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河北农业大学硕士学位论文财政支农项目绩效评价研究姓名：刘芳芳申请学位级别：硕士专业：会计学指导教师：尉京红；郭丽华20120527 摘要财政支出绩效评价是我国政府近年来推行的一项重要财政改革措施，财政支农项目由于其投资范围大、公共投资特点突出、效益量化困难、受益对象为广大农户等特点，对其绩效评价成为财政支出绩效评价中的难点问题。本文运用理论分析和实证研究相结合的方法，以财政支农项目绩效评价的基本理论和应用中的难点问题为对象，针对财政支农项目绩效评价缺乏指标体系、定量评价主观性强、注重管理过程评价忽视管理结果和效益评价、评价信息采集不规范等问题而导致绩效评价流于形式，甚至误导财政投资方向的现实问题，运用公共财政和项目管理的基本理论和方法，从第三方的评价思路入手，构建财政支农项目绩效评价指标体系，赋予各项指标权重，建立财政支农项目信息采集系统和绩效评价规范化分析系统，并在河北省农业支出重点项目中进行实证研究，为科学评价财政支农项目绩效提供技术支持。文章通过对农业财政支出项目绩效结构的分析，建立了农业财政支出项目绩效生成流程逻辑模型，构建了农业财政支出项目绩效的三个基本维度，即管理维度、产出维度和效果维度，为建立农业财政支出绩效评价指标体系奠定了基础；运用平衡计分卡原理，从内部流程管理、财务、服务对象以及体现学习与成长的可持续影响四个方面的平衡关系出发，针对具体项目的特点，以农业财政支出项目绩效生成流程逻辑模型为评价框架，选择管理、产出和效果三个绩效因子，构建了财政支农项目绩效评价指标体系。．该体系分为三个层次，第一层为3项维度指标，第二层为11项基本指标，第三层为21项具体指标。解决了目前评价指标层次不清、突出管理评价忽视效益评价、注重定性评价缺乏定量评价的问题。并在此基础上，利用德尔菲法及层次分析法，科学地设置了指标权重。针对财政支农项目绩效评价工作缺乏规范性、数据支撑不足等现实问题，提供了搜集评价资料的途径，设计了农业财政支出绩效评价信息采集系统，为开展绩效评价的定量分析提供了有力的支持，也为规范财政支出项目绩效评价工作提供了技术支持；针对农业财政支出项目和不同绩效评价方法的特点，提出了评价农业财政支出项目绩效的方法和分析流程，为统一绩效评价尺度奠定了基础。最后，将该指标体系及绩效评价方法应用于财政支农项目一河北省X县小型农田水利重点县建设项目绩效评价，进行实证研究，检验指标设置的科学性，检验评价方法的合理性，为提高财政支出项目绩效评价水平提供参考。关键词：财政支农；绩效评价；评价指标；评价方法 IIMlllllllllllllllllllllll]lM]llftlY2143357StudyonPerformanceEvaluationontheProjectofFiscalExpenditureforAgricultureAulhor：LiuFang—fangMajor：．AccountingTutor：．ProfessorWeiJing-hong，ProfessorGuoLi-huaAbstractPerformanceevaluationonfiscalexpenditureisanimportantfiscalreformlaunchedbythegovernmentinrecentyears，fiscalexpenditureprojectfeaturesduetoitslargerangeofinvestment，Prominentfeatureofpublicinvestment，benefitsquantifieddifficult，benefitforthemajorityfarmersandotherfeatures，Itsperformanceevaluationbecomesadifficultprobleminthefiscalexpenditureperformanceevaluation．