我国慈善组织公信力问题探讨

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内蒙古大学公共管理学院2008级公共事业管理专业学年论文我国慈善组织公信力问题探讨08共管辛美娜指导老师任金秋摘要：慈善组织是我国慈善事业发展的基础，公信力则是每个慈善组织的生命力。提升公信力不仅是慈善组织开展慈善活动的前提，而且是其健康发展的需要。然而，随着社会的进步和发展，慈善组织的公信力问题越来越突出，从“中国母亲”胡曼莉将善款据为己有到汶川地震中有些善款的不翼而飞，这让人们对慈善公益活动，对慈善组织的公信力抱有很大的怀疑，慈善组织的公信力日益下降。文章通过我国慈善组织存在的问题分析原因，并就问题提出几点建议和措施。关键字：慈善组织公信力公众信息一、慈善组织、公信力概念界定（一）慈善组织弗里德曼（Friedman）将组织分为政府组织和非政府组织，非政府组织分为营利组织和非营利组织（Non-profitOrganization，NPO），其中非营利组织又分为慈善组织（CharitableOrganization）和公共服务组织(Gamwell,FranklinI.1984)。所以，从严格的意义上来说，只有从事慈善活动的非营利组织才能称为慈善组织，或者说慈善组织是面向社会接收各种捐赠，并帮扶社会弱势群体的非营利性组织。非营利组织是不以营利为目的的组织，是政府部门与企业部门之外的社会组织，因此也常被称为“第三部门”（theThirdSector）。非营利组织涉及的领域非常广泛，除慈善之外，还包括艺术、教育、政治、宗教、学术、环保等。慈善组织的慈善活动则主要集中在扶贫济困、紧急救助（赈灾救助）、社会福利（资助和兴办安老、助残、帮残、为弱势群体提供物质和精神扶助等）、助学等传统的慈善项目。7 内蒙古大学公共管理学院2008级公共事业管理专业学年论文现阶段，我国慈善组织注册和管理的依据是国务院颁布的《社会团体登记管理条例》。社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，慈善组织是属于社会团体的范畴。在目前的情况下，中国青少年基金会、中华慈善总会、中国扶贫基金会等是我国比较有代表性的慈善组织。由于这些组织从雇员到资金来源都有很深的官方背景，实际上大都是具有政府背景的半官方社会组织，所以，一般称为政府主导的慈善组织。此外，我国还有大量的民间慈善组织，根据我国现行法律规定，政府对民间组织实行的是双重管理体制，民间慈善组织不但要到民政部门注册，还要挂靠一个业务主管部门。除此之外，到民政部门注册，还需要满足资金、场所、人数等条件求，并缴纳一定注册费。由于门槛过高，或找不到业务主管部门等原因，大多数民间慈善组织没有注册或只是进行工商注册，造成这些民间慈善组织大都没有正式身份，游离于制度之外。（二）公信力公信力，《现代汉语词典》的解释是：使公众信任的力量。公信力的概念源于英文词Accountability，意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任；为自己的行为负责任，并接受质询。公信力是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。公信力既是一种社会系统信任，同时也是公共权威的真实表达，属政治伦理范畴。慈善组织公信力是指慈善组织获取公众信任的影响力和号召力，是社会对慈善组织的认可及信任程度，它通过法律约束和自律规范来体现。自律包括组织所依据的伦理规范、自我评估及社会交代。社会交代是指慈善组织或机构应该详细解释或阐明所被授权的工作并对其工作职责进行说明。所以慈善组织应该做到：“(l)在行使其职责时，组织应考虑公众的信任问题，即社会公信力的问题。(2)组织有义务和责任提供详细资料来告知公众，是如何开展其职责范围内的工作的。(3)必须承认和纠正工作中的问题，而不是回避或向公众隐瞒问题。”