土地财政研究述评、启示及展望

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1、土地财政研究述评、启示及展望摘要：梳理近年以“土地财政”为题的学术文献，以土地财政成因、正负影响、区域差异及改革转型为主线进行综述与评价。现有研究阐述分税制、政绩评价体系、农地产权及征收补偿制度、经济社会发展背景与土地产权“央地”政府“委托-代理”关系是土地财政形成动因。土地财政负影响主要有扭曲城镇化发展、降低公共品供给与经济增长质量、加剧环境污染、潜藏金融风险并激发地方政府破坏式行为策略;正向影响主要是推动城镇化进程与经济增长。区域差异方面多数是将全国土地财政情况划分为东部、中部、西部。改革转型主要是从成因入手构建政策方案。借鉴

2、国外土地财税研究经验，展望未来土地财政研究方向包括：（1）在城镇化与工业化经济社会背景下系统分析形成动因作用机理及定量关系;（2）替代融资机制及风险规避方案;（3）驱动农村建设用地入市作用机理及调控政策;（4）地市为单元的区域差异及转型政策;（5）“后土地财政时期”经济社会发展特征及转型方案。中国4/vie　　关键词：土地财政;正负影响;区域差异;改革转型　　中图分类号：F301.2文献标识码：A：1009-9107（2016）01-0044-08　　土地财政是指以地方政府为主体、高度依赖其行政区内土地资源所进行的财政收入（土地租

3、、税、费及抵押融资）与支出活动及利益分配关系，其中土地出让金是土地财政的主体[1，2]。土地财政自形成以来已介入国民经济社会发展的各环节，尤其是对城镇化发展及经济增长起到重要的支撑与推动作用，与此同时也产生了诸多弊端。国内已有研究多集中在土地财政的形成动因、正负功效及改革转型等方面，取得了大量具有重要价值的学术成果。　　一、土地财政形成驱动因素　　1.分税财政体制是直接经济驱动因素。国家1994年推行以分税制改革为主要内容的财政分权，目的在于提高中央财政在国家财政总收入中的比例，但是经济社会发展中的公共支出却逐层发包下放，形成地方

4、政府财权和事权不匹配。为弥补财力缺口，地方政府作为土地一级市场垄断供给者，普遍采用土地收储和批租的预算外融资策略支撑公共建设[3]。王根贤、唐鹏认为分税制改革后土地出让金及房地产业、建筑业的营业税是地方政府可以独享的，并成为地方政府解决财政资金不足的“有效”策略，且地方政府存在推高土地出让收入和房价的经济激励[4，5]。郭贯成认为财政分权造成地方财政赤字扩大化，驱动地方政府通过预算外的土地性收入实现财政增收，并且采用省际面板数据验证了财政分权、地方财政赤字对土地财政的驱动作用[6]。　　2.政绩考核体系及晋升激励是政治驱动因素。李

5、勇刚研究证实政治晋升激励是导致土地财政规模持续扩大和经济增长的制度性因素，土地财政作为连结地方官员晋升与经济增长的中间变量，强化了官员晋升行为对经济增长的促进作用[7]。唐鹏阐述为中央政府设立“GDP标杆”与开展晋升竞标赛成功激发地方政府的积极性，由此各级政府表现为“竞争性政府”，而土地财政为地方政府参与竞争提供关键的支撑力量[8]。　　3.土（农）地产权及征收补偿流转制度是保障因素。陈国富指出“土地产权、征地、补偿、批租”制度使得地方政府在农地征收中存在财政幻觉，助长扩大“征地、批租”规模动力[9]。郭贯成指出城乡二元土地市场结

6、构缺陷、土地行政管理体制弊端、金融体制支持缺陷是土地财政所依赖的制度缺口[10]。胡小杰认为“土（农）地产权及征收补偿流转”制度为地方政府获得土地财政收入在法理上提供有力支持[11]。陈多长认为现行土地制度结构下，只要地方政府可以直接操作土地出让，土地财政就不会自动彻底地消失，且土地财政依赖将会长期存在[12]。　　4.经济发展背景及土地“委托――代理”关系是社会驱动因素。王剑锋认为土地财政内生于赶超型体制下的财政膨胀压力，虽然在不同条件下的具体模式出现了变化，但其扩张属性及对产业结构的影响并没有发生根本的改变[13]。邵学峰认为

7、财政分权体制下“央地”政府“委托――代理”激励相容缺失，委托方约束有余而激励不足，代理方无法做到“节流”而选择土地财源[14]。　　简要评述：已有研究关于土地财政形成国家制度层面动因及实证研究已经非常全面、细致;与此同时，土地财政形成的动因还包括：（1）土地财政是随着中国城镇化、工业化的不断推进而实现的，以上因素切实加速了土地财政形成与规模的壮大;（2）中央与地方政府“委托-代理”之间的博弈关系及信息不对称，加之转型期国家致力于经济发展，致使地方政府行为具有显著“经济人竞争”特点;（3）不同辖区地方政府资本竞争与第二、三产业的发展

8、会显著增强地方政府对土地财政模式的倚重，也是土地财政形成的动因;（4）地方政府预算外资金与非预算资金征收和使用权限的管理上缺少可依据的法律制度性因素。同时，缺少约束地方政府土地储备抵押融资法律法规。在此基础上，土地财政形成动因系统构成及其相互间的作