Thispaperusesacombinationoftheoreticalanalysisandempiricalresearch,regarddifficultproblemsinthebasictheoryandapplicationofperformanceevaluationonFiscalExpenditureforagricultureprojectastheobject，performanceevaluationontheFiscalExpenditureforagricultureprojectlackofindicatorssystem，quantitativeevaluationofthesubjectivenature,focusingonthemanagementprocessevaluationbutignoringtheresultsandeffectiveness，thecollectingevaluationinformationisnotstandardizedandotherissues，whichledtotheperformanceevaluationofamereformality,andevenmisleadingthepracticalproblemsofthefinancialinvestmentdirection，theuseofthebasictheoriesandmethodsofpublicfinanceandprojectmanagement,startingfromthethird-partyevaluationideas，buildingperformanceevaluationindexsystemoffiscalexpenditureagricultureproject,givingtheindicatorsweight，establishingtheinformationcollectionsystemandstandardizationofperformanceevaluationanalysissystemofFiscalExpenditureforagricultureprojects，andtakingthekeyprojectsofagriculturalexpenditureofHebeiProvinceastheempiricalresearch，toprovidetechnicalsupportforscientificevaluationoftheperformanceofFiscalExpenditureforagricultureproject．Throughanalyzingtheperformancestructureoftheagriculturalfiscalexpenditure,establishinggenerateprocesslogicmodeloftheprojectperformanceofagriculturalfiscalexpenditure，buildingthethreebasicdimensionsoftheprojectperformanceoftheagriculturalfiscalexpenditure，asmanagementdimension,outputdimension,andeffectdimension,Layingthefoundationfortheestablishmentofperformanceevaluationindexsystem．oftheagriculturalfiscalexpenditure．UsingtheBSC，frombalancedrelationshipinfourareas，theintemalprocessmanagement，thefinancial，servicetargetsaswellasthesustainableimpactofleamingandgrowth．Inviewofthespecificcharacteristicsoftheproject，takingprojectperformancegeneratingprocesslogicmodeloftheagriculturalfiscalexpenditureastheevaluationframework,selectingthemanagement，outputand effectforperformancefactors，toconstructtheperformanceevaluationindexsystemoffiscalexpenditureforagricultureprojects．Thesystemisdividedintothreelevels．