[1]二、我国慈善组织公信力现状我国慈善事业还处于初级阶段，和目前市场经济发展、文化道德建设不协调，公众对慈善的意识还很薄弱，对慈善的知识感觉很陌生。慈善公益机构发展刚刚起步，不仅数量少，而且动员社会资源的能力弱，募捐款项也非常少。此外，税收政策也不健全。总的说来，我国慈善事业水平还比较低，没有得到开发。所以，我国慈善组织的公信力还比较低。在一定程度上，慈善组织和政府一样管理着公共财产，并为社会提供公众产品或服务。捐助人、公众、政府、媒体等都是慈善组织重要的利益相关人，他们对公信力的看法直接影响着慈善组织公信力建设的各方面和未来的工作方向。而作为慈善事业最大的潜在捐助群体一一公众，慈善组织的公信力更是影响到他们对慈善事业的参与热情。但“据中国青年报社会调查中心与腾讯新闻中心、新浪新闻中心合作进行的一项针对近5000人的调查指出，71.9%的受访者认为“慈善事业人人有责”，78.7%的人表示自己曾经做过慈善。”[2]但中国慈善组织的公信力比较低，发展相对滞后，普通人对慈善组织信任不够。“7 内蒙古大学公共管理学院2008级公共事业管理专业学年论文中国公众参与最多慈善的方式，是“单位组织的捐款捐物”(70.8%)，其次是“给街边乞丐扔些零钱”(67.6%)和“买福利彩票”(54.7%)，此外还有28.6%的人表示自己曾通过“捐献血液/骨髓”的方式表达过爱心。只有21.5%的人曾“主动向基金会/公益组织捐款”，64.5%的人甚至表示，如果手头有闲钱想用于慈善事业，他们宁可“自己去找需要帮助的人”，而不是通过基金会或慈善组织。”[3]在新浪网有一篇关于慈善事业发展文章的网友留言，网友们提及频率最高的就是慈善组织的公信力问题。经统计发现，高达90%左右的网友都明确表达，对慈善组织的不信任感使得他们不会通过慈善组织来表达自己的慈善行为，他们更愿意把自己的爱心捐献通过自己能够直接看得到的途径去加以落实。“中国社会并不缺少善心，缺少的是对慈善公益组织的信心。”这是国际著名咨询机构麦肯锡公司对中国慈善公益事业作出的评价。三、我国慈善组织公信力存在的问题及原因（一）行政权力高度介入政府主导的慈善组织是由政府自上而下发起建立的社团组织，这些组织大都源于政府部门。政府部门对慈善组织的管理监督涉及慈善组织成立、日常活动开展直至注销等各个环节,“归口登记、双重负责、分级管理”的监督管理制度充分体现了行政权力高度介入。“例如，中华慈善总会主要是依托于民政部建立的，中国青少年基金会是从团中央分化出来的，中国人口福利基金会脱胎于国家计划生育委员会等。”[4]这些慈善组织在运行过程中带有比较明显的政府主导色彩。从慈善资源的角度来看，有官方背景，募集捐款时更容易获得公众信任，但由于政府主导的慈善组织对政府依赖性强，缺乏独立性，生存运作在很大程度上依靠财政和政策的支持，工作效率不高，内部管理体制僵化，领导人的产生和工作人员的聘用很多还沿用旧的事业单位机制等，所有这些造成了公众对慈善组织的“慈善性”普遍信心不足。（二）公众对款项的使用持怀疑态度公众对款项的使用持有怀疑态度的原因有三：1.信息不公开。信息不公开主要是指公众无法通过合适渠道了解慈善组织善款募集及资金使用状况。如果公众了解不到这些信息，势必会降低对慈善组织资金管理和使用问题上的信任度。信息不公开实际上侵犯了捐助者的7 内蒙古大学公共管理学院2008级公共事业管理专业学年论文权利。捐助者的权利主要包括知情权和干预权。知情权指的是捐助者有权知道自己所捐的钱用到了什么地方，是如何分配的。干预权是指捐助者有权对所捐款项提出具体的使用意见，慈善部门不得违背捐助人的意志。然而令人遗憾的是，很少有慈善组织向捐款者或社会公布有关情况。一般来说,政府的公信力应该比较高一些,但是,即使是政府的掌管这些善款或捐赠物的机构,也没有以有效的方式向人们公开善款的使用运作方式、详细账目。从长远的观点来看，信息不公开的慈善组织将很难得到公众的广泛支持，也就没有什么公信力可言。