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前言 政策变迁众所周知，早期的传统政策循环论并没有将公共政策的变迁这一过程纳入其中，而不论在理论上还是在实践上，都需要重视对政策变迁的研究。从上世纪70年代以来，西方公共政策研究开始重视这一领域，并出现了越来越多的理论成果。本文将在这些文献的基础上，依据政策过程理论的四个阶段，按照时间纬度来系统回顾30多年来公共政策变迁研究的重要成果。本文将分别从研究兴起的背景、概念发展及早期研究阶段、模型建构阶段、模型验证与整合修正阶段，四个阶段来进行梳理。所谓“政策变迁”，基本上就是一种对现行政策所从事的变革活动。政策变迁本身所隐含的意义为：不论是受到外在条件或内在因素的影响，很少有政策一直维持着当初被采纳时的形式，相反地，他们是持续不断在演化之中。Hogwood,W.BrianandPeters,B.Guy.PolicyDynamics[M].NewYork:St.Martin'sPress.1983:25一、政策变迁研究兴起的背景首先来看，缺失了政策变迁这一过程的政策过程是不完整的，是静态的，所以要构建完整的政策系统和动态的政策过程，便不能排除政策变迁这一环节。传统的政策循环论认为，大部分公共政策都经历这样一种线形过程：问题建构、议题设定、政策规划、政策设计合法化、政策执行与结果评估，而没有关注公共政策的变迁过程。事实上，在不可胜数的政策中，由提案到结束循此一规律的少之又少，绝大多数政策都会经历次数不等、规模不一的变迁过程，最后才走向终结之途，在此过程中，政策可能经历多次的“次循环”或“再循环”；即使是政策演变至结束，也不意味着其作用随之消逝，依然可能为其它政策所继承；再者，由于受到外在条件和内在因素的影响，公共政策也有革新的必要。[美]查尔斯·E·林布隆.政策制定过程[M].北京:华夏出版社,1988:7-18另外自上世纪50年代以来，以林德布罗姆（Lindblom）为首的政策科学家提出了得“渐进主义”政策变迁模型,但该模型无法系统的全面地解释政策变迁，因此遭受到了许多学者的批判：52 如豪格伍德（Hogwood）和彼德斯（Peters）认为渐进式政策变迁不足以描述和解释所有的政策变迁现象，必须有更为细腻的讨论；Hogwood,W.BrianandPeters,B.Guy.PolicyDynamics[M].NewYork:St.Martin'sPress.1983:10-12以赫克洛(Heclo)为首的政策学家也不同意公共政策变迁完全是一个政治冲突和方案冲突的过程,而也是一个政策学习的过程。Heclo,Hugh.ModernSocialPoliticsinBritainandSweden[M].NewHaven,CT:YaleUniversityPress因此,传统的政策循环论普遍忽视公共政策变迁的研究以及以林德布罗姆为首的政策科学家进行的早期研究的缺失使得从理论上对公共政策变迁进行研究具有必要性和紧迫性。回应这种需要,自20世纪70年代末期以来,西方公共政策研究开始重视这一领域,出现了越来越多的研究成果。莱斯特(Lester)与斯图尔特(Stewart)将这三十年来西方政策变迁研究归纳如图1-1。[美]詹姆斯·P·莱斯特,小约瑟夫·斯图尔特.公共政策导论(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社，2004:261图1-1 政策变迁的研究现况政策循环的阶段概念发展模型建立模型验证整合与修正政策变迁已完成已完成目前的工作未来的工作二、概念发展与早期研究阶段第一个阶段是在20世纪70年代末期至20世纪80年代中期，主要是对概念的发展（包括政策变迁的意涵与政策变迁的类型）的研究，并在基础上开展了对政策变迁因果过程的早期研究。(一)概念发展1.政策变迁的意涵。安德森较早指出了政策变迁的意涵。在他看来，所谓政策变迁，意指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的采行和现存政策的修正或废止。而政策变迁可能以以下三种形式出现：(1)现有政策的渐进改变；(2)特定政策领域内新法规的制定；(3)选民重组选举之后的重大政策转变。[美]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].北京:华夏出版社,19902.政策变迁的类型。在概念发展的基础上，许多政策科学家还对政策变迁进行了分类归纳，有代表性的有如下：52 首先，豪格伍德和彼德斯。他们将政策变迁分为四种类型：政策创新、政策接续、政策维持、政策终结，并特别强调对政策接续的研究，而政策接续又包括六种具体型式：直接取代、合并、分割、部分终结、附带延续以及非线形延续。Hogwood,W.BrianandPeters,B.Guy.PolicyDynamics[M].NewYork:St.Martin'sPress.1983:25-81其次，豪尔（Hall）引入库恩(Kuhn)“范式”以及“常规科学”、“非常规科学”的观点，提出“政策范式”并据此将政策变迁划分为“常规政策变迁”与“非常规政策变迁”两种类型。“政策范式”指影响着政策制定者定义公共问题的性质、确定政策目标、选择政策工具的观念与标准，据此，豪尔认为没有改变政策范式的政策变迁可以称为常规政策变迁；改变了政策范式的政策变迁则必然是一种激进的“非常规政策变迁”。Hall,PeterA.1993."PolicyParadigms,SocialLearning,andtheState:TheCaseofEconomicPolicymakinginBritain"[J].ComparativePolitics,25(3):275-297再次,豪利特(Howlett)和拉梅什(Ramesh)根据前人的观点，依据政策变迁的模式和政策变迁的速度两个方面将政策变迁分为四种类型。Howlett,MichaelandRamesh,M.:PolicySubsystemConfigurationsandPolicyChange:OperationalizingthePostpositivistAnalysisofthePoliticsofthePolicyprocess.PolicyStudiesJournal,Vol.26,No.3,1998:473如图1-2所示。图1-2 豪利特和拉梅什对政策变迁的分类政策变迁的模式政策变迁的速度快慢范式性政策变迁快速的范式性政策变迁慢速的范式性政策变迁渐进性政策变迁快速的渐进性政策变迁慢速的渐进性政策变迁(二)早期主要研究途径在这一阶段，除了对政策变迁概念和类型的研究，政策科学家们还就政策变迁的因果过程开展了研究，主要从以下五个途径展开：1.制度主义途径。制度主义认为制度是影响着人类行为的正式结构和嵌入的规范。经验验证表明，制度影响政策变迁，特别是当涉及利益与政策关注时，制度对政策变迁具有较强的解释力。制度(也许是偶然)体现改革者的价值并对改革者的价值进行平衡，有利于促进进步的社会政策观念进入主流，制度也促进不同政府层级的政策变迁：而且，制度自身可能也具有适应性，其沿着自身的规则而演化，并因此影响政策制定者的选择。2.52 社会经济途径。社会经济变迁以冲击和影响政治体制的形式必然对政策变迁产生影响。研究表明，社会经济变迁作为一个限制因素影响政策行为，要求政策制定者对广阔的环境加以反应，政策需要适应社会经济环境的变化。因此，社会经济环境的变化可导致政策变迁。3.理性选择途径。理性选择理论通过详尽地检视在政治制度和社会中的行为者的策略来解释政策变迁。政策变迁是这些行为者策略选择的产物。演化博弈理论是理性选择理论中最适于用来理解政策变迁的理论，其有助于研究者理解非合作状态下的公共政策是如何变迁为合作均衡状态的公共政策的。4.网络途径。网络理论认为跨越复杂的政策部门的联盟的结构决定政策产出。在20世纪60年代以后，随着政策过程中组织与参与者数目的增多，公共问题变得更加难以处理以及政策部门彼此间相似性减少，在利益团体与执行机构间的长期联系演化成了公私组织间更加复杂的政策网络。政策网络不只是协议和权力关系，亦是观念交流和塑造社会实践的场域，网络对公共政策的变迁有着长的影响。Marin,BerndandRenateMayntz(eds.)(1991),PolicyNetworks:EmpiricalEevidenceandTheroreticalConsiderations[M].Boulder,CO:WestviewPress,Inc.5.观念途径。在政策过程中的观念可能是指政策倡议、新的技巧和解决方案、观念的体制、话语和语言，这些观念与规范性的观念相联系，被政策过程中的参与者接受和争论。这种途径认为，观念形成现实，历史是观念的竞争而非利益的竞争，因此，观念的竞争与变化可导致政策的变迁。我们也可以看出，这些早期研究途径对政策变迁因果过程的解释都存在着一定的缺陷。如制度主义就很难解释政策变迁的爆发；社会经济变迁需要特别的条件以表明对政策变迁影响的强度和性质；理性选择途径当偏好设定时用其来解释政策变迁是较好的，但是其很难解释偏好来自何处以及偏好为什么会改变；网络解释也遭受到一些问题，因为网络的性质是静止的，而且网络也许还不是一种约束，而是其所居于的社会与政治体制的附带现象；政策变迁分析者也不愿意太过强调观念对政策变迁的直接影响。总之而言，由于这些早期研究途径各具缺陷，其只能对政策变迁作出部分的解释，而难以对政策变迁作出全面、综合、系统的解释。三、模型建构阶段52 由于早期研究的缺陷，自20世纪80年代中期开始一直到20世纪90年代末期，政策科学家在早期研究途径的基础上，通过借鉴、改造各种新理论，建构了多种更为复杂的理论模型或框架，为政策变迁因果过程提供了更加综合、系统的解释。(一)循环模型。施勒森格(Schlesinger)1986年提出的美国政策变迁的交替循环模型。施勒森格认为美国的政策变迁具有交替循环的模式:重视公共目的或强调私人利益,这两大思潮轮流主导美国公共政策的发展方向,亦即政府政策对公共问题的处理,是在照顾公共利益和保障私人利益之间不断地来回摆荡。Schlesinger,Jr.,ArthurM.1986.TheCyclesofAmericanHistory[M].Boston:HoughtonMifflinCompany.阿门塔(Amenta)和斯科可珀尔(Skocpol)1989年提出的“锯齿式”政策变迁模型。他们认为美国的公共政策变迁呈现“锯齿式”的演变模式，不同时期的政策随着政策得利者的改变而改变。该模型主要强调利益变化对政策变迁的影响，任何一种利益支配的政府的政策，都会累积一种反弹的力道，这个反弹力量会转化成促使政府重新调整政策的压力，从而使公共政策变迁呈现“锯齿式”的演变模式。Amenta,EdwinandThedaSkocpol.1989."TakingExplainingtheDistinctivenessofAmericanPublicPoliciesintheLastCentury"[C].InF.G.Castles(ed.),TheComparativeHistoryofPublicPolicy.NewYork:OxfordUniversityPress.(二)机会模型金登(Kingdon)1995年提出的政策流与机会窗模型，其将政策的发展过程分成三股脉流交织而成：问题流、政策流与政治流，彼此在大部分时候是独立发展的。而在汇合之时，政策企业家会将其所偏爱的方案或所关心的问题，置于有利的地位，并将问题、方案、政治等三个要素作一最有利的组合，此一组合的时机，即是政策的机会窗，也是政策得以变迁之时。在该模型中，金登认为政策企业家所扮演的是“撮合”的角色，增加此三股脉流聚合的可能性，从而促使政策变迁。但政策企业家并不是居于主谋或主导的地位，因为激烈的政策变迁即使不完全是随机出现，也大部分是由于混乱、意外、偶然或运气所致。[美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京:中国人民大学出版社,2004.52 琼斯(Jones)和鲍姆格特勒(Baumgartner)1993年提出的间断平衡模型。该模型认为，政策变迁的模式不单纯是受稳定和渐进的逻辑所驱动，但有时也会出现不连续的剧烈变迁。当公共问题的新思考方式、新支持者的迅速动员、制度结构的改变、及这些趋势偶然结合在一起所产生的自我增强的效果，其中任何一种情势出现或同时出现，都可能刺激政策制定者改变原来渐进而温和的政策调整模式，破坏政策的均衡稳定发展，接替的是剧烈震荡且不稳定的政策时期。此外，两位作者深信，问题界定和议程设定是政策过程的关键要素，问题在公共对话中有不同的论述方式，会对现行政策的稳定与变迁产生增强或质疑作用。总之，该模型强调政策变迁是间断平衡的，变迁的动因是内在和外在因素的复杂结合引致的。Baumgartner,FrankR1andBryanD1Jones119931AgendasandInstabilityinAmericanPolitics[M]1Chicago:UniversityofChicagoPress1.(一)共识模型。哈耶斯(Hayes)于1992年与2001年提出。其采用了“共识性知识”(指政策参与者间对问题的界定和因果关系的认定是否存在一致的共识,即是否接受库恩所称的“典范”)和“共识性目标”(指政策参与者所追求的价值、目的与手段之间的连结是否相互冲突)两个变量。依此，各种政策问题将落入四个象限之内：A、理性广博模型的领域；B、纯为价值不一致的问题领域；C、纯为知识基础不一致的问题；D、渐进主义模型的领域。议题会出现在哪一个象限，会因技术的进步、新证据的发现、事件的发生等因素而移动。Hayes,MichaelT.1992.IncrementalismandPublicPolicy[M].NewYork:Longman.哈耶斯指出，非渐进式的政策变迁最有可能在A领域内出现。不过，这个领域内的议题非常少，因为只要科技不断进步，要在知识上取得共识较容易，而在多元的社会中，要在价值上建立共识，则是很困难的事；相对地，由于问题的复杂性和多面向性，社会价值和政策目标的多元化，导致大部分的问题都是落在D领域内，政策变迁自然也是以渐进方式居多。