thefirstlevelcontainsthreedimensionindicators，thesecondlevelcontainselevenbasicindicators，thethirdlevelcontainsTwenty-onespecificindicators．Tosolvetheproblemsthatconfusingevaluationlevel，highlightingmanagementevaluationbutignoringtheeffectivenessevaluation，focusingonthequalitativeassessmentbutlackingquantitativeevaluation．Onthisbasis，usingtheDelphimethodandAHP,andsettingindexweightsScientifically．Again，Inviewofthepracticalproblemsthatperformanceevaluationoffiscalexpenditureforagricultureprojectsislackofnormalanddatasupport．Providingwaystocollectevaluationdata,designinginformationcollectionsystemofperformanceevaluationoftheagriculturalfiscalexpenditure．Providingsupportforquantitativeanalysisoftheperformanceevaluationandtechnicalsupportforstandardmingperformanceevaluationofagriculturalfiscalexpenditure；Forthecharacteristiesoftheagriculturalfiscalexpenditureandperformanceevaluationmethods，presentingmethodsandanalysisprocessforperformanceevaluationofthefiscalexpenditureforagricultural，layingafoundationforunifyingperformanceevaluationscaleFinally,theperformanceevaluationindexsystemandmethodiSappliedtotheprojectoffiscalexpenditureforagricultureasanempiricalresearch，Small-scaleIrrigationandWaterConservancyProjectofKeyCountyofXCountyHebeiProvince．TestingindicatorsandmethodiSscientificandreasonableornot,asprovidingareferencetoimprovethe1evelofperformanceevaluationoffiscalexpenditure．Keywords：FiscalExpenditureforAgricultural；PerformanceEvaluation；EvaluationIndex；EvaluationMethod： 财政支农项目绩效评价研究1．1研究背景及意义1引言财政支出绩效评价作为提升现代政府工作效率的一项重要工具，正在成为我国创建高绩效政府的重要财政改革举措之一。财政部2011年修订并颁发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》【l】，对财政支出绩效评价实施进行了规范，对评价权限及职责、评价原则、评价对象、评价程序、评价指标、评价方法等作出了详细规定。围绕“全面推进财政科学化精细化管理，提高财政资金使用绩效"这一目标，我国财政监督从“合规”迈向“绩效”【2】。我国是一个农业大国，农业在国民经济中居举足轻重的地位，财政支农支出是我国财政支出的一个重要组成部分，近年来，出台了一系列强农惠农政策，加大了财政农业投入的力度。中央一号文件已连续10年强调加大农业财政投入强度和工作力度，持续推动农业稳定发展，财政支农资金绝对量在持续增长。但是，这些财政资金对现代农业发展是否起到了推动作用，这些推动作用到底有多大，尚未得到有力地回答和证实，农业财政支出项目的绩效成为各级政府和社会公众关注的热点和焦点问题。