随着慈善事业的发展，慈善捐款将会越来越多地流向信息公开的慈善组织。而那些信息不透明、管理费用较高、筹款费用高的慈善组织最终将被社会所淘汰。2.缺乏法律法规的规范。现阶段我国慈善事业的有关法律规范，主要有1999年6月第九届全国人大常委会通过的《公益事业捐赠法》、1998年10月国务院发布的《社会团体登记管理条例》、2004年3月国务院发布的《基金会管理条例》，以及相关部门制定的有关规章。目前，我国还没有一部统一的慈善组织法，缺少对慈善组织接受捐助物资、捐助项目运作、捐助资金使用及监管等一系列重要问题的规定，因此，慈善事业发展中的一些亟需解决的问题仍然无法可依。由于慈善组织的运作缺乏法律规范性，缺少健全的监督机制，再加之民众的不了解而缺乏社会公信力。相对于一些政府主导的慈善组织，民间自发成立的慈善组织的状况更是举步维艰。在资金来源上，民间慈善组织一般依赖发起人自身的社会活动能力和关系网络，其公信力的维系则主要依靠发起人及其工作人员的道德自律和名声，并不是正式的法律或制度规范，因而民间慈善组织被公众接受和信任的程度更低。3.消极的社会影响。随着我国社会经济的快速发展,社会上假借慈善之名进行诈骗的现象也越来越多。据2007年4月12日《南方周末》报道,曾在中央电视台公益广告上被称为“中国母亲”的胡曼莉被官方审计发现她将捐给孤儿的善款据为己有。她利用孤儿学校大肆吸纳社会捐款,并通过种种手段,将捐款人的钱转入自己名下,并用私吞的捐款,为自己置办豪宅,送女儿出国。种种此类诈骗行为,使得广大民众在行善之时多了一丝警惕,以免使自己的善举成为那些行骗者眼中的猎物。（三）公众对慈善组织的认知不清“当前，中国自愿性捐赠还非常不足，……这一方面与国内捐赠制度的缺位有关，另一方面也与中国民间慈善组织公信度不高有关。”[5]中国内地现在各种慈善机构和募捐活动确实不少，但多数慈善公益活动缺乏公众认知度。公众认知度的缺乏一是公众本身对慈善事业的关注度不够，对于慈善公益活动的参与少，自然的对慈善组织的认知就缺乏；二是从慈善组织自身来说，自身使命感不强，对慈善组织的宣传力度不够，不能让公众对慈善组织有更深层次的了解。有人曾将慈善分开解析，强调慈心是动机，善行是效果，这是有一定道理的。公众不知道某一慈善公益活动是干什么的、帮助谁的，善款是如何使用的，账目是如何公开的，自然也就缺乏对该活动的信任，7 内蒙古大学公共管理学院2008级公共事业管理专业学年论文认知度低、信任感差的直接后果是募捐不到物资和资金，从而导致慈善项目的流失;间接后果则是容易使民众对慈善机构和公益活动产生信任危机，最终影响到慈善机构的整体形象和以后工作的开展。四、提升我国慈善组织公信力的措施（一）加强自身建设1.大力加强慈善组织工作队伍建设慈善事业是要靠慈善组织的工作人员去发展,因此从业人员直接决定着慈善事业的发展状况。为了提高公信力,慈善组织要积极推进慈善工作队伍的职业化、专业化,要选拔培养热心慈善事业、与时俱进、有创新能力的高素质人才;除此以外,还要注意培养组织成员的职业道德素质和法律意识，增强他们的使命感，投入百分百的热情，为慈善事业的发展努力。2．建立健全慈善组织信息披露制度和内部监督机制“公开透明是公众对慈善组织的基本要求，美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过：慈善事业要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋，就是说你的口袋有多少钱，你做什么事情，要透明到像玻璃一样，人人都可以看见。只有当公众看到或了解到自己捐献的钱物最终是用在帮扶困难人群的身上，慈善组织才会得到公众的信任。”[6]慈善组织建立公开透明的信息披露制度不仅是确保慈善事业健康运作的必须，也是取得公众信任和尊重的关键。信息披露制度是指通过定期向有关部门、捐助者和社会公开其经费收支情况，实行财务公开和透明管理。