Hayes,MichaelT.2001.TheLimitsofPolicychange:Incrementalism,Worldview,andtheRuleofLaw[M].Washington,D.C.:GeorgetownUniversityPress.(二)学习模型。本尼特(Bennett)和豪利特(Howlett)1992年对政策学习相关观点进行的整合性的研究。本尼特和豪利特认为过去对政策变迁的解释大多以政治冲突或社会冲突的理论为主，而有关新知识的获得与应用将能对政策的变迁提供较佳的解释。本尼特和豪利特整合政策学习的相关文献，将政策学习的类型与政策变迁的关系加以详尽归纳。Bennett,ColinJ.andMichaelHowlett,1992"TheLessonofLearning:ReconcilingTheoriesofPolicyLearningandPolicyChange,"PolicySciences:289如图1-3所示图1-3 政策学习类型与政策变迁学习要素学习类型学习主体学习客体学习效果52 政府学习国家机关人员政策过程的职能组织变迁经验汲取政策网络工具方案变迁社会学习政策社群理念典范转移萨巴蒂尔(Sabatier)和金肯斯-史密斯(Jenkins-Smith)1993年提出的倡导联盟框架。该框架企图将政策知识应用文献的主要发现整合到政策变迁的研究中。在此框架中，政策变迁的发生是三种过程的函数：第一种过程是关于政策次级系统内相互竞争的由不同行动者组成的倡导联盟的互动关系；第二种过程是关于社会经济条件等其它次级系统所发生的改变，直接或间接对政策产生作用力；第三种过程则是牵涉到稳定的系统参数，其对各次级系统内行动者的行为提供资源或形成限制。此三种过程的相互作用左右了政策变迁的过程。二位学者亦将行动者的信仰体系分成三种结构型态：（1）深层核心；（2）政策核心；（3）次级面向。政策倡导联盟为贯彻以深层核心信仰为基础所建构的政策目标，便会使用各种参与途径，影响政府的政策活动，促其采纳最有利于该联盟的政策工具。两位作者主张政策倡导联盟建立之后，在一定的条件下，不同联盟成员可经由对话过程而产生学习的行为，彼此逐渐互相了解，学习结果会导致信仰的改变，而一旦信仰改变，政策就会跟着改变。因此，政策的变迁就为政策取向学习的结果。若双方的信仰体系差异过大，那么只有等到外在体制环境的改变，才有可能解决政策争论。Sabatier,PaulA1andHankC1Jenkins-Smith.1993.PolicyChangeandLearning:AdvocacyCoalitionApproach[M].Boulder,CO:WestviewPress.(一)设计模型。罗伯茨(Roberts)和金(King)1996年提出的模型。罗伯茨和金主要讨论了政策创新这种激进的政策变迁型态，认为政策变迁是经过审慎思辨的与有目的性的设计过程而发生的，亦即无论是政策的外在条件或内在因素的改变，都仅是政策变迁的触媒或催化剂，必须经过设计的过程，才能引导变迁作为的出现。Roberts,NancyC.andPaulaJ.King.1996.TransformingPublicPolicy:DynamicsofPolicyEntrepreneurship[M].SanFrancisco:Jossey-Bass.所谓的“设计”包括了问题情境的界定和建构、危机或事件的诠释、处理方式的描述等，设计者就是作者所称的政策企业家，他们扮演“催化者”52 的角色。同时，创新理念与企业家精神是规划变迁的过程中两个重要的推动力量，由政策企业家提出或引介新的理念，吸引大众的注意力，汇集相关的利益，及动员资源来支撑与扩散此一理念；由于创新理念经常是与现行政策的支配性理念格格不入，政策企业家必须具备独立自主、主动积极、承担风险、坚持原则等人格特质。在政策变迁的行动中，创新理念与企业家精神二者缺一不可。庄文忠.政策体系与政策变迁之研究——停建核四政策个案分析[D].台北:台湾政治大学博士论文,2003.奥斯特罗姆(Ostrom)1999年提出的制度理性分析模型。该模型的一部分是处理行动场域的问题，以行动情境和行动者为核心，分析互动的模式及可能产生的结果，并建立评估标准来衡量这些结果，换言之，这一部分是以行动场域为分析单位，来分析、预测与解释制度安排下的行为。另一部分则是以行动场域为因变量，探讨影响行动场域结构的因素，这些因素主要包括：外在世界的物质条件、社群的属性、对规则的认知。奥斯特罗姆等人的观点之所以可被归为设计途径，在于其假定行动者是会计算行动成本与结果收益，要解决集体行动中的“搭便车”问题，政策联盟必须设计制度诱因，对采取不同行动的人给予对等的回报，由于每个人都会由过去的行动结果学习如何获取更大的收益，最后自然能够导往集体行动的方向。Carlsson,Lars.2000."PolicyNetworksasCollectiveAction."PolicyStudiesJournal.28(3):502-520.(一)演化模型。以约翰的研究为代表。约翰于2003年提出，要更加精确地发掘政策变迁的动因机制，须采用演化理论以揭示微观层次的政策变迁过程。作者主张采用理性选择或模因模型或者二者的组合来解释政策变迁的因果过程。其指出演化理论的公共政策变迁模型是运用非线形过程、观念与非意愿性选择单元的分离、从基因源开始的观念的任意性重新组合、选择单元间的竞争、中央政策制定者的目的被这些过程驱动的方式以及对演化路径发展中的收益等要素及其组合来解释政策变迁的。John,Peter."IsThereLifeAfterPolicyStreams,AdvocacyCoalitions,andPunctuations:UsingEvolutionaryTheorytoExplainPolicyChange?"[J].PolicyStudiesJournal,Vol.31,No14,2003四、模型验证与整合修正阶段52 模型是关于社会与政治关系的限制性的假设，因此模型还需要得到经验检测，并进行进一步地整合修正，才具有解释力和适当性。因此，上述模型特别是有关的综合性模型自其提出后不久，研究者就开展了相应的经验检测与初步整合修正工作，如琼斯和鲍姆格特勒运用政策变迁的历时性数据对间断平衡模型进行了检测；[美]保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2004:125-149.自1993年始,萨巴蒂尔和金肯斯-史密斯及其国内外支持者也对倡导联盟框架进行了经验研究，并对该框架进行了修正，使得该模型更为精细化，以至作者宣称该框架“已经接近于一种理论”；[美]保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2004:150-221.奥斯特罗姆提出的制度理性分析模型也被应用于各种不同的实际境况的经验分析,推动了模型的进一步发展。此外，其它相关模型都被有关研究者运用到实证研究中，得到检测、讨论与发展，进一步丰富了对政策变迁因果过程的解释。五、政策变迁在我国的研究现状及趋势(一)我国政策变迁研究现状 以上政策变迁研究的重要成果都是基于西方(尤其是美国)的政策经验,都是西方学者提出的理论模型，目前就我国而言，对政策制定和政策执行等已经有了一定的研究,但是对政策变迁的研究尚处于初期摸索阶段。目前仅有相关教材对政策变迁的概念与基本类型进行了简要介绍，比如宁骚的《公共政策学》里面讲到了政策变动，主要是从含义、原因、类型以及模式四个方面来简单介绍的，其中概念、类型分类和模式也都是引用西方学者的理论成果宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社.2003.。国内也有少量论文对政策变迁的因果过程进行了探索,这些研究主要是采用新制度经济学中的制度变迁理论来论证，从动态均衡的视角下研究政策变迁的过程王骚,靳晓熙.动态均衡视角下的政策变迁规律研究[J].公共管理学报,2005(11)陈潭.公共政策变迁的过程理论及其阐释.[J].理论探讨,2006(06)。但是制度变迁与政策变迁毕竟具有两种不同的含义，在制度变迁的基础上继续引申研究政策变迁，还需要学者的努力。(二)我国政策变迁研究趋势 正如前面所进行的分析，政策变迁研究在我国还处于刚起步阶段，所以当务之急是应该思考我国政策变迁的类型；思考政策变迁的影响因素与政策变迁类型的规律性联系。由于西方学者的研究是基于西方（尤其是美国）的政策历史而做出的经验总结和模型构建，与我们国家的政策实践不完全相符，所以我们要运用我国政策变迁的案例,对西方政策变迁研究的相关理论模型进行经验检测,看其研究假设是否成立或是否存在新的结论,52 以对相关理论模型进行修正以符合我国政策变迁研究的实际,积累政策变迁的知识。52 参考文献：[1]Hogwood,W.BrianandPeters,B.Guy.PolicyDynamics[M].NewYork:St.Martin'sPress.1983.[2]Marin,BerndandRenateMayntz(eds.)(1991),PolicyNetworks:EmpiricalEevidenceand[3]TheroreticalConsiderations[M].Boulder,CO:WestviewPress,Inc.[4]Heclo,Hugh.ModernSocialPoliticsinBritainandSweden[M].NewHaven,CT:YaleUniversityPress.[5]Amenta,EdwinandThedaSkocpol.1989."TakingExplainingtheDistinctivenessofAmericanPublicPoliciesintheLastCentury"[C].InF.G.Castles(ed.),TheComparativeHistoryofPublicPolicy.NewYork:OxfordUniversityPress.[5]Schlesinger,Jr.,ArthurM.1986.TheCyclesofAmericanHistory[M].Boston:HoughtonMifflinCompany.[6]Baumgartner,FrankR1andBryanD1Jones119931AgendasandInstabilityinAmericanPolitics[M]1Chicago:UniversityofChicagoPress.[7]Hayes,MichaelT.1992.IncrementalismandPublicPolicy[M].NewYork:Longman.[8]Hayes,MichaelT.2001.TheLimitsofPolicychange:Incrementalism,Worldview,andtheRuleofLaw[M].Washington,D.C.:GeorgetownUniversityPress.[9]Sabatier,PaulA1andHankC1Jenkins-Smith.1993.PolicyChangeandLearning:AdvocacyCoalitionApproach[M].Boulder,CO:WestviewPress.[10]Roberts,NancyC.andPaulaJ.King.1996.TransformingPublicPolicy:DynamicsofPolicyEntrepreneurship[M].SanFrancisco:Jossey-Bass.[11][美]詹姆斯·P·莱斯特,小约瑟夫·斯图尔特.公共政策导论(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社，2004.[12][美]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].北京:华夏出版社,1990[13][美]查尔斯·E·林布隆.政策制定过程[M].北京:华夏出版社,1988.[14][美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京:中国人民大学出版社,2004.[15][美]查尔斯·E·林布隆.政策制定过程[M].北京:华夏出版社,1988.[15][美]保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2004.[16]Hall,PeterA.1993."PolicyParadigms,SocialLearning,andtheState:TheCaseofEconomicPolicymakinginBritain"[J].ComparativePolitics,25(3).[17]Howlett,MichaelandRamesh,M.:PolicySubsystemConfigurationsandPolicyChange:OperationalizingthePostpositivistAnalysisofthePoliticsofthePolicyprocess.PolicyStudiesJournal,Vol.26,No.3,1998.[18]Bennett,ColinJ.andMichaelHowlett,1992"TheLessonofLearning:ReconcilingTheories52 ofPolicyLearningandPolicyChange,"PolicySciences.[18]Carlsson,Lars.2000."PolicyNetworksasCollectiveAction."PolicyStudiesJournal.28(3).[19]John,Peter."IsThereLifeAfterPolicyStreams,AdvocacyCoalitions,andPunctuations:UsingEvolutionaryTheorytoExplainPolicyChange?"[J].PolicyStudiesJournal,Vol.31,No14,2003.[20]庄文忠.政策体系与政策变迁之研究——停建核四政策个案分析[D].台北:台湾政治大学博士论文,2003.