财政支农项目由于其投资范围大、公共投资特点突出、效益量化困难、受益对象为广大农户等特点，对其绩效评价成为财政支出绩效评价中的难点问题。我国财政支农项目绩效评价尚处于初级阶段，对农业支出绩效评价的理论研究尚处于零散的、多种模式的探索与尝试阶段，研究主要集中于宏观层面“是什么”及“为什么”的问题上，而对微观层面绩效评价具体“怎么做"的问题尚不明确。财政支农项目绩效评价缺乏指标体系、定量评价主观性强、注重管理过程评价、忽视管理结果和效益评价、评价信息采集不规范等问题而导致绩效评价流于形式，甚至误导财政投资方向。因此，对财政支农项目绩效评价问题进行研究，建立一套层次清晰、兼顾管理评价与效益评价、能科学的采用数据量化的财政支农项目绩效评价指标，提出合理的评价方法、信息采集系统及绩效分析流程，统一绩效评价尺度，是加强支农支出的监督管理，保证支农资金安全、可靠、及时、高效地使用，增强财政支农支出的科学性和提高支农资金使用的效率和效益的重要保障；是政府职能转变的客观需要，对提高财政支出绩效水平、推进财政预算改革进程，具有非常重要的理论意义和现实应用价值。1．2国内外研究现状1．2．1国外研究现状西方关于绩效评价的理论研究工作起步较早，主要集中于公共财政支出绩效评价问题的研究。但是，鉴于国情的差别，国外对农业领域财政支出项目绩效评价的 河北农业大学硕士学位(毕业)论文研究成果较少。西方发达国家对公共财政支出绩效评价问题的研究，与政府管理模式的变化有着密切的关系。在19世纪，主要是对财政支出合法性和合规性的审查【31。20世纪初，美国首次以效率为核心对纽约市政府绩效进行评估，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术，建立评价政府活动的投入、产出、结果的绩效评价体系【4j。20世纪60年代，美国开始将政府审计工作的重心从经济性审计转向经济性、效率性、效果性并重的审计，即“3E”评价法，并开始实行“计划一项目一预算’’系统，随后UrbanInstitute等部门开展研究，对该系统提供所需的评估数据【51。20世纪70年代，美国联邦政府启动“联邦政府生产率测定项目”frheFederalGovernmentproductivityMeasurementProgram)，将企业测度生产率的方法运用到公共物品和服务领域，设置大量产出量化指标，使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化【6】。英国撒切尔政府开展了著名的“雷纳评审’’，树立起了政府绩效和成本控制意识，政府部门开始关注政府的投入、产出和结果。20世纪80年代，“新公共管理运动”成为席卷欧美主要发达国家以及其他发展中国家和转型国家的一场声势浩大的世界性行政改革浪潮，以绩效为本的政府绩效评估措施正是这场改革运动所普遍采取的一项重要措施。英国率先建立了“财务管理新方案"(FinancialManagementInitiatives)，“绩效意识”在政府各部门开始树立，从使命和战略入手，为所有的管理设置绩效目标，提出绩效评价“经济性(Economic)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)"，即“3E"原则：“经济性是指以最低费用取得一定质量的资源；效率性是指投入和产出的因果对比关系，包括所花费的时间、精力和金钱等，是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出；有效性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果"。3E原则涉及了成本与投入、投入与产出、产出与客观效果的关系，并将其细化为大量的绩效指标，提出了包含140个绩效指标的系统的绩效评估方案。美国政府推进了“标杆管理法"绩效管理方法，建立了由158个评估指标构成的划分为三个层次的指标体系：“层次一描述指标体系的所属领域；层次二是在层次一的基础上选取每一领域中若干具有代表性且具有较高测评估值的部分；层次三是在每一部分确定最终具有针对性的测评指标【7b。随着《追求卓越》一书的出版，“顾客满意”和“质量’’成为公共部门的管理者们在绩效评价中关注的重点，政府支出绩效评价的焦点逐渐转向了“顾客满意"和“质量，，【引。