社区管理体制与治理模式的研究分析

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1、中国民本问题报告（五）中国社区管理体制与治理模式的研究分析 ＳＡＲＳ引发了我们对社区建设的许多思考，比如，城市现代化离我们究竟有多远？如何建立和完善社区管理的长效机制？深化社区管理体制改革需要解决哪些问题？怎样巩固和强化社区党建和社区自治，这些问题都需要我们从战略的高度做出冷静、理智和深入的分析。在抗击ＳＡＲＳ取得决定性胜利之后，如何尽快化解ＳＡＲＳ给城市经济带来的负面影响，如何应对ＳＡＲＳ给城市管理带来的新问题和新挑战，如何以民为本，提高执政水平和执政能力，促进经济和社会的协调发展，是当前最紧迫、最重要的任务。围绕在建立和完善社区管理的长效机制和城市管

2、理现代化过程中面临的问题，我们试图从以下六个方面加以分析和解决：（一）社区的法人地位和立法保障问题；（二）社区治理结构和城市管理模式问题；（三）加强和深化社区党建问题；（四）社区管理规范问题；（五）社区财力支撑和自治财政制度问题；（六）社区服务体系和社区信息化建设问题。我们认为，上述六大问题是社区建设的关键问题，也是解决好社区问题的突破口。当前我国城市社区治理中的几大突出问题城市社区是城市管理的基础，也是党和政府加强基层政权建设的基础。随着城市管理任务日益繁重，社区的责任也越来越重，许多地区性、社会性、群众性、公益性工作都需要社区来承担。但是，我国很多城

3、市现行的社区管理体制、管理职能与上述要求已不相适应，突出表现在以下方面：１．社区主体地位不明确。依据《居民委员会组织法》的规定，居民委员会是居民基础群众性自治组织。由于社区在法律上不具备法人资格，致使社区无法独立享有应有的权利和承担应尽的义务。比如，虽然政府规定必须给予社区居委会配套用房，但房子产权却属于街道；社区名义上承担着“属地管理、辖区负责”的职能，但实际上没有一块地真正属于社区管理；居委会虽然进行了直选，但居委会并没有实际的用人权；“吃皇粮”政策虽然落实，但钱却由街道管着；社区没有账户，没有独立的财务审批权和支配权。如果不能尽快落实社区的主体资格

4、，尤其是通过立法明确社区自治法人的法律地位，将会直接影响社区工作正常、有序、持续地开展，并难以承载应有的职能。２．社区职责权利不一致。依据居委会组织法，居委会的职能可以概括为六大方面：民主自治、公共服务、民间调解、治安维护、政府协助、民意表达。但在实际工作中，居委会所承担的工作远远大于法律的规定。据初步调查，居委会的实际工作内容有十大类百余项，这十大类是：环境卫生、社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、纠纷调解、宣传教育、文明达标、收款收费、人口普查。居委会工作范围的严重膨胀与居委会组织的行政化密切相关，在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，

5、政府派出机构及其相关职能部门都有意无意地把居委会当成了自己的腿，造成了社区工作会议多、任务多、评比多、参观多、牌子多，形成了下面一根针，上面千条线的工作格局，导致社区责权不一致，社区工作以一对十，应接不暇，疲于应付，苦不堪言。３．社区管理制度不规范。社区是城市管理的最基础单元，我国大多数城市管理模式是条专块统，由于社区管理不规范、不到位，造成了条不到底，块管不了的尴尬局面。４．社区服务体系不健全。社区工作的显著特点是重管理轻服务，社区的主要功能应体现在自我管理、自我服务、自我教育上，体现在以人为本、服务居民上，体现在自主性和参与性上，衡量一个社区是否成熟

6、的主要标志是看这个社区居民的自主性和参与性的程度，而社区居民自主性和参与性的程度与这个社区的服务程度相关。目前，社区居民急需的服务，如家政家教服务、就业服务、养老托幼服务、优抚对象服务、保安保洁服务、医疗保健服务、文化娱乐服务并没有真正开展起来，导致社区服务体系没有形成，社区服务重点不突出，服务领域不宽，服务形式不新，服务质量不高，从而起不到社区服务的作用。５．社区财力支撑不合理。这种不合理主要表现在两个方面：（一）社区财力单纯靠政府拨付，有限的财政拨付难以支撑日益繁重的社区工作；（二）社区没有独立财政权。这两方面的不合理性直接给社区工作造成三方面的影响

7、：（一）不利于社区自治工作的推进，社区财力是社区自治的物质保障，没有财力和财权，社区就不可能自立自治；（二）不适应社区日益繁重的工作任务，没有足够的财力支撑，社区工作只能是捉襟见肘，不可能达到可持续良性发展；（三）不能有效地促进社区自治财政制度的建立和完善，从社区发展的长效机制看，必须解决社区财力来源，建立社区财力支撑体系，发展社区服务经济，健全社区自治财政制度。６．社区管理体制不科学。在二级政府、三级管理、四级网络的体制下，社区管理难以适应城市管理现代化的需要。目前，三级管理体系中社区职能和街办职能过小，中间的街道办事处管理职能却很大，形成了两头小，中

8、间大的橄榄型结构。这种结构的不科学性表现在：几乎所有政府的职能部门都对应着街道，