[21][美]保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2004.[22]陈振明.公共政策学-政策分析的理论、方法和技术.北京:中国人民大学出版社,2004.[23]陈振明.政策科学-公共政策分析导论(第二版).北京:中国人民大学出版社.[24]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社.2003.[25]王骚,靳晓熙.动态均衡视角下的政策变迁规律研究[J].公共管理学报,2005(11).[26]陈潭.公共政策变迁的过程理论及其阐释.[J].理论探讨,2006(06).第二节 政策终结52 一、政策终结的内涵、特征与意义1．政策终结的研究背景和兴起1956年，哈罗德·D·拉斯威尔在其关于政策过程研究途径的概括中，明确提出政策终结是政策过程中一系列必要的步骤或阶段之一。［美］保罗·A·萨巴蒂尔：《政治过程理论》，三联书店2004年版，第23页。政策终结研究成为学术界热门话题是20世纪70年代中期到80年代中期――即注重研究公共政策的“执行与评估”，以及“政策终止”的“趋后倾向”阶段，这是美国的政治经济地位受国际挑战的时期。政策研究者研究政策终结最晚的原因有很多，彼得·狄龙（PeterdeLeon）把政策终结研究较晚的具体原因说明如下：第一，用人的生涯比喻，政策终结如同死亡、破产、离婚等具有相似的意义，对此具有很强的否定性认识；第二，缺少政策终结的案例，根据不充分的案例很难得出一般的理论；第三，在美国的学术界和政府部门，向来是由渐进主义占统治地位。第四，对政策终结的案例研究缺少诱因或魅力。［韩］吴锡泓，金荣枰：《政策学的主要理论》，金东日译，复旦大学出版社，2005，第492页。道格拉斯·泊桑（DouglasBothun）和约翰·卡默（JohnC.Comer）则补充到：“从政策分析师的角度来看，这个逐步结束的过程使整个过程几乎不可察觉，因此显得毫无意义。”DouglasBothun,JohnC.Comer,ThePoliticsofTermination:ConceptsandProcess,PolicyStudiesJournal,Volume7,Issue3,Page540-553,Mar1979丹尼尔斯在《公共项目的终结：美国政治悖论》一书中对政策终结的研究进行了系统的回顾，包括对于政策终结最早的研究（巴达克1976年的政策终结特刊）、该领域较有影响的人物（本恩、考夫曼、狄龙）及其论著。（参见《政策科学》第二版，p.388－389）在过去的十年间，许多学者，如简尼特·弗兰茨（Janet·E·Frantz）、日本学者HajimeSato等，对政策终结进行了进一步研究。弗兰茨借鉴狄波拉·斯通《政策悖论：政治决策中的艺术》一书中的理论，在其《政策终结者的政治性谋略》一文中具体剖析和详尽阐述了政策终结中的政治性的因素。HajimeSato运用政策终结的相关理论，具体研究了日本麻风病人隔离制度的废除的过程。2．政策终结的概念最早把政策终结划分为政策过程主要阶段之一的学者是H·拉斯威尔，而把它具体化的是G·布鲁尔和P·狄龙。52 拉斯威尔认为“政策终结是关于取消政策方案，以及研究有关相信某种政策必须继续而采取某种行动或因政策终结而丧失价值的人们之主张的活动。”［韩］吴锡泓，金荣枰：《政策学的主要理论》，金东日译，复旦大学出版社，2005，第492页。彼得·狄龙将政策终结定义为“有意识地终止特定公共部门的功能、项目、政策及组织的活动。”［韩］吴锡泓，金荣枰：《政策学的主要理论》，金东日译，复旦大学出版社，2005，第492页。丹尼尔斯认为狄龙的定义没有考虑到组织自身终结不合适政策的主动性，也不能应用于政府精简、削减预算的终结行为上来。因此，他将政策终结定义为“是对政府项目、政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。”布鲁尔（G.D.Brewer）认为“政策终结指的是对多余的、过时的以及/或不必要的政策和项目的调整。终结常常只是一整套期望、规则和实践取代另一套期望、规则和实践。从这个意义上说，终结意味着结束，也预示着开始。”GarryD.Brewer,“Termination:HardChoices,HarderQuestions,”PublicAdministrationReview,Vol.38,No.3,1978.狄龙和布鲁尔后来将政策终结的定义发展为“公共部门对某一特定的功能、计划、政策或组织，加以审慎的结束或中止（中断或终止）。”GarryD.BrewerandPeterdeLeon,1983,TheFoundationsofPolicyAnalysis,Homewood:TheDorseyPress,p.385在上述各项定义中，拉斯威尔突出了政策的去向，狄龙则认为政策终结是一种过程。丹尼尔斯强调了政策终结是一种“削减”，布鲁尔则认为政策终结是一种调适（adjustment），在其与狄龙后来发展的定义中，凸显了政策终结的主体是“公共部门”。3．政策终结的特征强制性；更替性；灵活性。（详见《政策科学》第二版，p.390）国内学者胡宁生在《现代公共政策学――公共政策的整体透视》一书中指出政策终结的特点是“强制性、衔接性、多样性”。这与陈振明教授的提法不同，却表达的是相同的意思。基于政策终结的以上特征，狄龙认为“项目评估的重要性与日俱增。政策规划者必须开始从更加长远的角度来看待他们的项目。考虑如果优先考虑的事情发生变化，或项目本身被证明和现有条件不适应时，应如何应对。”PeterdeLeon,NewPerspectivesonProgramTermination,JournalofPolicyAnalysisandManagement,Vol.2,No.1(Autumn,1982),pp.108-1114．政策终结的意义52 （1）节省资源；（2）提高绩效；（3）避免僵化；（4）优化政策（详见《政策科学》第二版，p.391）国内学者的观点大体相同。二、政策终结的原因、类型和方式1．政策终结的原因早期的政策终结文献认为经济问题（economicargues）是政策终结的主要原因，因此“多关注如何提高政府项目及服务的效率”PeterdeLeon,NewPerspectivesonProgramTermination,JournalofPolicyAnalysisandManagement,Vol.2,No.1(Autumn,1982),pp.108-111。后来学者逐渐认识到，“不能简单地将效率问题看作是足以引起公共政策终结的刺激因素。终结之争将可以很好地被理解和解释为一场政治意愿和政治技能之争。”詹姆斯·卡梅隆（JamesCameron，1978）的结论是理念或意识形态，而不是经济问题刺激了政策的终结JanetE.Frantz,PoliticalResourcesforPolicyTerminators,PolicyStudiesJournal,Volume30,Issue1,Page11-28,Feb2002。政治因素引起了学术界的普遍关注和认同――“政治学是每一项终结措施的核心”。“或许通过政治的透镜，使得研究者能够‘开始将政治学回归到公共政策分析中去’（Sanford，1998，p.200），更加关注政策终结的过程。”总的来说，公共政策的终结与其说是技术的问题，不如说是政治的问题；与其说是科学的问题，不如说是艺术的问题。宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社，2003，第472页。国内外学者对政策终结的原因进行了详尽的研究，主要观点如下：利维尼和惠特尼没有直接讨论政策终结的原因，而是基于组织衰退的问题上进行讨论的。利维尼根据政治、经济、技术因素和组织内外的分类标准指出：1）政治上的脆弱；2）问题的枯竭；3）组织的萎缩；4）环境之熵等是组织衰退的原因。惠特尼则以利维尼的讨论为基础，并把政治上的脆弱换为“脆弱”，而问题的枯竭换成“正统性的丧失”来进行了讨论。［韩］吴锡泓，金荣枰：《政策学的主要理论》，金东日译，复旦大学出版社，2005，第495页。巴达奇认为政策终结的动力来自来自三股力量：反对者、节约者和改革者。52 韩国学者金炯烈、朴贞子认为，一言以蔽之，政策终结意味着政策废弃，也就是指某种政策的存在价值丧失或被消灭的状态。通常有以下几条理由：第一，某些政策自决定之时起就是一次性的，执行完了就得终结。第二，某些政策虽然不是一次性的，但是，执行完毕及其评价结果是以失败而告终的，所以，就会被废弃。第三，某些政策虽尚未执行完毕，但是，在执行过程中由于组织内外因素影响而被迫中断。原因有这些：1）政治因素，通常，新上任的领导会取消或中断前任决定或正处在执行阶段的政策。2）经济因素。3）制度和组织结构因素。4）理念因素。5）法律因素。6）心理因素。金炯烈朴贞子《政策学概论》，延边大学出版社，2003，第279—280页。国内学者宁骚总结了一般意义上导致政策终结的原因：一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续的必要，应该予以终止；二是经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果，因此必须予以终止。宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社，2003，第471页。陈振明教授认为，导致政策终结的情况有三种：（1）政策使命的结束；（2）失误政策的废止；（3）稳定的长效政策转化为法律。陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社，1998，第412页。随后他将政策终结的原因发展为：（1）财政困难；（2）政府的低效率；（3）政治意识形态的变化；（4）行为理论的变化；（5）学习；（6）政策系统本身的自我更新的特性。陈潭、刘东杰基于公共性的要求分析了公共政策终结的原因。陈潭认为政策公共性是“公共政策形成的逻辑起点，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元属性，一般表现为公正性、公开性和公平性三个基本纬度，是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核”陈潭.公共性:公共政策分析的一般范式[J]湖南师范大学社会科学学报,2002,(04)公共性缺失要求政策终结。1）政策的正向功能弱于负向功能是终结的表象原因；2）公共性缺失是终结的根本逻辑起因。刘东杰，基于规范公共性要求的公共政策终结[J]党政干部学刊，2007，（05）基于现有文献，我们总结出政策终结的原因为：政策、执行、问题、环境四因素：（1）政策本身原因：政策本身被证明是错误的或无效的。如：政策公共性缺失；负效应过大等。（2）问题：问题已解决；问题发生变化；出现新问题；问题根本不能解决。（3）执行：a执行不力。如：执行机构低效；执行成本过高等；b执行障碍。如：资金不足；组织萎缩等。（4）环境：环境变化导致政策丧失生存的理由和支撑，包括政治、经济、文化、社会等环境。如：理念因素的改变，新的政治领导人物上台等。52 2．政策终结的类型（1）根据政策层次分类P.狄龙把政策终结分为功能、组织、政策本身和项目等不同层次（详见《政策科学》第二版，p.393－394）道格拉斯·泊桑和约翰·卡默（DouglasBothun，JohnC.Comer）在《终结的政治：概念和过程》一文中，从政治学的角度，将狄龙的四分法概括为两分法，即政策终结包括功能性终结和结构性终结。前者反映了政策或项目活动的终止，后者反映了对政策或项目负责的制度性安排的终结。功能性终结和结构性终结的区分标准主要有两点：（1）活动或输出的削减的范围（2）产生终结的条件。当涉及功能性终结和结构性终结时，会存在许多模型，下表清晰地反映出两种政策终结类型中的9种模式。功能性终结表1：问题被项目替代政策替代解决或分解结构性终结资源没有损失资源减少终结A．机构的延续性B．替代项目被同一机构所执行C．替代政策被同一机构所执行D．机构渐渐被淘汰E．替代项目以低于现行项目的水平被同一机构所执行或被不同的机构所执行F．替代政策以低于现行政策的水平被同一机构所执行或被不同的机构所执行G．机构被终结H．替代项目被不同的机构所执行F．替代政策被不同的机构所执行图表来源：DouglasBothun,JohnC.Comer,ThePoliticsofTermination:ConceptsandProcess,Policy52 StudiesJournal,Volume7,Issue3,Page540-553,Mar1979（2）根据终结程度分类P.狄龙和G·布鲁尔划分为完全终结和部分终结，完全终结如上，部分终结可分为：第一，代替型，这是用能够满足同样要求的新内容来代替陈旧而长期内容的类型。以革新的结果出现，重新更换低效的技术和程序的类型。第二，合并型，整合政策或项目而部分地终结。第三，分离型，原来的政策划分为几种，重新调整政策的受益集团来弱化抵制。第四，渐减型，通过缩减预算或项目调整的方式逐渐来代替旧政策，在其目标和需要也发生变化的过程中达到终结的类型。第五，断绝型，用新的政策来代替旧的政策，在其目标和需要也发生变化的过程中达到终结的类型。［韩］吴锡泓，金荣枰：《政策学的主要理论》，金东日译，复旦大学出版社，2005，第494页。（3）根据所需时间分类巴尔达茨根据政策终结所需的时间划分为第一，爆发型，短时间内总结，项目终结最常见；第二，渐减型，长期缩减预算而逐渐终结，与P.狄龙分类的渐减型类似；第三，混合型，上述两种的混合，在短期内分阶段终结政策的类型。［韩］吴锡泓，金荣枰：《政策学的主要理论》，金东日译，复旦大学出版社，2005，第494页。在现实的公共政策实践中，存在着常态式的政策终结和非常态式的政策终结。非常态从1）终结主体来看，没有集思广益，而是由部门领导人决定，政策领导人个人意志决定，具有随意性；2）从程序看是非法的；3）从监控机制看终结是在封闭的情况下进行的；4）从结果看具有破坏性。而常态的政策终结应该是科学化、民主化和法制化的。