20世纪90年代，美国政府颁布了《政府绩效与成果法案》(TheGovernmentPerformanceandResultsActofl993)，从法律高度确定了美国绩效评估的价值取向。基于结果导向的政府绩效评价思想的兴起，使得逻辑模型在政府公共部门绩效评价与管理中得以广泛应用【9’10】。利用逻辑模型构建绩效评价框架时，通过剖析事件之间的联系及因果关系，分析绩效生成路径的逻辑链关系，依据逻辑理念构建评价框架，从投入(Input)到过程(Progress)，再到产／出(Output)，最后到效果(Effect)的4个维度，有的学者从效果维度中再单独分出一个影响维度，变成5个维度。其2 财政支农项目绩效评价研究中，投入维度主要是对资源投入的节约程度的评价；过程维度主要是资源调动与管理规范性、效率性的评价；产出维度主要是对活动实施而产生什么急多少产品或服务的评价；效果维度主要是对物质产出有效性影响的评价，即多大程度上实现政府目标和满足公众需要。“平衡计分卡"的开发引人注目，不仅在企业，而且在政府财政支出绩效评价中得到越来越广泛的应用。平衡计分卡是1990年由美国RobertKaplan和．DavidNorton开发的绩效评估的有力工具，用来建立对企业管理的绩效进行评估的指标体系。运用该原理建立的指标体系包括内部业务流程、顾客满意、财务及创新和学习能力四个维度。平衡计分卡一经应用受到了广泛关注，在1997年《哈佛商业评论》评为“过去75年最有影响力的管理理念’’之一。利用平衡计分卡建立的绩效评价指标使企业财务指标与非财务状况相平衡、企业的长期战略目标和短期行动相平衡、企业内部管理与外部经营相平衡、顾客及员工与企业目标相平衡【l¨。近年来，国外学者对绩效评价类型和评价方法的研究主要有以下几种观点。Berman和Wang在研究美国县级绩效评价时，把绩效评价分为评价结果和评价工作任务两种类型【12】；Julnes和Holzer把绩效评价分为三种类型：成本、收益和结果评价，项目影响和产出评价，组织的政策和过程评价【13】；Behn认为绩效评价包括质量、工作任务、产出、结果等不同类型的评价【14】；Carl认为可以从财务、顾客、经营过程、人力资源、技术和革新、合作、对策结果角度进行绩效评价【151。Behn认为绩效评价方法的选择是由绩效评价的目的决定的，比如，预算和分配决策需要的是效率评价，而业绩评价需要的是结果评价。Sean提出不同的绩效评价给管理者反馈的组织的信息是截然不同的，选择绩效评价方法的一个原则应该是绩效评价战略与组织特征相匹配，也就是说可以通过对组织的特征分析来选择评价方法【16】。综上，国外财政支出绩效评价的理论及模式随着政府管理模式的变化而变化，绩效评价的“3E"原则“经济性、效率性和有效性"为开展绩效评价奠定了基调；“逻辑模型"的投入、过程、产出、效果的因果关系为绩效评价搭建了框架；“平衡计分卡”的财务、顾客满意、内部业务流程及创新和学习能力四个维度为绩效评价提供了平衡要素；近年来的研究成果丰富了绩效评价的研究内容，开拓了绩效评价的思路。本文的研究在借鉴上述理论和方法的基础上展开。1．2．2国内研究现状近年来，经过大量的理论及实证研究，得出我国财政支农支出整体绩效不足的结论。如：黄小舟(2005)、卢江等(2008)从农民增收角度对财政支农资金总量及财政支农资金结构两方面做回归分析，得出财政支农总量历年来呈不断增加的趋势但总量不足、财政支农占财政支出比重偏小且受政策影响波动幅度较大、财政支农资金结构不合理的结论【17，地】；刘穷志(2009)利用经典的DEA模型和改造的四阶段DEA—Tobit效率评价模型，睢党臣等人(2010)运用计量经济的VAR模型进行绩效指标的分析，研究得出在新农村建设中，财政支农支出效率一般不太高【19t2们。3 河北农业大学硕士学位(毕业)论文提高我国财政支农项目资金整体绩效，需要加强推进财政支农项目绩效评价实施工作。财政支农项目绩效评价的核心环节是建立合理的财政支农项目绩效评价指标体系和运用恰当的指标计分方法。现阶段，我国对财政支农支出绩效评价的研究方向及成果体现在以下几个方面。(1)对财政支农支出绩效评价指标体系的研究财政支农支出绩效评价的一个关键环节是指标体系的构建，目前有以下几种指标体系设计思路：从财政支农支出的规模、结构及效果的方面来设立指标体系，如：王宇龙等人(2007)以“战略导向’’和“结果导向”为指导，借助宏观的、战略性的管理理念和方法，提出了构建公共支出绩效评估模型理论【2l】；王栋(2008)从农业经济宏观整体绩效和微观具体项目两个层面设计了财政支农支出绩效评价的方法及相应的指标，宏观方面包括财政支农规模、财政支农结构，微观方面包括资金使用及管理、经济效果、农业生产条件、收入贡献、社会效益5个方面来设置指标122】；王雁(2010)认为财政支出绩效评价体系可分为两个层次：一级指标为财政支出总量、财政支出结构和贡献类评价指标；二级指标在三个一级指标的基础上，细化若干指标【23】。