如何取得他们的信任，如何能够将危机的社会影响力缩减到最小，所有这些都是政府工作人员亟需思考和解决的问题。在“我爸是李刚”的整个事情的发展过程的始终，网络都在起着举足轻重的作用，从网民声讨到人肉搜索，网络的发展给这个事件注入了新元素。政府危机应对的策略和模式：从最近几年发生的网络舆论危机中政府的表现来看，绝大多数的时候政府角色意识不强导致政府职位缺失，在面对网络舆论危机的时候不能够很好的控制事态的发展，不能将事情消弭于萌芽状态。这方面的处置不当很可能导致的是大范围的舆论攻击和政府公信力的下降，导致社会情绪的波动，甚至可能导致社会骚乱和群体性事件。在“瓮安事件”中，当时关于事件的网络谣传铺天盖地，但是政府未能出面进行澄清，导致最后大规模群体性事件的爆发，在“厦门PX” 项目中，也是很多的网民率先在网络上发起对于该项目的质疑和声讨，最后形成舆论的攻势将该项目拉下马，当然这是网络舆论比较正面的效应。但是，毫无疑问的是：如何在网络舆论危机发生的前后很好的处理和控制危机是当前政府必须面临的一个切实的问题。政府在应对网络舆论危机的治理模式：根据史蒂文.芬克提出的危机四阶段理论，可以将危机分解成为危机潜伏期、危机突发期、危机蔓延期、危机解决期。也有学者将危机划分为三个阶段：危机前、危机中、危机后。在危机发生之前的危机潜伏期是最容易处理危机的时期，此时可以将危机扼杀与萌芽状态，从而最大限度地减少损失，然而，潜伏期的危机由于其事态特征、社会影响不明显，很难被察觉。（行政管理学，夏书章）网络舆论危机在这一点上可以说是有过之而无不及，事先毫无征兆的舆论可能一夜之间就在网络上风传，尤其是关于社会负面的新闻传播速度远远超过传统媒体，在短期内给政府施加巨大的舆论压力。这对于政府治理来说，要想在危机潜伏期就将网络舆论危机消灭与萌芽状态，提出了很高的要求。但是从合理的制度设计和完善的监管体制下来说并非不可能。1、对于网络上法律制度和规范不健全的状况，当前的紧急任务之一就是加快网络监管方面的立法。这使得正常网络行为有法可依，违法网络行为有法可判。介于网络存在匿名性，因此很多网民处于安全性和刺激性的心态下必然会导致很多不法言论，轻则对网络舆论针对人实施网络舆论暴力，重则导致现实人身财产安全的损失。网络舆论很多时候都存在非理性的评论和愤怒的情绪以及膨胀的正义感使得网络舆论蒙上了强烈的感情色彩乃至偏见。谣言四起、诽谤、污蔑等种种言论也就见怪不怪了。在“瓮安事件”中，关于事件的进展和相关当事人的传闻在网络上造成了非常恶劣的影响，很多有有目的、有预谋的犯罪团伙借此滋事发难，这就加快了“瓮安事件”的爆发。随着中国网络舆论危机事件呈现逐年增加的态势，加强网络监管方面的立法，显得尤其迫切和需要。2、建立完善的舆情监测机制。很多网络舆论事件在爆发以前都会表现出来，但是由于中国尚未建立完善的舆情监测机制以致种种端倪也未能发现。如在新将7.5事件发生前，网络上很多的舆论都显现出那段时间新疆将会出现一股骚乱，但是政府并没有抓住这一敏感的信息，导致最后产生了及其大的社会破坏力和恶劣的影响。在“郭美美案”中，当网络上掀起一股声讨的浪潮的时候，政府部门才开始介入，当网络舆论一致质疑中国红十字会的时候，才意识到事态的严重性。建立完善的舆情监测机制有利于决策者迅速做出反应，做出合理的决策。3、建立传统媒体与网络之间的沟通交流机制。