吴桂韩，从公共选择理论视角透视非常态式的政策终结——兼论我国公共政策终结的科学化、民主化与法制化[J]广东工业大学学报(社会科学版)，2007（03）3．政策终结的方式（1）政策废止；（2）政策替代；（3）政策合并；（4）政策分解；（5）政策缩减；（6）政策的法律化。（详见《政策科学》第二版，p.394－395）国内学者的观点大体相同。三、政策终结过程中的影响因素分析1．政策终结的障碍52 对于致使政策终结难以实现的因素，P.狄龙于1978年就做过系统的整理。他提示了5个原因：（1）心理上的和知识上的抵制；（2）组织和政策本身的连续性；（3）动态的保守主义；（4）终结联合体的形成和活动；（5）法律上的障碍和高成本的执行。1983年，P.狄龙进一步完善了自己的的上述观点，认为阻碍政策终结的因素有：（1）制度和结构性因素（组织、政策的持续性等）。（2）政治性方面（反对联合等）。（3）经济上的考虑（沉没费用等）。（4）心理上的抑制（关于终结的否定心理或观点等）。（5）伦理道德上的问题（终结被认为是对现存制度和政策的攻击或不正常行为等）。（6）理念和信念上的问题（在社会上占统治地位的理念或组织内部的价值问题等）。（7）法律上的制约（要通过法律上的修改等）。陶学荣：《公共政策学》，东北财经大学出版社，2006，第254－255页。狄龙提出了一个关于政策终结障碍的理论框架，它包括六种障碍：（1）心理上的抵触；（2）机构的持久性；（3）组织和机构对环境的适应性；（4）反终结的联盟；（5）法律程序上的障碍；（6）终结的高成本。霍格伍德（B.W.Hogwood）和冈恩（L.A.Gunn）在这个基础上又加了三个：缺乏足够的政治动机、可能带来的负面效果以及决策者的拖延和拒绝。B.W.HogwoodandL.A.Gunn,PolicyAnalysisfortheRealWorld,London:OxfordUniversityPress:1984,pp.247-8.转引自宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社，2003，第472页。简尼特·弗兰茨（JanetFrantz，1992）对狄龙的框架进行了重要的细化。她纠正到，“心理上的抵触”的变量的重要性正在衰减，在里根斧头挥舞的执政期间（theaxe-wieldingpresidencyofRonaldReagan.）完全消失。20世纪80年代是以“理性渴望”而非“心里上的抵触”为特征的。（Frantz,1992:180）。随着可以预见的联邦预算赤字在现在以及可预知的将来的迫近，看上去这个变量已不再是一个解释抵制终结的关键性因素了。SusanE.Kirkpahick,JamesP.Lester,MarkR.Peterson,ThePolicyTerminationProgress:AConceptualFrameworkandApplicationtoRevenueSharing,PolicyStudiesReview,Spring199916:1胡宁生把政策终结的障碍总结为（1）政策终结的心理障碍；（2）政策终结的组织障碍；（3）政策终结的法律障碍；（4）政策终结的集团障碍；（5）政策终结的成本障碍。胡宁生：《现代公共政策学》，中央编译出版社，2007，第253－254页。宁骚认为公共政策终结障碍有：1、组织的持久性（组织机构的功能性、组织机构的保守性、组织机构的适应性）；2、代价（情感和政治上的代价、法律和财政上的代价）。宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社，2003，第473－476页。2．政策终结过程模型建立中的影响因素分析52 终结过程中存在模型吗？比如说，是否存在一些变量，它们可以反复地对终结一项政策、项目、一个机构或它的功能的尝试的成功或失败起到决定性作用？赫伯特·考夫曼（HerbertKaufman）认为在终结过程中不存在模型。那些在长时间中得以幸存的机构主要还是靠运气。(Kaufman,1987:67)SusanE.Kirkpahick,JamesP.Lester,MarkR.Peterson,ThePolicyTerminationProgress:AConceptualFrameworkandApplicationtoRevenueSharing,PolicyStudiesReview,Spring199916:1但随着研究的推进，现有文献证明，的确“存在着大量政策或项目终结的例子，其中反复发生的变量可以被识别出来。SusanE.Kirkpahick,JamesP.Lester,MarkR.Peterson,ThePolicyTerminationProgress:AConceptualFrameworkandApplicationtoRevenueSharing,PolicyStudiesReview,Spring199916:1”前文所提及的障碍因素分析为政策终结模型建立中的影响因素分析提供了一个良好的开端，苏珊·科克帕西克、詹姆斯·李斯特和马克·彼得森（SusanE.Kirkpahick，JamesP.Lester，MarkR.Peterson）根据已有文献总结出项目在终结的过程中将会受到三类变量的影响。（1）项目的内在特征：内在特征是指那些不能被人为控制的终结目标的元素。包括以下五种特征：A．存在的理由（theraisond’etre/reasonforbeing）：指功能、机构、政策或项目的使命。B．机构持续的时间越短对终结的攻击性更弱。C．机构的无形性会影响终结。D．当终结的目标很复杂，难以被民众所理解时，复杂性将会对终结产生影响。E．利益的分配也会对终结产生影响。（2）政治环境：A．主流政治意识形态对决定哪些项目将会被终结至关重要。B．联盟所呈现的数量、意志力和决心（如果有的话）能够被动员起来以迫切要求终结一项政策。C．帮助终结联盟或反终结联盟实现他们的目标的强有力的同盟者的力量。D．妥协的可能性E．速度（3）约束条件――终结的具体障碍，即狄龙所分析的政策终结的六种障碍根据上述三类影响变量，苏珊·科克帕西克等人具体分析了公共物品终结的过程模型。（如表2所示）基于此，我们可以假设，高层次的终结的目标（如功能和组织），上述变量中的大部分将会被激活。然而，对于低层次的目标来说（如政策本身和项目），很少的变量将会发生作用。52 具体来说，在低层次目标中，我们通常认为生机勃勃的保守主义和法律障碍的约束条件会被削弱或者缺失；政治环境中，妥协的可能性和速度也同样变得不那么重要。然而，无论是什么样的目标，所有假设的变量都能依环境潜在地被激活。SusanE.Kirkpahick,JamesP.Lester,MarkR.Peterson,ThePolicyTerminationProgress:AConceptualFrameworkandApplicationtoRevenueSharing,PolicyStudiesReview,Spring199916:1表2：公共物品终结的过程模型内在特征存在的理由机构的持续时间可见性复杂性利益的种类政治环境主流意识形态支持终结联盟强有力的同盟者妥协的可能性速度约束条件生机勃勃的保守主义法律的障碍经济成本反终结联盟畏惧/不确定性否是维持现状Longwhimper温和地终结Bigbang以粉碎性力量终结终结四、政策终结的可行性分析及策略1．政策终结的可行性分析陶学荣认为公共政策终结的可行性因素有：（1）触发机制；（2）政策评估；（3）利益的分化与聚合；（4）政治领导者的领导力；（5）公共舆论的推力52 。故针对这五个因素，为使过时、无效的政策得以终结，政策决策者和制定者应朝以下方面努力。第一，善于把握并利用好政策终结的触发机制，以引发政策终结。第二，健全和完善政策评估机制，适时公开政策评估结果。第三，关注并利用利益的分化和聚合，以促使政策终结。第四，充分发挥政治领导者的领导力，审时度势地引领政策走向终结。第五，营造良好的、有利于政策终结的舆论环境，做好社会公众的舆论导向工作。陶学荣：《公共政策终结的可行性因素分析》，载《内蒙古社会科学》，2005（5），第1－5页。2．政策终结的策略P·狄龙的终结策略。第一，使人们认识到政策终结不结束而是开始；第二，政策分析家在政策评价阶段上特别注意寻找出有效政策终结的策略和手段；第三，要充分地利用政治行政或主要的人事变动等终结环境的“自然成熟期”。另一方面，P·狄龙和布鲁尔比完全终结更强调上述部分终结策略，并提示代替、合并、分离、渐减、断绝等策略。R·伯恩的12种终结策略：（1）要排除试验性的观测机构；（2）扩大政策终结的支持势力；（3）揭露作为终结对象之有害性；（4）在揭露政策弊端时，要利用理念因素；（5）要排斥妥协；（6）终结承担者要起用外部人士（7）要避免议会的决议（因为支持原政策的人多）；（8）不要侵犯议会的权限；（9）要承受短期终结成本；（10）要给原来政策的受益者支付代价；（11）不要强调终结，而要强调革新；（12）只终结那些必需的。［韩］吴锡泓，金荣枰：《政策学的主要理论》，金东日译，复旦大学出版社，2005，第496页。E·巴尔达茨的五项条件。（1）从行政中诱导变化；（2）批判作为原来政策基础的理念框架；（3）千万很多市民对自己的未来生活失去信息的混乱时期；（4）要人们相信，为完全终结原来政策的政策设计一到时机，原来的政策就会完全废除或变形。H·斯皮勒的终结执行策略。H·斯皮勒是以项目管理的观点来考察这一问题的。第一，分类在政策终结中发生的问题。把问题大体上划分为情结问题和知识性问题，再把情结性问题划分为从事者的问题和受益者的问题，并准备好有关这些问题的管理策略。第二，处理从事者的情绪性问题。组织或政策的终结会引起其组织成员的情绪上的不安、丧失集体归属感、丧失工作兴趣等问题。把这些问题通过（1）确立新的目标；（2）赋予归属感；（3）频繁地开会；（4）管理者的巡视；（5）合理地利用裁减人员等来消除。第三，给受益者提供参与利益，从而解决受益者的情绪问题。第四，因政策终结而产生的各种具体问题，按各政策的性质从知识问题的观点予以处理，从而使政策终结更有效。与这种知识性问题相关的派生问题，可以通过系统分析方法来解决。以上政策终结策略各自强调不同的方面。P·狄龙和E·52 巴尔达茨讨论的是同理念上的、制度上的、政策目标等直接相关的更为根本的角度上考察终结政策的策略。而伯恩提示的是具体的终结策略。H·斯皮勒是从项目管理的角度上，以情绪性和知识性为中心提示了终结策略。［韩］吴锡泓，金荣枰：《政策学的主要理论》，金东日译，复旦大学出版社，2005，第495－496页。政策终结的反对态度有以下三个方面：（1）利益差别（既定权力和地位、既得经济利益）；（2）习惯性（职业认同感、不安全感）；（3）认知（对政策终结缺乏必要的了解、对政策终结缺乏必要的理解）。张国庆主编：《公共政策分析》，上海，复旦大学出版社，2005，第413－415页。从政府策略的角度看，政策终结的关键在于抑制阻力的非理性的增长与爆发，而着眼点则在于增加政策终结反对者的利益可预期性。具体说来，可有以下几个方面的考虑。（1）政策终结时机的可预期性；（2）政策终结过程的长短；（3）正当利益的补偿；（4）公共利益的正义感。张国庆主编：《公共政策分析》，上海，复旦大学出版社，2005，第415－417页。宁骚结合我国实际，认为政策终结应注意以下几个方面：（1）重视说服工作，消除抵触情结。（2）注意因势利导，营造有利气氛。（3）公开评估结果，争取支持力量。（4）废旧、立新并举，缓和终结压力。（5）通过试探试点，避免矛盾激化。（6）终结必要部分，减少终结代价。宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社，2003，第476－479页。52 陶学荣根据公众对政策终结的心理反应，认为政府可以采取五个层级的策略。（1）休克策略：在一个很短的时间内，明确、彻底地终结一个公共政策，以及由此政策衍生的所有内涵和外延的策略选择；（2）缓冲策略：在公众终结政策的意愿比较强烈的情况下，采用明确的时间表，分阶段、有步骤地终结公共政策的策略选择；（3）桥梁策略：在政策终结过程中不制订明确的时间表，但是缓慢而不间断地推进政策终结过程，同时与公众的沟通联系，争取公众支持的政策终结策略；（4）非正式终结策略：当政策綎过程遭到公众阻力，但政策本身确实有终结的必要时，保留政策名称终结其内涵与外延的一种政策终结策略；（5）逆动策略：政策终结过程上的危机策略，即政策威胁到社会和公众的根本利益，且这种威胁迫在眉睫，但是同时，反对终结的力量又十分强大，在这种危机环境下，一切常规的终结策略都难以奏效，政府可采用逆动策略，即推动旧政策运行，使其危害进一步显现，从而聚集终结的推动力量。陶学荣对每一种策略从终结条件、终结方式、政策利弊、策略实例进行分析和阐述。陶学荣：《公共政策学》，东北财经大学出版社，2006，第261－267页。五、我国的公共政策终结对我国的公共政策终结的研究多散布于国内的教材和文章里，陶学荣在其《公共政策学》一书中用一节的篇幅专门论述了我国的公共政策终结。1．我国公共政策终结状况终结失范，表现为（1）认识不够；（2）力度不够；（3）程序不合法。2．中国公共政策终结的困难及对策公共政策终结的困难主要表现在政策终结受到一些因素的阻碍。陶学荣:《公共政策学》,东北财经大学出版社,2006,第267页。在我国，政策终结困难的根本原因主要来源于以下几个方面：（1）组织自身利益障碍；（2）组织受利益障碍。岑乾明认为建立和完善“终结的政策”是推进政策终结顺利实现的根本。应建立一套政策终结制度，（1）“终结的政策”应明确规定政策终结的意义及必要性。（2）规定什么样的政策应该终结，原则有是否符合宪法；是否符合法律；是否经过法定程序；是否实事求是。（3）规定终结应遵循的程序。（4）必要的监督制度和机构。