这种方法主要偏重于从宏观角度分析构建指标，为从宏观层面进行绩效分析提供了参考。’从财政支农支出的经济性、效率性、效果性来设立指标体系，如：张美娜(2007)以公共支出绩效评价理论和“4E”标准为基础，设置了投入型指标、效率型指标和效益型指标的评价指标体系【24】；湖北省财政科学研究所课题组(2008)构建了主要由经济效益、社会效益、生态效益、技术效益四方面组成的指标体系125】；；殷筱琳等人(2010)按照农业支出的长期战略目标将财政支农支出划分为三部分，从经济性、效率性、有效性三方面构建财政支农支出评价指标体系【261。这种方法突出了绩效的内涵，为从绩效的经济性、效率性和效果性的本质出发构建指标体系提供了参考。围绕财政支出整个流程的投入、运作、产出、结果四个阶段，来设立指标，如：马国贤(2007)认为绩效指标体系建设一般应包括投入、结果(业绩)、发展能力三个方面[271。张旭(2008)提出支农支出项目的绩效评价指标体系设置分为三个层次：第一层次包括财政支农支出综合绩效评价指标和项目绩效评价指标，第二层次由各项目的投入型指标、效率型指标和效益型指标构成，第三层次为农业支出7个不同的项目提出不同的明细指标【2引。这种方法突出绩效生成的流程逻辑，构建的指标体系层次清晰。运用平衡计分卡原理构建指标体系，如：陈胜文(2009)利用平衡计分卡理论，从经济性、效益性、环境性、适当性、社会性、长期性等方面，把总体目标分解为各部门层次的绩效目标和评价指标，构建财政支农资金绩效评价指标体系f2川；王淑慧等人(2010)将平衡计分卡的四个维度演进为财政性项目支出绩效评价的四个角度，以此作为一级指标，即业务指标、公众指标、财务指标和改进指标，在这四个一级指标下面再分设九个二级指标，再结合项目具体情况，设计一些共性指标和个性指标【30】。这种方法突出绩效平衡维度，兼顾财务与非财务、内部与外部、短期与4 财政支农项目绩效评价研究长期的绩效，设计的指标方向明确、内容全面。(2)对财政支农支出绩效评价指标权重的研究绩效评价指标权重的设置方法，可分为三种类型：即主观法、客观法及综合法。主观法，如专家直观判断法、德尔菲法。专家直观判断法，是一定数量的专家根据自己的经验和知识，对绩效评价各级指标，按其重要性程度直接给出权重分值，再采用数字平均法处理专家打分值，对分值进行归一化处理，即得到各指标的权重；德尔菲法确定指标权重，是根据指标对评价结果的影响程度，由相关专家结合自身经验和分析判断，通过匿名和反复征求意见的形式来确定指标权重。主观赋权法确定出的权重系数主观性较大，在很大程度上取决于专家的知识、经验及其偏好，德尔菲法的匿名性、多次反馈、小组的统计回答形式在一定程度上克服了这种弊端。客观法，如层次分析法，层次分析法将复杂问题分解为若干个层次，由专家和决策者对同一层次的指标两两比较重要程度，确定下层指标对上层指标的贡献程度，逐层进行判断评分，从而得到各层指标重要程度的权重结果。章建石(2006)、殷筱琳(2010)运用层次分析法计算各层次指标的权重，从而得出财政支农支出项目的综合得分【3l】。这种方法虽然客观，但是原理较复杂，计算过程较繁琐。将主观法和客观法结合的综合赋权法，如徐一一g,(2005)等将层次分析法和德菲尔法相结合，确定各子系统和各指标的权数【32】；郭亚军等人(2004)用“拉开档次’’法对财政支出状况进行了评估，其中“拉开档次"综合法是一种“差异驱动’’方法，它根据最大程度地体现出被评估对象之间的整体差异对各指标进行赋权，进而评估综合效率。综合法在一定程度上将主观评判法与客观法相结合，既能解决主观性问题，又能使赋值过程相对简化。(3)对财政支农支出绩效评价标准的研究’选取恰当的评价标准是评价结果科学、公正的保证。陈学安(2004)认为财政支出绩效评价标准按照是否可计量性分为定量标准和定性标准两种类型；根据标准的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四种类型；按照时效性可以分为当期标准和历史标准两种类型；按照标准形成的方法可以分为测算标准和经验标准两种类型；按照区域可以划分为国际标准和国内标准两种类型；张旭(2008)总结目前公共支出绩效评价标准主要有以下几种：历史标准、计划标准、行业平均标准、国家发布标准、专家经验标准。