网络舆论危机中传统媒体与网络媒体之间的关联：一方面，网络舆论议题的最初来源是传统媒体，也介于传统媒体在报道和传播过程中的真实性，网络媒体把传统媒体当做自己议题来源是非常具有说服力的。网络媒体将现实生活中出现的一些现象，通过发帖、转载等手段，以及经由博客、空间、论坛、贴吧等阵地发展，由网络意见领袖发起，在更大范围内引起轰动，同时网络媒介背后的“网络推手”有意无意地在向传统媒体输送议题，这时候就产生了他们之间关联的另外一个方面：传统媒体采访报道网络上的舆论事件。追踪调查网络舆论事件，使网络舆论事件以一种更加官方的身份出现在公众的视野之中。例如在“王帅帖案”中王帅起先是在网络上发帖举报政府的不法行为，后以诽谤罪被逮捕拘押，事件发生后迅速在网络上引起风暴，跟帖和关注的人数成倍增长，随后传统媒体才跟进报道，最终使得事件合理合法的解决。 以上几个方面都是一项长期的基础性的工作，也是一个逐渐完善的过程，不可能一蹴而就，但是这几项基础性的工作是最有效能够将危机消弭于萌芽状态的，首先，网络舆论方面立法可以减少网络上不负责任的言论以及各种小道消息，给政府处理事件减压。完善的舆情检测机制能够及时了解网络上的最新舆论动向，及时了解舆论走势，为决策者作出合理的决断提供最新的可靠的信息；同时及时制止网络上的非法的不当的言论，进行网络舆论的引导。建立传统媒体与网络之间的沟通交流机制能够很好的实现从网络舆论到新闻报道的过渡，可以避免对于社会负面影响的过渡夸大，同时也可以让社会忽略事件通过网络舆论到传统媒体报道的过渡实现事情的合理公正解决，维持社会公正，较少社会矛盾。危机爆发期，事件急速发展并出现严重的态势，这个时期如果事件处理不当很有可能引发更大的更具有威胁性的危机。这一时期的主要任务就是及时控制危机事件并防止其蔓延。杰斯特曾经提出的危机信息共同的“3T原则”在危机爆发期显得尤其有效，即“以我为主提供情况”、“提供全部情况”、“尽快提供情况”。同时，史安斌提出危机传播必须遵循的四个原则：第一时间、行动信息、简明扼要、真实可靠、前后一致。（危机传播与新闻发布。史安斌）真实准确公信力第一时间成功的危机传播+信任表达关注坦诚开放在危机爆发期间，公众急于知道事情的进展以及事件发生的真实原因，政府必须在第一时间发布信息，掌握话语权，让官方成为可靠的信源，而非各种网络上的传言和小道消息。在发布信息时尤其要强调“首因效应”和“第一印象”，人们更加愿意接受第一时间接受的信息，同时也更加信赖第一时间接受的信息，如果政府没有在第一时间站出来说话，那么可能随着事态的发展，政府要花费数倍于以往的经历去澄清事实。“瓮安事件”发生前，网络上疯传关于女学生死亡的各种信息，加上不法分子有意造谣生事，于是谣言四起，但是此时政府没有在第一时间站出来澄清谣言，造成后来的事态失控。在危机爆发期间，既要做到提供全部情况又要做到信息发布的真实准确，最大限度地将谣言扼杀，避免谣言四起，陷入被动局面。在“郭美美案”中，中国红十字会曾经出来辟谣，澄清事实，但是由于其提供情况不够全面也不具有很强的说服力，并没有在公众中产生多大的影响，但是由此产生的后果却是灾难性的。在“胡斌案”中，官方发布的胡斌当时驾车的速度是70码，这一数字立即召来网络的一片质疑，稍具常识就知道70码的速度不会将一个行人撞飞20多米，但是官方没有考虑到其真实性就发布出去了，也造成了恶劣的社会影响，甚至由70码演变成了一个寓意词代之对于政府公布信息的怀疑。