岑乾明,政策的终结与“终结的政策”[J],四川行政学院学报,2007(02)参考文献：52 [1]钱再见，公共政策学新编[M]，华东师范大学出版社，2006年第一版[2]陈振明，政策科学――公共政策分析导论[M]，中国人民大学出版社，2003年第二版[3]胡宁生，现代公共政策学――公共政策的整体透视[M]，中央编译出版社，2007年第一版[4]宁骚，公共政策学[M]，高等教育出版社，2003年版[5]保罗·A·萨巴蒂尔，政治过程理论[M]，三联书店，2004年版[6]吴锡泓，金荣枰，政策学的主要理论[M]，金东日译，复旦大学出版社，2005年第一版[7]金炯烈，朴贞子，政策学概论[M]，延边大学出版社，2003年版[8]陈潭，公共性：公共政策分析的一般范式[J]，湖南师范大学社会科学学报，2002（04）[9]刘东杰，基于规范公共性要求的公共政策终结[J]党政干部学刊，2007（05）[10]吴桂韩，从公共选择理论视角透视非常态式的政策终结——兼论我国公共政策终结的科学化、民主化与法制化[J]，广东工业大学学报（社会科学版）)，2007（03）[11]张国庆主编，公共政策分析[M]，复旦大学出版社，2005年版[12]岑乾明，政策的终结与“终结的政策”[J]，四川行政学院学报，2007（02）[13]GarryD.Brewer,“Termination:HardChoices,HarderQuestions,”PublicAdministrationReview,Vol.38,No.3,1978[14]GarryD.BrewerandPeterdeLeon,1983,TheFoundationsofPolicyAnalysis,Homewood:TheDorseyPress[15]HajimeSato，AbolitionofLeprosyIsolationPolicyinJapan――PolicyTerminationthroughLeadership，PolicyStudiesJournal,Volume30,Issue1,Page29-46,Feb2002[16]PeterdeLeon,NewPerspectivesonProgramTermination,JournalofPolicyAnalysisandManagement,Vol.2,No.1(Autumn,1982)[17]JanetE.Frantz，PoliticalResourcesforPolicyTerminators,PolicyStudiesJournal,Volume30,Issue1,Page11-28,Feb2002[18]DouglasBothun,JohnC.Comer,ThePoliticsofTermination:ConceptsandProcess[J],PolicyStudiesJournal,Volume7,Issue3,Page540-553,Mar197952 [19]SusanE.Kirkpahick,JamesP.Lester,MarkR.Peterson,ThePolicyTerminationProgress:AConceptualFrameworkandApplicationtoRevenueSharing[J],PolicyStudiesReview,Spring199916:1第三节 政策周期一、内涵界定的发展历程对公共政策的周期性现象的研究最早可以追溯到哈罗德·D·拉斯韦尔。他于1956年在其关于政策过程研究途径的概括中明确提出了公共政策过程包括的一系列必要的步骤和阶段。这也被认为是对政策周期研究的最早的概括和论述。但是最早形成政策周期理论和政策周期分析框架的则是美国政策学家查尔斯·O·琼斯。他认为，政策过程的分析框架包括认知/界定、聚合、组织、表达、议程设定、规划、合法化、预算、执行、评估以及调整/终结等11个环节。之后他又从系统分析的角度，将政策分析过程分为7个阶段，即问题认定、方案规划、项目合法化、项目预算、项目执行、项目评估和问题解决或项目终结。从最一般的意义上说，公共政策应该是一个完整的动态过程。完整的公共政策运行过程通常包括政策制定、政策执行、政策评价、政策调整、政策终结等功能环节。如：日本公共政策学者宫川公男也认为，公共政策过程包括政策决定、政策实施（执行）、政策评价、政策终结等阶段。公共政策的运行过程是一个完整的整体，其各个功能环节既相对独立，又相互联系，构成一个有机的政策运行系统。实际上，公共政策过程不仅是一个完整的动态运行过程，而且还具有周期性的特点。澳大利亚公共政策学者布里奇曼和戴维斯认为，公共政策过程包括政策问题认定、政策分析、政策工具、政策咨询、政策协调、政策决定、政策执行、政策评估等阶段和功能环节，从而构成有序的、周期性的政策发展结构。同时他们还指出，政策发展并不是一个线性的过程，也不是整齐地、可预料的按部就班发展，而是一个积极的、互动的过程。美国学者邓恩提出了“以问题为中心的政策分析”52 的完整结构框架。他认为政策分析包括五个程序：问题建构（定义）、问题预测（预报）、问题建议（规定）、问题监控（描述）和问题评估。奎德的模型。奎德在《公共政策分析》一书中认为，政策提出，政策分析的过程是一个系统分析过程，可以看做一个由初始阶段、持续阶段和总结阶段所组成的过程；政策分析过程中究竟先做什么，后做什么，依赖于被研究的问题及其脉络。分析过程包括如下五个彼此相联的环节：规划（formulation）、搜索（search）、预测（forecasting）、模拟（modeling）和综合（synthesis）。琼斯的模型。琼斯在他的《公共政策研究导论》一书中认为，政策分析过程包括如下一些功能因素：感知/定义（perception/definition）、集合或累加（aggregation）、组织（organization）、代议（pepresentation）、确定议程、规划、合法化、预算、执行、评估和调节/终结。西蒙的模型。西蒙在《管理政策新科学》一书中对决策分析活动的过程进行了分析，他认为任何问题的解决都可以分成如下三个阶段：第一为情报活动（intelligenceactivity）——寻找需要做出决策的环境因素；第二为设计活动（designactivit） ——探索、发展和分析可能的行动方案；第三为抉择活动（choiceactivity）——从可行的方案中选择较佳的一个。巴顿和萨维奇的模型。巴顿和萨维奇在《政策分析和计划的基本方法》一书中提出了一个包括六个步骤的政策分析模型。这六个步骤依次为：问题的界定、评估标准的确立、被选方案的确认、被选方案的评估、被选方案的比较（展示）和结果的评估。斯托基和扎克豪斯的模型。斯托基和扎克豪斯在《政策分析入门》一书中提出了一个包括五个步骤的过程模型。即：决定重要问题和追求目标；确定被选的行动过程；预测每个被选方案的结果；确定衡量被选方案的标准；表明偏好的行动选择。并且指出政策可能依从一步到另一步的顺序以渐进的方式进行，而且必须在各个步骤中循环往复，每一步骤都是不可或缺的。城市研究所的模型。美国著名思想库之一——城市研究所提出了这样一种分析过程模型，其基本内容如下：界定问题；确认相关目的；选择评估标准；说明当事人群体；确认被选方案；估计每个被选方案的成本；决定每个被选方案的效果和提出有关的发现。52 索伦森的模型。索伦森对美国白宫的决策实践进行了分析研究，发现如下一套分析步骤：查明事实；确立目标；界定问题；根据可能牵涉的细节及其变化，对可能的解决方案做详细的分析；列举每个解决方案的可能结果，推介并抉择最后的方案；抉择上的沟通及其执行上的准备。上述过程框架的分析都有其独到之处，其出发点也各不相同，但是仍然存在着一些共同点。综合以上各学者的观点，政策分析所包括的主要过程环节如下：政策问题的界定（建构）；政策目标的确立；被选方案的搜寻；预测政策未来；建议政策行动和政策绩效（结果）评估。六个过程彼此关联，缺一不可，并不断地循环，政策分析不会因为某一步骤的结束而终止。陈振明在《政策科学——公共政策分析导论》（第二版）中，提出了一个包括六个步骤的政策分析过程。这六个步骤是：问题界定、目标（标准）设定、被选方案搜寻、未来预测、方案比较和结果评估。二、关于政策周期的两种最新分类1.连续性政策周期和断续性政策周期由于公共政策周期意味着新旧公共政策的循环，因此公共政策周期理论的研究还包括对新旧公共政策二者之间关系的研究。在原政策基础上进行政策调整之后而发展形成的政策周期通常被称之为连续性的政策周期；而在原政策被完全终结之后通过新政策的发展而形成的政策周期则被称为断续性的政策周期。2.单项政策的生命周期和政策现象的生命周期前者是指从政策自身来讲，任何一项政策都要经历产生、发展和终止的过程，即：所有的政策都要经历政策制定、政策执行、政策评价、政策调整、最后终止这一过程。后者则是指从人类历史发展的角度来讲，政策作为一个历史范畴，它随着阶级的产生而产生，随着阶级社会的发展而发展，并随着阶级的消亡而消亡。政策从产生到消亡的过程，形成了政策这一政治现象的生命周期。三、胡宁生的公共政策运行周期理论1.单项政策运行的周期52 在研究公共政策运行过程时，就不得不涉及到政策的周期问题。在世界上，任何事物、现象都有周期性的特征。公共政策作为社会公共生活的重要组成部分，它的运行也有周期性。公共政策运行的周期主要涉及到三个方面的问题：一是单个或单项公共政策的运行周期，二是公共政策集群运行的周期，三是公共政策周期间的转换。我们先从单项政策运行的周期开始研究，对于单项的公共政策的运行周期可以从两个视角来研究，一个是管理的视角，一个是问题的视角。（1）单项政策的管理周期无论是从阶段启发模型，还是权变模型来考察单项公共政策的运行，从政策管理的角度，都可以划分出总体上和逻辑上的周期。尽管政策过程中存在着间断性、非规范性、模糊性，但是政策活动从总体上和逻辑上总是包含着规划、实施和评估的基本要素。无论单项政策的前后延续多长时间，出现过多少次或长或短的间断，也无论在政策过程中政策规划与政策执行、政策评估之间前后出现过多少次的反馈，只要单项政策运行中从第一轮的规划活动到下一轮的规划活动，就是经过了一个政策规划周期。同样，从第一轮的政策实施到下一轮的政策实施，就是经过了一个政策实施周期；从第一轮的政策评估到下一轮的政策评估，就是经过了一个政策评估周期。这种以政策规划、政策实施、政策评估为内容的政策周期是一种政策的要素周期，它包含在单项政策的问题周期中。（2）单项政策的问题周期从政策问题的视角来观察，单项政策在运行中，无论发生多少间断和反复，也无论存在多大的模糊性和非规范性，政策运行的目的就是要解决公共问题。如果政策运行了或长或短的时间，原先存在的社会公共问题已经缓和、减轻乃至消除，这说明政策的作用已经达到了，政策运行也就完成了一个周期。这种从问题的存在到问题的解决所确定的政策周期是政策的问题周期。2.政策集群运行的周期（1）政策集群的战略周期52 在单项政策过程周期研究的基础上，要深入研究政策集群的运行周期。由于政策集群要解决的是一个时期中多方面的社会公共问题，而且，从政策过程的特点来看，政策集群的运行并不是若干单项政策运行的累加。在政策集群的运行中，单项政策的运行已经受到其他单项政策尤其是整个政策集群的影响，因此，要考察政策集群的运行周期，就必须从社会经济发展的战略更替上来划分和研究政策集群运行的周期。这里所讲的社会经济发展中的战略调整，指的是社会发展中模式的更替。这是一种大的战略，在这类战略转换中出现的政策集群的周期是大周期。有时为了对不同模式下的政策集群运行的大周期作出更为细致深入的研究，还可以分化出经济政策周期、政治政策周期和文化政策周期。（2）政策集群的战术周期有时在社会经济发展中在同一模式下也会出现战略上的更替，为了与前面讲的政策集群的战略周期相区别，我们称之为战术周期。有时，一种战术的转换也具有重大意义，比如从20世纪90年代初开始到2002年，中国的经济主要追求的是GDP的增长速度，各地大量引进外国资本，采取高耗能，高投入的办法，片面追求高增长，在讲究效率时，忽视了节约资源。结果环境遭到破坏、能源出现短缺、社会出现两极分化。从2003年开始，中国政府提出了以人本民生为政治原则以构建和谐节约社会为目标的新的科学发展观。这是一次重大的战术调整。3.公共政策运行周期的转换在讨论公共政策集群运行的周期变化时，必须研究前后两个周期转换时两组政策集群的变迁管理问题。假设前后两个战略分别为战略A和战略B，它们对应的公共政策周期分别为政策周期A和政策周期B，在政策周期A中，政策集群分别由经济政策、政治政策、文化政策和社会政策这四大领域的政策构成，同样在政策周期B中，也包含着经济、政治、文化和社会这四大领域的政策。（其实在每一个政策周期中，构成政策集群的经济、政治、文化、社会等领域政策本身也是一个政策集群。）从中国社会转型时期的实践来看，社会变革和发展的战略转换所促成的公共政策集群运行周期的转换是以多种方式实现的，其中主要的方式是主导性政策的转移、部分政策的终止、创立新政策。三、经济政治周期理论1.西方政治性经济周期理论的发展经济周期即宏观经济变量周期性的波动,政治性经济周期则是指政治因素所引发的周期性经济波动。52 为避免经济波动,凯恩斯主义经济学认为应采用财政政策和货币政策的不同组合对经济进行干预,因为政府是“善”的,其目的是使经济稳定运行。卡莱斯基认为,政治会影响经济政策和经济周期,一个党派政府很有可能采用政治手段来有意制造经济衰退,这是有关政治性经济周期最早的论述。此后的许多经济学家继续研究政治和经济周期的关系,最早提出政治性经济周期模型的经济学家是诺德豪斯。诺德豪斯的模型表明,政府在选举后会立即采取衰退性的经济政策,以便能在下一届选举之前创造出一个经济繁荣期。根据这一模型,诺德豪斯得出结论:政府有可能具有通过相应政治手段制造经济周期的机会主义行为,这样,决策者谋求再次当选的最大化目标和经济结构一起,就导致了经济活动的周期性。在这个认识基础上,希布斯考察了战后发达资本主义国家的党派政府,提出党派之间的差别导致政治性经济周期,这是因为不同的党派具有不同的宏观经济目标,而经济周期又反映了政党轮流执政的周期性。希布斯由此提出一系列的模型,来证明他的宏观经济政策制定的意识形态至上的观点。20世纪80年代以后,理性预期学派的发展使理性经济主体和理性投票人为基础的政治性经济周期理论得到迅速的发展,具有代表性的是理性机会主义模型和理性党派模型。理性机会主义政治性经济周期理论的代表人物是罗戈夫和赛伯特,他们的研究表明,最优政策只有在经济主体、投票人和政治家之间信息对称的政治环境里才可能存在,由于信息不对称,政治家就有实施非最优政策的机会主义行为,使用诸如政府支出和货币发放等政策来影响经济运行,操纵“信号传递过程”,以便使投票人认为自己具有执政能力。