因此，在绩效评价过程中应根据评价指标的特点，选取一种或多种评价标准。(4)对财政支农支出绩效评价方法的研究目前，财政支出绩效分析研究主要依据以下几种原理：“投入．产出"原理、对比原理、主观分析原理、综合评价原理。利用“投入一产出”原理分析的成本一效益分析法、生产函数法、最低成本法，如：孔晏(2007)提出“本量效"分析法，即利用“本量利"的概念，将项目绩效评价中所涉及到的项目投入、项目产出与项目效果这三大类指标分别与“项目成本”、“项目所涉及业务的数量"、“项目的绩效”相对应，对项目的决策、实施和完成全过程进行评价的分析方法【33】；梁娉如(2011)采用计量经济学的最小二乘法 河北农业大学硕士学位(毕业)论文(OLS)，分析了财政资金投入与产出的关系【341。这种方法较易理解，可以准确评价各种经济效益，但要求成本、效益能够用货币单位直接计量，函数关系的确定较为复杂。利用对比原理的目标评价法、历史动态比较法，如：皮丹丹(2008)将当期经济、社会效益水平与其预定目标标准进行对比，并分析完成或未完成预定目标，从而评价项目的绩效【3引。这种方法关系简单，容易得出结论，但对比的标准较难选择。利用主观分析原理的公众评判法、因素分析法。将影响项目支出和效果的各项因素罗列出来，或通过采取若干专家评估，并向公众分发问卷、抽样统计调查，综合分析影响绩效目标实施状况、实现程度的方法。这种方法较易理解，但主要凭借评价者的偏好和经验做出判断，主观性较强。利用主观及客观相结合评价的层次分析法、综合评价法、模糊数学法，如：翁利根(2008)、王瑞等人(2008)采用成熟度．(成功度)模型评价法，将财政支农项目管理水平定义为几个等级成熟度，分别是：初始阶段一成长阶段一规范阶段一成熟阶段一持续改进阶段，对每一阶段逐级设计指标，并进行指标的筛选、检验、量化和综合评价的方法【36、371。任朝军【381(2007)、宋志华【391(2011)采用层次分析法和模糊综合评判法相结合的方法，AHP．模糊综合评判法，进行绩效评价；赵璐(2008)结合德尔菲法、层次分析法和模糊综合评价法等方法，对政府部门绩效进行客观的综合评价㈣；张清廉掣4¨(2010)、王婷【42】(2010)运用数理统计方法的因子分析法对各市财政支出综合绩效进行比较分析；崔元锋等人(2006)、金荣学，宋弦(2011)借助数据包络分析(DEA)模型，对财政农业支出资金绩效作了DEA检验及实证分析f43’矧。这种评价方法是我国目前使用最多的方法，这种方法评价较全面，不仅可提高效率，还可保证评价精度的提高，但是，选择指标、确定标准值及计算权数时等较复杂，操作难度较大。综上所述，关于财政支农支出绩效的研究，国内外都取得了较为丰硕的研究成果，也在实践中得到检验和修正，为提高政府财政支农支出效率、调整财政支出结构提供了依据，也为下一步的研究打下了基础。但不能不说的是，财政支农支出绩效研究落后于实践，归纳起来其缺陷有以下几点：一是对财政支农支出项目绩效没有深入、系统的实践研究，鉴于国情不一样，国外已有研究成果主要是对公共财政支出绩效管理研究，基本上沿用企业管理学绩效研究的概念、模式和结论，与我国财政支农实际情况及支农项目绩效评价实践有一定的脱节；二是实际应用中绩效评价指标的设置缺乏科学性，层次不清、突出管理评价忽视效益评价、注重定性评价缺乏定量评价；三是绩效评价方法客观性不足，计算结果缺乏权威性，绩效评价工作缺乏规范性、数据支撑不足。因此，针对这些问题，借鉴国内外已有的研究成果，采取积极而有意义的创新，构建财政支农项目绩效评价指标体系，选取合理的绩效评价资料搜集方法及恰当的绩效分析方法，确保财政支农项目绩效评价客观公正、提高绩效评价水平，是理论界及实践界需要共同努力的方向。6 财政支农项目绩效评价研究1．3研究目标与内容1．3．I研究目标本文以财政支农项目绩效评价的基本理论和应用中的难点问题为对象，针对财政支农项目绩效评价缺乏指标体系、定量评价主观性强、注重管理过程评价忽视管理结果和效益评价、评价信息采集不规范等问题而导致绩效评价流于形式，甚至误导财政投资方向的现实问题，运用公共财政和项目管理的基本理论和方法，从第三方的评价思路入手，构建财政支农项目绩效评价指标体系，建立农业财政支出项目绩效评价分析系统、信息采集系统和绩效评价规范化系统，并在河北省农业支出重点项目中进行实证研究，旨在为科学评价财政支农项目绩效提供技术支持，为提高财政支出项目绩效水平，推进财政预算改革进程提供决策依据。