危机爆发后的短时间内政府必须表现出对于事件的关注，减少社会的恐慌和混乱。即使对于危机了解的不够也需要表现出政府的关注。在第一时间表示“政府正在努力”“事件正在调查中”，以免形成一种“政府不管我们死活”的社会情绪。危机蔓延期,危机有进一步向更好或者更坏的方向转变的趋势 网络舆论所导致的司法公正问题：网民非理性的评论和愤怒的情绪以及膨胀的正义感使得网络舆论蒙上了强烈的感情色彩乃至偏见，扰乱司法公正（胡斌案以及我爸是李刚案件举例）网民评论是公民话语权的表现，对政府有关部门的监督能够使事件朝透明公正的发展。传统媒体的集体性失语网络舆论事件呈现的特征：时间上：呈波浪式不断上升的趋势，空间上：网络舆论事件与地区的经济发展水平有很大关联，一个地区的网络舆论事件数量的多少基本上和该地区的经济发展呈现正向关系。内容上，网络舆论事件关注最多的是政府行政和社会民主和社会民生方面的信息。（参考《1998-2009重大网络舆论事件及其传播特性探析》）网络时代下，对于不断增长的网络舆论以及网络舆论事件，政府在面对这些情况的时候，不得不做出政策的调整，因为网络传媒不同于传统的传播媒介，它更加的方便和快捷，包含的内容更加广泛，影响更加迅速、波及的范围更加宽泛。政府在处理新舆论情况下必须做出和以往不同的反应才能够跟上互联网络的速度，才能够在信息的掌握事件的处理止中掌握主动权和第一话语权。网络推动了事件的发展方向，成为影响政府公共管理的危机事件。主要表现为两个方面：（一）网络舆论成为政府借鉴的“良药”，成功化解危机（二）网络舆论导致政府行为偏失，危机加重新疆“7.5”事件爆发前，网上多方舆情均显示新疆将有一次大规模的暴动发生，但当地政府没有及时作出处置以化解危机阻止动乱的发生，后果是十分严重和惨痛的。云南“躲猫猫”事件、杭州70码事件、上海“楼脆脆”事件、邓玉娇案等等，网民在热议传播的过程中，有的过激言论充斥着对政府部门的斥责和敌对情绪。可以借鉴的网络舆论事件：云南“躲猫猫”事件、杭州70码事件、上海“楼脆脆”事件、邓玉娇案、李刚案、瓮安事件、郭美美事件、动车发言人事件、胡斌案、刘涌案网络舆论危机中传统媒体与网络媒体之间的关联：一方面，网络舆论议题的最初来源是传统媒体，也介于传统媒体在报道和传播过程中的真实性，网络媒体把传统媒体当做自己议题来源是非常具有说服力的。网络媒体将现实生活中出现的一些现象，通过发帖、转载等手段，以及经由博客、空间、论坛、贴吧等阵地发展，由网络意见领袖发起，在更大范围内引起轰动，同时网络媒介背后的“网络推手”有意无意地在向传统媒体输送议题，这时候就产生了他们之间关联的另外一个方面：传统媒体采访报道网络上的舆论事件。追踪调查网络舆论事件，使网络舆论事件以一种更加官方的身份出现在公众的视野之中。例如在“王帅帖案”中王帅起先是在网络上发帖举报政府的不法行为，后以诽谤罪被逮捕拘押，事件发生后迅速在网络上引起风暴，跟帖和关注的人数成倍增长，随后传统媒体才跟进报道，最终使得事件合理合法的解决。 网络舆论推动事件的解决，但是另外一个方面存在很大的问题是，当网络舆论事件发生后，传统媒体没有在第一时间抓住事件的敏感的脉搏，政府相关机构也没有在第一时间公布对于事件的相关信息，造成的可能是谣言四起更大范围内的讨论贴吧、论坛、博客、空间、微博网络网络意见领袖传统媒体社会矛盾利益摩擦网民政府网络推手介入调查信息发布舆论引导稳定情绪介入跟踪报道施加压力