实践也说明,选举前后政治家操纵各种政策工具从而从中获益的现象在发展中国家也存在。党派理论认为,在宏观经济政策的抉择中,不同党派的政策选择有系统的不同。通过假定信息不完全和其他一些条件,阿莱西纳将理性预期纳入到党派政治性经济周期模型中,他认为,政治家有不同的意识形态,在多党制的政体中,很难想象自利的政治家会选择趋同的宏观经济政策。因此,由于不同的宏观经济政策会导致不同的经济目标,理性党派理论表明了政治选择宏观经济政策的差异性。这一理论假定理性投票人是完全理性的,但由于理性投票人不能确定选举结果,不同的宏观经济政策就会引起经济运行的短期波动。52 有的经济学理论甚至认为政治对经济的影响微乎其微。但世界经济总是在经济波动中发展,制度已演变为经济发展的一个重要内生变量,作为一种制度安排的政治,也就成为经济波动的一个重要内生变量,这也是政治性经济周期理论的一个共识。毫无疑问,政治也在一定程度上影响中国经济波动。2.中国经济周期的政治影响（1）制度变迁对经济周期的影响（2）体制变化对经济周期的影响（3）国际政治对中国经济周期的影响3.中西政治性经济周期的比较及对中国的启示（1）理论前提不同（2）实践基础不同由于机会主义和党派之争,西方政治性经济周期产生于政治,其目的也是政治。而中国的政治性经济周期原因来自于政治,但其着眼点却是经济的持续增长,从这一角度,经济是最大的政治。将政治纳入经济增长的内生变量,有助于考察政治对经济波动的作用,也有助于政府审视自己,采取有效手段熨平经济周期。52 参考文献：1.[美]威廉·N·邓恩著.公共政策分析导论.中国人民大学出版社，2002.2.[美]卡尔.帕顿，大卫.萨维奇.政策分析和规划的初步方法.华夏出版社.20013.[美]萨巴蒂尔.政策过程理论.三联书店.2004.4.[美]托马斯·R·戴伊；鞠方安，吴忧译.北京：中国人民大学出版社，2002.5.郑敬高主编.政策科学.山东人民出版社.2005.6.周树志主编.公共政策学——一种政策系统分析新范式.西北大学出版社.2000.7.沈承刚主编.政策学.北京经济学院出版社.1996.8.胡宁生.现代公共政策学.中央编译出版社.2007.9.陈振明.政策科学（第二版）.中国人民大学出版社.2003.10.期刊论文<<中国经济的政治周期>>徐清海、李兰芝,三峡大学学报(人文社会科学版)52 第四节 政策变化在20世纪80年代以前，政策过程研究的基本和主导的途径是阶段途径，即把政策过程分为若干阶段来加以分别的研究，这种途径被称为阶段启发法（thestagesheuristic）。近二十年来，阶段途径受到了批评与挑战，人们提出了各种新的替代途径或概念框架，从而丰富了政策过程的理论。尽管如此，这种“教科书途径”对于公共政策初学者来说并不过时，仍是理解公共政策的较好途径，其地位和作用依然无法撼动。首先，这种途径简化了复杂的政策过程，将涉及众多因素和活动的政策过程分解成若干阶段或环节，并对每一阶段加以解剖和分析，是了解政策过程的实质的必不可少的一步。第二，它为了解现实的政策运行提供了一种有用的概念框架，尤其是它与常识相一致，易于被接受、把握和应用于实践之中。以上章节，我们把公共政策的过程分解为政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策调整、政策终结等几个阶段，对每一部分进行了详细介绍，下面我们将站在宏观的角度（整体的角度）把各个阶段进行组合，来分析政策变化的模式。政策总是处于发展变化中，在这个发展变化中，是否有着一般的变化规律性或变化模式？在不国的国家或地区、不同的公共部门是否有自己独特的政策变化模式？这是公共政策学新近研究的问题。一、政策变化及其模式概述政策变化及其模式是新近政策科学文献讨论的一个主题。受著名科学哲学家托马斯·库恩的科学历史主义理论尤其是科学进步模式的启发，西方政策分析学者对政策变化模式问题进行了较深入的讨论。这一节相关的概念有：政策变迁、政策变化、政策变动、政策变革、政策转变、政策转换、政策演变、政策演化、政策循环、政策时滞、政策博弈、政策演进、政策失效、政策创新、52 政策革新、政策更新、政策进步、政策均衡、政策风格、政策发展、政策范式、政策稳定、政策延续、政策连续、政策接续、政策维持、政策学习。与“政策变化”这个概念相近的概念有：政策变迁、政策变动、政策变革、政策转变、政策演变、政策演化。不同学者采取不同的概念，其含义大致相同。一般来说，大部分学者用“政策变迁”（广义）这个概念来描述公共政策变化的含义、过程及规律，进而发展出“政策变迁理论”，目前这一领域知识成为关注热点，学者们（如陈潭）对其进行了深入研究。从狭义上说，政策变迁用法则包括政策调整、政策终结、政策创新等环节。陈振明用“政策变化”这个概念来描述政策变化规律，并抽象出政策变化的两种基本模式――常规变化模式和范式转换模式；宁骚用“政策变动”来研究政策的稳定性和变动性，并从西方学者的代表作中总结出三个主要的政策变动模型――周期型、Z字型和学习型。在其它学术著作中，学者们则采用其它不同的政策术语对这一领域进行研究。关于政策变化的概念，安德森：绝大多数政策过程――尤其是重大问题上的决策过程――是连续不断的。某一政策被正式通过后，评价和反馈便会发生，政策的变化和调整便会随之而来。詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社，1990，第217页。宁骚：政策稳定只是一种动态的平衡，当现行政策网络中的力量对比发生变化，或者受到外界的压力时，都有可能产生政策创新的要求，并在一定条件下导致某个政策甚至一系列政策的变动。宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社，2003年。第452页。关于范式的概念，胡宁生认为第一个政治科学范围内使用范式概念的学者是马克思，他在《资本论》中通过创造资本主义和共产主义这一对概念而对人类社会历史的变化发展作了制度范式上的比较。在马克思之后，在社会科学的制度比较研究中使用范式概念的是米塞斯（Mises）和哈耶克（Hayek）。其他的对社会制度范式作出研究的学者时不常还有熊彼特（Schumpeter）、瓦尔特·奥肯（WalterEucken）和卡尔·波拉尼（Polanyi）。在自然科学领域，托马斯·库恩在1962年出版的《科学革命的结构》一书中提出了自然科学理论研究中的范式转换问题。拉卡托斯（Lakatos）使用的概念不是“范式”，而是“研究纲领”以及其中的所谓“硬核”。科尔奈认为，拉卡托斯的“研究纲领”52 概念能更好地体现一种理论研究的逻辑方式。不过，只有库恩明确提出自然科学理论的演变是通过一个理论范式取代另一个理论范式的革命的方式来实现的。胡宁生：《现代公共政策学》，中央编译出版社，2007，第335－338页。如下图：社会科学的制度范式自然科学的研究范式马克思（Marx）哈耶克（Hayek）瓦尔特·奥肯（WalterEucken）雅诺什·科尔奈（Kornai）拉卡托斯（Lakatos）：“研究纲领”库恩（Kuhn）：研究范式库恩关于范式的定义：某些实际科学实践的公认范例――它们包括定律、理论、应用和仪器在一起――为特定的连贯的科学研究的传统提供模型。托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦，胡新和译，北京大学出版社，2003年，第9页。一种范式通过革命向另一种范式的过渡，便是成熟科学通常的发展模式。托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦，胡新和译，北京大学出版社，2003年，第11页。库恩在《科学革命的结构》一书问世七年后，对范式概念进一步澄清：范式，一方面，它代表着一个特定共同体所共有的信念、价值、技术等等构成的整体。另一方面，它指谓着那个整体的一种元素，即具体的谜题解答；把它们当作模型和范例，可以取代明确的规则以作为常规科学中其他谜题解答的基础。托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦，胡新和译，北京大学出版社，2003年，第157页。“范式”的第一种意义是综合的，包括一个科学群体所共有的全部承诺；另一种意义则是把其中特别重要的承诺抽出，成为前者的一个子集。托马斯·库恩：《必要的张力――科学的传统和变革论文集》，范岱年，纪树立等译，北京大学出版社，2004，第288页。由于范式概念是库恩整个科学哲学观的中心，他试图以此来概括和描述多个领域的现实科学，而不仅仅是对科学史和哲学感兴趣，因而从不同方面、不同层次和不同角度对范式概念作了多重的界定和说明。很多人没有注意到库恩思想的这一特征，往往根据自己的需要引述库恩的某一解释来阐述自己的问题。因而不免出现某些偏差。英国学者玛格丽特·52 玛斯特曼（1987）对库恩的范式观作了系统的考察，她从《科学革命的结构》中列举了库恩使用的21种不同含义的范式，并将其概括为三种类型或三个方面：一是作为一种信念、一种形而上学思辨，它是哲学范式或元范式；二是作为一种科学习惯、一种学术传统、一个具体的科学成就，它是社会学范式；三是作为一种依靠本身成功示范的工具、一个解疑难的方法、一个用来类比的图象，它是人工范式或构造范式。关于社会范式的概念，简·詹森（JaneJenson）：一套共享的、相互联系的、可用于理解许多社会关系的假设，每个范式都包含了一种看待人性的观点，一个对于平等人之间的社会关系以及在等级制度中人与人之间的社会关系的基本而适当形式的定义，以及社会机构之间关系的详细描述和这些社会机构所扮演的角色的清晰界定。迈克尔·豪利特，M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店，2006，第328页。关于政策范式的概念，彼得·霍尔：政策背后的大致目标，决策者为实现该目标必须要解决政策背后的广泛性、相关问题和难点，此外，在很大程度上将会用到种类手段以达到这些目标。像一个格式塔（gestalt）那样，这个理论框架越加强大了，因为它已基本上被承认，而且整体上经得住推敲。看起来有可能在所有领域的决策者都受到某种这样的䔐的引导，即使范式的复杂性和一致性因领域的不同而有相当大的不同。迈克尔·豪利特，M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店，2006，第329页。政策范式是关于社会问题的性质及其解决办法、政策的方向、目标及其所依赖的价值观、信念。莱斯特（Lester）与斯图尔特（Stewart）把西方的政策变迁理论的发展历程分为以下4个阶段杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4），第104－108页。：政策等待的研究现况政策循环的阶段概念发展模型建立模型验证整合与修正政策变迁已完成已完成目前的工作未来的工作52 制度变迁与政策变迁（应对这两个概念进行总结和区分）陈潭教授认为公共政策变迁是制度变迁的正式而又基本的形式，任何时代和社会条件下的制度变迁基本上是以政策及其文本形式作为载体表现出来的。陈潭：《公共政策变迁的过程理论及其阐释》，载《理论探讨》，2006（6），第128－131页。政策变迁的理论命题陈潭教授依据公共政策变迁时序和表现形态建构了“政策时滞”、“政策博弈”、“政策演进”三个理论纲要，并在三个理论纲要下尝试性地提出了九个基本的理论命题。（一、政策时滞：命题1：政策变迁具有不可逆性，而且必然充满着“政策记忆”。命题2：政策变迁具有相当的惯性和惰性，而新政策的安排亦通常居于滞后。命题3：政策时滞的长短与政策变迁的变量相关，且贴现率高低也呈现不同变化。二、政策博弈：命题4：政策变迁的过程必然是一个转轨的过程，合作博弈达成的“双轨制”成为一定时期内的可能模式。命题5：由于集体行动的逻辑，政策变迁容易出现如同“公用地悲剧”般的非合作博弈困局。命题6：政策变迁是一个将政策受益由零和博弈转向非零和博弈的重复博弈过程，而政策结果形态便是一种纳什均衡。三、政策演进：命题7：政策需求主要源于政策的收益函数比较，而强制性的国家主导型模式是政策供给的主要模式。命题8：政策变迁的效益模型呈倒U或半抛物线型，非平衡运动是政策演进的主要特征。命题9：政策演进具有内在的阶段性和可能性边界，确定转折点是把握政策变迁进程的关键）。其目的在于揭示和阐述公共政策变迁的内在逻辑，同时也说明公共政策变迁的自变量和因变量所建构变量系统的复杂性。陈潭：《公共政策变迁的理论命题及其阐释》，载《中国软科学》，2004（12），第10－17页。政策变迁的过程理论陈潭教授认为公共政策变迁是人类社会基本的正式制度变迁模式，是围绕集体行动而开展的自发的或通过人为安排的秩序演进过程。政策变迁除了呈现为政策时滞、政策博弈、政策演进三个结构性逻辑外，还表现为政策失效、政策创新、政策均衡三个阶段性逻辑。任何一项公共政策的变迁都可能无法回避均衡—失效—创新—均衡这种方程式循环。陈潭：《公共政策变迁的过程理论及其阐释》，载《理论探讨》，2006（6），第128－131页。王骚52 教授认为公共政策在其动态运行过程中，政策变迁是一个自然的过程环节。所谓政策变迁是指不同政策间的替代与转换过程。这一过程是否遵循某种一般性规律，理论界对此一直缺乏必要的研究探讨从动态均街的视角看来，可以将政策变迁过程分为政策失衡、政策创新、政策均街3个阶段其中，政策失衡指的是愿意改变既定政策的政策参与者的集合力量，超过愿意维持既定政策的政策参与者的力量集合时的一种状态；而政策均衡则表示与之相反的一种状态。政策创新是指由旧政策到新政策的实质性转换过程。通过这3个环节，拟揭示出政策变迁过程中政策从原有均衡状态演变为失衡状态，再通过创新变革向新的均衡状态转变这一规律。王骚：《动态均衡视角下的政策变迁规律研究》，载《公共管理学报》，2005（4），第26－30页。杨代福博士杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4），第104－108页。认为无论在理论上还是在实践上，公共政策研究都需要重视对政策变迁的研究。回应这种需要，自20世纪70年代末期以来，西方公共政策研究开始重视这一领域，出现了越来越多的理论成果。