例如，美国通过慈善组织每年在国内税务局填写的各种制表，将各慈善组织的日常活动、财务支配等信息登记在案，供大众查阅，人们可以随时了解慈善组织机构资金的花费和使用去向。慈善组织本身的自律和自我约束是慈善事业健康有序发展的基础,也是监督体系的第一道防线。建立一种健全的内部监督机制对于慈善组织的健康发展有着重要作用。3.大力加强对慈善组织的宣传力度虽然非营利性的慈善事业本身不是市场行为,但是必须向市场学习,认同市场生活的法则，即品牌决胜。慈善组织要打造出自己独特的慈善品牌务必要做到:(1)通过长期深入的服务,还必须主动向社会公开财务,增加机构和运作的透明性,接受公众和媒体的监督,来树立慈善的形象。(2)利用非常态慈善活动放大品牌形象。7 内蒙古大学公共管理学院2008级公共事业管理专业学年论文(3)加强慈善文化与企业文化、传播文化结合的有机联动,构建慈善工作的公共关系网,充分利用专业化的社会力量和义工队伍,开发和利用社会资源,不断拓展慈善组织的社会活动领域,扩大慈善事业的社会影响力,营造有活力的慈善品牌文化,倡导个人和社会组织共同参与,实现慈善文化全方位渗透。(4)提升慈善品牌的价值。慈善品牌建设实际上是一个为“公共产品”和“服务”提升价值的过程,而慈善“回报”又是慈善品牌价值得以提升的表现形式。(5)对品牌进行创新,创新是一个品牌生存和发展的灵魂所在,对慈善品牌亦是如此。因此,慈善组织必须进一步拓思路,在项目,营销,传播和方式上出新招,重实效,着力构建爱心平台。（二）国家的扶持和帮助1.法律制度的规范和完善关于慈善事业的法制建设,国家已经制定和颁布了《公益事业捐赠法》,但没有制定相应的实施细则，民政部颁布了《基金会管理条例》和《社会团体登记管理条例》,但这些法规还不够完备,随着慈善事业的发展,也暴露出一些问题。所以国家应该建立健全立法体系，针对慈善组织建设发展中所存在的问题立法，规范慈善组织的组织结构，确立慈善机构独立的法人地位,并明确慈善机构的性质、使命。构建有中国特色慈善事业的法律法规和政策体系,还要从建立慈善公益组织监督机制着手，加强外部监督,既要明确政府监督部门与社会协调机构的组织形式和运作程序,也要明确慈善机构的管理制度和行为准则,接受捐赠和实施救助必须公开透明,合理合法。2.优惠制度政策的扶持我国应该完善慈善立法,注重对税收优惠,针对捐款、体彩等的法律细则的制定,营造依法行善的良好环境。例如制定完善的捐赠税法,对捐赠企业实行优惠政策,减少捐款的税收程序,加大对捐赠的税收返还率,激励更多的慈善家、或者企业更多地捐款。(三)社会的支持和监督1.充分发挥第三方的监督作用第三方可以是民间评估机构，也可以是舆论，也可以是个人。第三方评估可以帮助慈善组织完善各种政策和反馈的机制,建立更加有效的债务清偿程序,增强慈善组织融资过程信息披露的透明度,强化该过程的监督和管理，提升慈善组织公信力。2.良好社会环境的促进作用中国现在仍然属于发展中国家，并处于社会主义初级阶段，社会总财富盈余并不多。整体经济水平还远远落后于发达国家，对于慈善事业来讲，直接体现在资金的筹集困难问题上。所以，加快发展经济，促进社会生活水平的提高，对于慈善事业的发展起着至关重要的作用。与此同时，公众也应积极参与慈善公益活动，不仅可以起到监督的作用，也可以促进慈善事业的发展，为慈善组织更快更好的发展提供了动力。7 内蒙古大学公共管理学院2008级公共事业管理专业学年论文参考文献[1]邢凯燕《我国慈善事业的公信力建设研究—以北京市为例》首都经济贸易大学[2]张晓红《我国当前慈善事业发展瓶颈分析及模式选择研究》北京交通大学[3]张晓红《我国当前慈善事业发展瓶颈分析及模式选择研究》北京交通大学[4]崔树银，朱玉知《慈善组织的公信力建设浅析》上海电力学院经济与管理学院[5]中国统计局.中国统计年鉴（2003）[G].北京：中国统计出版社[6]崔树银，朱玉知《慈善组织的公信力建设浅析》上海电力学院经济与管理学院7