他依据政策过程理论研究的四个阶段来系统检视30余年来西方公共政策变迁研究的重要成果，并探索其对我国政策变迁本土化研究的借鉴意义。他在《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》一文中把西方公共政策变迁理论的发展分为四个阶段：一、概念发展阶段（20世纪70年代末期至20世纪80年代中期）；二、模型建构建阶段（20世纪80年代中期一直到20世纪90年代末期）；三、经验检测阶段（目前的工作）；四、整合修正阶段（未来的工作）。在模型建构建阶段，总结西方近三十年来公共政策变迁的模型建构有以下六种：循环模型、机会模型、共识模型、学习模型、设计模型、演化模型。豪尔（Hall）引入库恩（Kuhn）“范式”以及“常规科学”、“非常规科学”的观点，提出“政策范式”并据此将政策变迁划分为“常规政策变迁”与“非常规政策变迁”两种类型。“政策范式”系指影响着政策制定者定义公共问题的性质、确定政策目标、选择政策工具的观念与标准，据此，豪尔认为没有改变政策范式的政策变迁可以称为常规政策变迁;而改变了政策范式的政策变迁则必然是一种激进的“非常规政策变迁”。Hall,PeterA.1993.“PolicyParadigms,SocialLearning,andtheState:TheCaseofEconomicPolicymakinginBritain”[J].ComparativePolitics,25(3):275–297.转引自杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4），第104－108页。豪利特（Howlett）和拉梅什（Ramesh）根据前人的观点，依据政策变迁的模式和政策变迁的速度两个方面将政策变迁分为四种类型。Howlett,MichaelandRamesh,M.:PolicySubsystemConfigurationsandPolicyChange：OperationalizingthePostpositivistAnalysisofthePoliticsofthePolicyprocess.PolicyStudiesJournal,Vol.26,No.3,1998.p.473.转引自杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4），第104－108页。如下图：豪利特和拉梅什对政策变迁的分类52 政策变迁的模式政策变迁的速度快慢范式性政策变迁快速的范式性政策变迁慢速的范式性政策变迁渐进性政策变迁快速的渐进性政策变迁慢速的渐进性政策变迁胡宁生在《现代公共政策学》（2007版）中认为，公共政策变迁是指公共政策在运行中所发生的变化。政策变迁按其发生的速度和产生的影响，可以区分为政策的渐进式变迁和政策的剧烈式变迁。影响政策变迁的因素有：（1）有权决策的人或权威决策者发生变化，已经实施的或正在实施的某些重大的公共政策就会发生变迁；（2）公共政策的主要环境的变化会导致政策变迁；（3）公共政策的运行资源发生变化导致政策变迁；（4）公共政策的效果低下收起政策变迁；（5）公共政策的合法性缺失也是政策变迁的重要原因。在政策变迁中要防止政策固化现象，政策失效是政策变迁的一种表现。胡宁生：《现代公共政策学》，中央编译出版社，2007，第244－245页。从西方公共政策研究的演变过程来分析，先后出现过实证－经济理性研究范式、后实证－社会理性研究范式。在社会转型时期，我们需要的是辩证－社会和谐理性的研究范式。胡宁生：《现代公共政策学》，中央编译出版社，2007，第338－345页。宁骚总结西方学者的研究，认为比较有代表性的政策变动的模式有：1、亚瑟·施莱辛格的周期型政策变动模型；2、埃德文·阿曼达和特达·斯考克坡的Z字型政策变动模型；3、萨巴提尔等人的学习型政策变动模型。宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社，2003，第454－457页。“学习型”政策变化模型宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社，2003，第454－457页。“政策学习”模式是由萨巴提尔等人提出，其灵感一方面来源于政治学研究中的集团理论，另一方面来自赫克罗（H.Heclo）在20世纪70对政策学习的研究。集团理论把政策变化看作不同集团间权力斗争的结果，赫克罗则认为应该从学习和适应的角度来进行政策分析，萨巴提尔和詹金斯－史密斯（H.C.Jenkins-Smith）综合并发展了这些观点，他们强调信念和学习的动态变化是理解和预测政策变化的关键所在，政策取向的学习包括相对持久的思想或行为动机的转变，这种转变来自经验并且关系到个人或集体信念体系规则的达成或修改。52 他们构建了一个政策变化的概念框架，把政策变化看作是以下三方面因素共同作用的结果：（1）政策亚系统内竞争性的“政策倡议联盟”之间的互动；（2）严系统外部的变化；（3）稳定的系统因素的影响。这个构架的三个基本前提：第一，要理解政策变化的过程需要上十年或更长的时间。第二，探讨这段时间内政策变化的最有效的办法是关注由“政策倡议联盟”组成的“政策严系统”。第三，公共政策的变化应该通过“信念体系”来考察。政策精英的信念体系按照变动的难易程度由“深层核心”、“政策核心”和“次极方面”。“学习型”政策变化模型的基本观点：政策取向的学习是政策变化的重要方面，它能够经常使联盟信念体系的“次级方面”产生变动；而政策核心的变化通常是亚系统外部客观因素变动的结果，比如宏观经济环境的改变或者是新的统治集团或联盟的兴起。此模型的最大特点：强调信念和学习的动态变化是理解和预测政策变化的关键所在。学习可以提高对那些重要变量的状态的认识，也可以提升对信念体系内在逻辑和因果关系的理解，还可以确认并回应对信念体系的挑战。政策学习就是这种想要认识和实现核心的政策信念而不断探寻和调适的过程。萨巴提尔和他的同事信在很多政策领域，主要是能源和环境政策中验证了他们的模式。政策变迁的学习模型Sabatier,PaulA.andHankC.Jenkins–Smith.1993.PolicyChangeandLearning：AAdvocacyCoalitionApproach[M].Boulder,CO:WestviewPress.转引自杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4），第104－108页。。其一是本尼特（Bennett）和豪利特（Howlett）1992年对政策学习相关观点进行的整合性的研究。本尼特和豪利特认为过去对政策变迁的解释大多以政治冲突或社会冲突的理论为主，而有关新知识的获得与应用将能对政策的变迁提供较佳的解释。本尼特和豪利特整合政策学习的相关文献，将政策学习的类型与政策变迁的关系加以详尽归纳。Bennett,ColinJ.andMichaelHowlett,1992“TheLessonofLearning:ReconcilingTheoriesofPolicyLearningandPolicyChange,”PolicySciences，p.289.转引自：杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4），第104－108页。如下图所示。政策学习类型与政策变迁学习要素学习主体学习客体学习效果政府学习国家机关人员政策过程的智能组织变迁经验汲取政策网络工具方案变迁52 社会学习政策社群理念典范转移其二是萨巴蒂尔（Sabatier）和金肯斯－史密斯（Jenkins-Smith）1993年提出的倡导联盟框架。该框架企图将政策知识应用文献的主要发现整合到政策变迁的研究中。在此框架中，政策变迁的发生是三种过程的函数：第一种过程是关于政策次级系统内相互竞争的由不同行动者组成的倡导联盟的互动关系；第二种过程是关于社会经济条件等其它次级系统所发生的改变，直接或间接对政策产生作用力；第三种过程则是牵涉到稳定的系统参数，其对各次级系统内行动者的行为提供资源或形成限制。此三种过程的相互作用左右了政策变迁的过程。二位学者亦将行动者的信仰体系分成三种结构型态：（1）深层核心；（2）政策核心；（3）次级面向。政策倡导联盟为贯彻以深层核心信仰为基础所建构的政策目标，便会使用各种参与途径，影响政府的政策活动，促其采纳最有利于该联盟的政策工具。两位作者主张政策倡导联盟建立之后，在一定的条件下，不同联盟成员可经由对话过程而产生学习的行为，彼此逐渐互相了解，学习结果会导致信仰的改变，而一旦信仰改变，政策就会跟着改变。因此，政策的变迁就为政策取向学习的结果。若双方的信仰体系差异过大，那么只有等到外在体制环境的改变，才有可能解决政策争论。政策变迁的设计模型。其一是罗伯茨（Roberts）和金（King）1996年提出的模型。罗伯茨和金主要讨论了政策创新这种激进的政策变迁型态，认为政策变迁是经过审慎思辨的与有目的性的设计过程而发生的，亦即无论是政策的外在条件或内在因素的改变，都仅是政策变迁的触媒或催化剂，必须经过设计的过程，才能引导变迁作为的出现。Roberts,NancyC.andPaulaJ.King.1996.TransformingPublicPolicy:DynamicsofPolicyEntrepreneurship[M].SanFrancisco:Jossey-Bass.转引自杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4），第104－108页。所谓的“设计”包括了问题情境的界定和建构、危机或事件的诠释、处理方式的描述等，设计者就是作者所称的政策企业家，他们扮演“催化者”的角色。同时，创新理念与企业家精神是规划变迁的过程中两个重要的推动力量，由政策企业家提出或引介新的理念，吸引大众的注意力，汇集相关的利益，52 及动员资源来支撑与扩散此一理念；由于创新理念经常是与现行政策的支配性理念格格不入，政策企业家必须具备独立自主、主动积极、承担风险、坚持原则等人格特质。在政策变迁的行动中，创新理念与企业家精神二者缺一不可庄文忠：政策体系与政策变迁之研究――停建核四政策个案分析[D]。台北：台湾政治大学博士论文，2003.转引自杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4），第104－108页。。其二是奥斯特罗姆（Ostrom）1999年提出的制度理性分析模型。该模型的一部分是处理行动场域的问题，以行动情境和行动者为核心，分析互动的模式及可能产生的结果，并建立评估标准来衡量这些结果，换言之，这一部分是以行动场域为分析单位，来分析、预测与解释制度安排下的行为。另一部分则是以行动场域为因变量，探讨影响行动场域结构的因素，这些因素主要包括：外在世界的物质条件、社群的属性、对规则的认知。奥斯特罗姆等人的观点之所以可被归为设计途径，在于其假定行动者是会计算行动成本与结果收益，要解决集体行动中的“搭便车”问题，政策联盟必须设计制度诱因，对采取不同行动的人给予对等的回报，由于每个人都会由过去的行动结果学习如何获取更大的收益，最后自然能够导往集体行动的方向。Carlsson,Lars.2000.“PolicyNetworksasCollectiveAction.”PolicyStudiesJournal.28(3):502–520.转引自杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4），第104－108页。政策变迁的演化模型。这一模型以约翰的研究为代表。约翰于2003年认为，要更加精确地发掘政策变迁的动因机制，须采用演化理论以揭示微观层次的政策变迁过程。作者主张采用理性选择或模因模型或者二者的组合来解释政策变迁的因果过程。其指出演化理论的公共政策变迁模型是运用非线形过程、观念与非意愿性选择单元的分离、从基因源开始的观念的任意性重新组合、选择单元间的竞争、中央政策制定者的目的被这些过程驱动的方式以及对演化路径发展中的收益等要素及其组合来解释政策变迁的。John,Peter.“IsThereLifeAfterPolicyStreams,AdvocacyCoalitions,andPunctuations:UsingEvolutionaryTheorytoExplainPolicyChange?”[J].ThePolicyStudiesJournal,Vol.31，No.4,2003.转引自杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4），第104－108页。间断均衡框架（Punctuated-EquilibriumFramework）间断均衡框架（Punctuated-EquilibriumFramework）是鲍姆加特纳（J.Baumgartner）和琼斯（BryanJones）在《美国政治中的议程和不稳定性》（1993）年一书提出的。他们从进化生物学中借用“间断性均衡”的概念，来描述美国的政策过程。他们认为在大多数情况下，美国的政策过程呈现出一种稳定和渐进主义的总趋势，但是偶尔会出现重大变迁。52 该理论的关键在于其政策垄断的思想，它可以被构建，同时也可能崩溃。政策垄断是指政策制定中，由最重要的行动者所组成的集中的、封闭的体系。他们热衷于把政策制定封闭起来，这样政策制定只能保持常态，因为民众被排除在外，他们政治冷漠，结果是政策变迁只会缓慢进行。当变迁的压力出现时候，政策垄断的封闭系统还可以在一段时间内成功与之对抗。但是，当压力足够大的时候，政策垄断所把持的“均衡”就会被打破，就会有大量以前并不包括在内的行动者和政府机构干预。这时候政策会迅速改变。间断性均衡的核心就在于，长期稳定之后会有一个急剧的转变，然后又是一个长期的稳定期。它给人的启示就是不能简单的用渐进模型来解释政策过程，政策过程的虽有一定的变化时期，但是它是一段时期的不稳定，并不处在经常的变化之中。间断性均衡理论的优势和缺点也很明显。它的优势就在它是建立在人类决策的有限理性和美国政府制度的本质之上，它能够说明其理论解释与我们所见到的决策是高度的一致。它既能够解释稳定和渐进时期，也能够解释发生剧烈变革以及大规模变化的时期。同时其缺点也是显而易见的，它能够预测一种系统层次的稳定性模式，但是它不能够帮助我们在特定政策问题上作出预测。二、政策变化的两种基本模式参考库恩的科学进步模式，政策科学学者们提出了政策变化的两种基本模式：一是常规变化模式，即政策在保持基本方向或目标的前提下发展演化，或新旧政策之间保持较大程度上的连续性。常规变化模式以“吸取经验教训”的学习类型作为基础，在公共政策常规变化模式中，政策变革发生在已经确立的政策风格之内，没有改变政策的根本基础。在这个意义上，变革是进化的，而且是“路径依赖”的。二是范式转换或中断—平衡模式，即政策连续过程出现中断、飞跃，新政策取代旧政策。它以“社会学习”（即对社会发展特别是价值观、意识形态变化的感知）作为基础。在公共政策范式转换模式中，政策风格发生根本转变，政策的根本基础发生改变，政策是创新性的。迈克尔•豪利特和M•拉米什在《公共政策研究：政策循环与政策子系统》一书中把政策评估当成是政策学习过程的一部分的概念重构，有助于解释政策如何变迁，以及为何变迁。为更好地理解政策变迁，我们应更好地对“政策学习”进行解释。彼得·霍尔（Peter52 Hall）认为在公共政策领域，学习的目的是让政府更好地实现其目标。休·赫克罗（HughHeclo）认为学习是一种较为无意识的行为，经常是作为政府对于某些种类的社会或环境激励而做出的反应。迈克尔•豪利特和M•拉米什认为这两种定义都描述了政策学习和政策变迁的关系，但仍有本质区别。这两种概念引出了关键性理论问题，即政策学习的产生是内生的还是外生的？迈克尔•豪利特和M•拉米什把学习分为内生学习和外生学习，第一种类型的学习可以称之为“吸取经验教训”，这种类型的学习源自于正式的政策过程内部，并且影响了政策制定者在实现目标的努力中，对使用何种方法或技术所做出的选择。第二种类型的学习可以称之为“社会学习”。它源自于政策过程外部并且影响了政策制定者变更或改变社会的约束或能力。迈克尔·豪利特，M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店，2006，第302－307页。1、常规变化模式公共政策存在着连续性，大量的公共政策是在某种程度上对以往的政策和实践的延续。特点是政策的连续性。政策呈现常规变化模式的原因：一是政治可行性高（林德布洛姆的渐进主义）；二是同一主体长期控制政策制定执行过程（琼斯等人的观点）一个国家、政府、地区或公共部门往往因政策的连续性而形成不同的政策风格。政策风格：（1）政府解决问题的方式与（2）在政策过程中政府与其他行动主体之间的关系，两者之间的交互作用。－－理查森、古斯塔夫森和乔丹迈克尔·豪利特，M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店，2006，第322页。英国的政策风格：自我管制和灵活性法国的政策风格：稳定性、缺乏创造力、程式化（理查森的观点）德国的政策风格：预期的并以共识为基础英国的政策风格：反应和共识为特征法国的政策风格：预期和强制荷兰的政策风格：反应和强制52 到目前为止，对政策风格最著名的研究已经从政府解决问题的方法及政府和社会组织的关系模式二维的角度，将政策风格分类。理查森、古斯塔夫森和乔丹共同对政策风格的界定做出了最大的贡献。如下图：解决问题的主要手段前瞻式回应式政府与社会之间的关系意见一致型德国“理性主义意见一致型”政策风格英国“谈判式”政策风格强迫接受型法国“协作式”政策风格荷兰“谈判又斗争”政策风格然而，这些简单的分类，与问题的复杂性是不相符合的。对政府解决问题途径的概念化有个更好的途径，就是根据政策循环每个阶段中所有影响公共政策的变量来考虑它，而不是提前就假定了政策的风格。在这样的考虑下，政策风格的构成部分在如下图中罗列出来。迈克尔·豪利特，M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店，2006，第320－324页。政策循环阶段共同构成政策风格的要素议程设定（见下面的模型）发起者之外发起者之内统一的动员式的政策规划（政策社群类型）支配式强加式无领导式无政府主义式（政策网络类型）官僚政治/共享的计划经济客户型/夺取型三方/社团主义多元论者/问题决策（决策风格）累进式满意型最优化理性化政策执行（工具偏好）市场为基础管制/直接型劝告式/补贴式自调节/社团/家庭政策评估（学习倾向性）吸取考试式正式评估社会学习式非正式评估52 （政策风格的构成部分）影响政策风格的因素：政策主体的构成，包括行动者及其观念、价值观、思维方式；国家所具有的自主性，包括行管理能力2、范式转换模式（政策风格改变模式或中断－平衡模式）范式：“共同显示”的意思，由此引申出模式、模型、范例等义，运用到科技哲学，表示在科学实际活动中被公认的范例――包括定律、理论、应用以及仪器设备统统在内的范例――为某一科学研究传统的出现提供了模型。在行政学领域政治范式、管理范式、政策范式。政策范式：政策背后的大致目标，决策者为实现该目标必须要解决政策背后的广泛性、相关问题和难点，此外，在很大程度上将会用到各类手段以达到这些目标。像一个格式塔那样，这个理论框架越加强大了，因为它已基本上被承认，而且整体上经得住推敲。看起来有可能在所有领域的决策者都受到某种这样的引导，即使范式的复杂性和一致性因领域的不同而有相当大的不同。迈克尔·豪利特，M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店，2006，第322页。 ――彼得·霍尔范式转变或政策风格的改变是政策变化的第二种模式。在这种变化模式中，政策共同体所持有“政策范式”——关于社会问题的性质及其解决办法、政策的方向、目标及其所依赖的价值观、信念——发生转变，而这种变化往往是社会学习过程所引起的。范式变化表现为政策连续性的中断，或政策渐进过程的中断（因此也称为中断—平衡模式）。引起政策范式变化的原因是社会学习过程。范式变化表现为政策连续性的中断，或超重渐进过程的中断。一个政策范式是政策活动者的智力构造，本质上公共政策活动者所持有的一系列知识、经验、观念。“政策概念”的倡导者霍尔把政策范式变化过程分为六个阶段：阶段特征（1）范式稳定性在这一阶段，居于主导地位的正统被制度化，并进行政策调整。（2）反常的积累52 在这一阶段，与现存正统不相适应或相矛盾的现象出现，或现实世界的发展超越了正统所能解释的范围。（3）实验在这一阶段，人们扩展现有的范式，以说明反常。（4）权威的破灭在这一阶段，人们对官员和专家失去信任，新的参与者向现有的范式挑战。（5）争议在这一阶段，争论遍及公共领域，并包含了更大的政治过程。（6）新范式的制度化在这一阶段，新新范式的倡导者经过或长或短的时期而使范式获得支配地位，他们改变现有的组织和决策安排以便使新范式制度化。（政策范式的变革过程）霍尔等人用二战后凯恩斯主义范式的出现和20世纪80年代货币主义范式对凯恩斯主义的取代的经济政策领域的例子来具体说明这一过程。三、我国公共政策发展中的范式转换无论是西方还是我国，公共政策范式的变化都是以出现政治或经济危机事件为契机。尤其在我国，公共政策的路径与党的路线政策、中国的改革进程高度相关。无论是政治改革还是经济改革，都是依据一切重大政治经济社会问题及其变化而不断进行公共政策选择的过程。大多数学者以党的十一届三中全会为标志，我国公共政策发展可以划分为两个明显区别又前后相继的阶段，即建国后的“革命范式”和改革开放后的“建设范式”。如张国庆在《公共政策分析》一书中认为我国的政策科学的发展经历了两个阶段，其研究范式也发生了变化：第一阶段，从建国到党的十一届三中全会，我国的公共政策等同于党的政策，政府很少独立发挥公共政策主体的作用。第一阶段的政策是党在新民主主义革命时期政策传统的自然延伸。在指导思想上，继续用阶级斗争理论作为政策制定的依据；在主导价值上，仍把政治是非作为检验政策的最高价值标准；在行为方式上，仍习惯于按政策办事而不习惯于按法律办事；在政策体制上，则强调党的一元化领导和政策决策权的高度集中统一，形成了党政不分的政策运行机制。52 第二阶段，从党的十一届三中全会至今，党政策职能出现明显区分，在公共管理层面上，政府在公共政策中开始居于主体地位。党的十一届三中全会提出和倡导的实践是检验真理的唯一标准的讨论，失去了全国的思想解放运动。在拨乱反正过程中，党开始总结我国建国以来的经验教训，我国的公共政策发展出现了新变化：在基本路线上，实现了从阶级斗争到以经济建设为中心的转变；在政策体制上，初步改变了过去以党的政策代替政府公共政策的模式；在政策进程上，启动了决策科学化民主化的进程，开始由经验决策、个人决策向科学和民主决策转变。我国公共政策发展的两个阶段代表了两种不同的政策范式。促成这种范式转变的主要因素在于：1．元政策的改变。2．政策主体和客体范畴的扩大。3．政策问题结构的变化。张国庆主编：《公共政策分析》，上海，复旦大学出版社，2005，第68－70页。胡象明教授认为中国加入WTO后，必须构建与WTO体系规则相符合的新型的公共政策范式。胡象明：《WTO与我国公共政策范式转换》，载《天津行政学院学报》。2002（2），第22－25页。严强教授认为78年至今中国社会转型中的公共政策活动经历了三种范式的演变，从批判理性动员型范式，经过经济理性引导型范式，过渡到社会理性服务型范式。严强：《社会转型历程与政策范式演变》，载《政治学研究》。2007（5），第86－91页。胡宁生认为在社会转型时期，我们需要的是辩证－社会和谐的公共政策范式。胡宁生：《现代公共政策学》，中央编译出版社，2007，第338－345页。我们认为从1949年至今，我国公共政策范式的演变可以分为四阶段。第一阶段是“恢复重建”公共政策范式。时间为1949一1957年。建国伊始，人们对建设新中国的热情高涨，该范式强调恢复生产力，建设新社会。第二阶段是“阶级斗争”公共政策范式。时间为1957一1977年。该范式强调“以阶段斗争为纲”，采取以“依赖精英”为主要特征的政策运转模式。第三阶段是“经济理性”公共政策范式。时间为1978一2003年。该阶段的理念是“高举改革开放的旗帜”。强调“以经济建设为中心”和“发展是硬道理”，建立社会主义市场经济，采取以“渐进型”为主要特征的政策运转模式。第四阶段是“科学发展”公共政策范式。时间为2003一至今。该范式正在逐步形成之中，其基本理念是“树立科学发展观”、“构建社会主义和谐社会”。它采取以“全面统筹”为主要特征的政策运转模式。52 阅读书目：［1］迈克尔·豪利特，M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店，2006。［2］萨巴蒂尔：《政策过程理论》，三联书店，2004年。［3］陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社，2003年。［4］宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社，2003年。［5］胡宁生：《现代公共政策学》，中央编译出版社，2007年。［6］张国庆主编：《公共政策分析》，上海，复旦大学出版社，2005年。［7］杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4）第104－108页。［8］王骚：《动态均衡视角下的政策变迁规律研究》，载《公共管理学报》，2005（4）。第26－30页。［9］陈潭：《公共政策变迁的理论命题及其阐释》，载《中国软科学》，2004（12），第10－17页。［10］陈潭：《公共政策变迁的过程理论及其阐释》，载《理论探讨》，2006（6），第128－131页。［11］严强：《社会转型历程与政策范式演变》，载《政治学研究》，2007（5），第86－92页。［12］王学杰：《范式转变――我国公共政策的发展与前瞻》，载《四川行政学院学报》，2002（5），第5－8页。［13］胡象明，《WTO与我国公共政策的范式转换》，载《天津行政学院学报》，2002（5），第22－25页。52 附：1、政策变化及其模式这一领域重要的理论有：①库恩的范式（为这方面研究奠定基础）；②林德布罗姆的渐进主义理论；③鲍姆加特纳（J.Baumgartner）琼斯（BryanJones）的中断－平衡理论；④亚瑟·施莱辛格的“周期型”政策变化模型；⑤埃德文·阿曼达和特达·斯考克坡的“Z字型”政策变化模型；⑥萨巴提尔的“学习型”政策变化模型。2、研究政策变化及其模式的学者有：国内研究这个领域的学者：陈振明、宁骚、毛寿龙、胡宁生、严强、胡象明、王学杰、丁煌、赵成根、彭勃和彭宗超等。3、介绍政策变化及其模式教科书有：关于政策变化及其模式，其中国内教科书有：①陈振明：政策科学（第二版），中国人民大学出版社，2003年。②宁骚：公共政策学，高等教育出版社，2003年。③胡宁生：现代公共政策学，中央编译出版社，2007年。④张国庆主编：《公共政策分析》，上海，复旦大学出版社，2005年。4、研究政策变化及其模式的最新学术论文有：①杨代福：《西方公共政策变迁研究：三十年回顾》，载《国家行政学院学报》，2007（4）第104－108页。②王骚：《动态均衡视角下的政策变迁规律研究》，载《公共管理学报》，2005（4）。第26－30页。③陈潭：《公共政策变迁的理论命题及其阐释》，载《中国软科学》，2004（12），第10－17页。52 ④陈潭：《公共政策变迁的过程理论及其阐释》，载《理论探讨》，2006（6），第128－131页。⑤严强：《社会转型历程与政策范式演变》，载《政治学研究》，2007（5），第86－92页。⑥王学杰：《范式转变――我国公共政策的发展与前瞻》，载《四川行政学院学报》，2002（5），第5－8页。⑦胡象明，《WTO与我国公共政策的范式转换》，载《天津行政学院学报》，2002（5），第22－25页。⑧刘继同，郭岩：《从公共卫生到大众健康：中国公共卫生政策的范式转变与政策挑战》，载《湖南社会科学》，2007（2），第36－42页。⑨刘小年：《农民工的政策实践与政策范式新检讨》，载《行政与法》，2006（8），第64－65页。⑩石磊：《现代农业政策的范式与范式转换》，载《农业现代化研究》，2005（4），第255－258页。构建中国的公共政策体系构建中国的公共政策的研究体系公共政策词典52