1．3．2研究内容论文共包括六部分，具体研究内容如下：第一部分：引言。明确了本问题的研究背景，对国内外财政支出绩效评价相关研究现状进行综述，简要叙述了研究内容、研究方法、主要创新点及不足。第二部分：财政支农项目绩效评价相关概念及相关理论。介绍了绩效评价、财政支农项目的相关概念，阐述了新公共管理理论与绩效评价理念的关系，分析了平衡计分卡理论，为构建财政支农项目绩效评价指标体系奠定基础。第三部分：分析财政支农项目绩效结构并设计财政支农项目绩效评价指标。本部分是全文的核心内容。阐述财政支农项目绩效的内涵、分析财政支农项目绩效生成的流程逻辑、设置财政支农项目绩效平衡结构；在此基础上，分析财政支农项目绩效评价指标设置原则与思路，指标筛选方法。设置包含三个层次的指标体系：第一层3项维度指标：“管理绩效"、“产出绩效’’及“效果绩效"，第二层11项基本指标，第三层21项具体指标，以小型农田水利重点县建设项目为例建立。第四部分：财政支农项目绩效评价的资料搜集及绩效分析。本部分是全文的重点内容之一，提供了搜集评价资料的途径，分析了一手数据和二手数据资料搜集方法及其适用情况，设计了农业财政支出绩效评价信息采集系统；针对农业财政支出项目和不同绩效评价方法的特点，选取合适的绩效评价标准和评价方法，提出了评价农业财政支出项目绩效的方法和分析流程。第五部分：财政支农项目绩效评价实证研究。将指标体系运用于河北省X县小型农田水利项目绩效进行评价，作为财政支农项目绩效评价理论的实践应用。第六部分：结论。7 河北农业大学硕士学位(毕业)论文1．4采用的研究方法本文的写作结合规范分析和实证研究，利用了文献研究法、层次分析法、对比分析法、实地调研法等方法。(1)文献研究法。通过国内外研究现状等文献资料的查阅及归纳总结，了解国内外研究现状，寻找本研究的主要方向；通过国内外绩效评价基础理论的解读，明确财政支农项目绩效评价的基本概念，分析绩效生成路径，架构财政支农项目绩效评价指标体系。(2)层次分析法及德尔菲法。在对各项评价指标赋予权重时，根据指标层次，由专家和决策者对同一层次的指标两两比较分析重要程度，逐层判断，确定指标的贡献程度，得到各层指标的权重。(3)对比分析法。在绩效评价实施过程中，对管理绩效指标主要采用因素分析法对比实施内容有无，产出绩效指标和效果绩效指标主要采用行业及历史数据对比，资金管理指标采用实际数与计划数对比，进行绩效分析。(4)实地调研法。本文在进行实证研究获取绩效评价资料时，通过实地调研获取评价资料。采取与相关领导部门、项目实施单位及项目受益对象召开座谈会；设计调研大纲和问题，对各项目区进行问卷调查；对项目相关者如管理部门人员、农户等进行面谈并对项目区进行实地走访，获取评价证据。1．5创新点及不足本文的创新点主要有：分析了绩效生成流程逻辑，将财政支农项目绩效的生成流程逻辑分为三个环节：从目标到过程、从过程到产出、从产出到效果，依次推进，构建了农业财政支出项目绩效的三个基本维度，即管理维度、产出维度和效果维度；结合平衡计分卡原理，从内部流程管理、财务、服务对象以及体现学习与成长的可持续影响四个方面的平衡关系出发，构建了包括三个层次的财政支农项目绩效评价指标体系：第一层包括3项维度指标、第二层包括11项基本指标，第三层包括21项具体指标。解决了目前评价指标层次不清、突出管理评价忽视效益评价、注重定性评价缺乏定量评价的问题。在此基础上，提出了财政支农项目绩效评价方法、分析流程及评价资料搜集方法，并将建立的指标体系及评价方法应用于对x县小型农田水利重点县建设项目进行了实证研究。为进一步改进项目管理水平和提高绩效提供了依据，也为提高财政支出项目绩效评价水平提供了重要参考。研究不足：由于个人理论积累不够和时间制约，使本论文在理论基础、结论阐述等方面都还欠缺一定的理论深度，评价指标和评价方法还有待深化和提高；评价数据搜集难度大，本文所用部分数据仅为抽样数据，可能存在一定的偏差；本文仅从河北省X县单一项目出发进行实证研究，局限性显而易见。财政支出项目绩效评价实施应用有待进一步探讨。8 财政支农项目绩效评价研究2财政支农项目绩效评价相关概念及理论基础2．1相关概念界定2．1．1财政支农项目财政支农是国家财政通过分配和再分配手段以促进解决“三农”问题、用于农业生产和发展的一系列政策总和，是政府通过财政杠杆实施，以支持和保护农业发展，提高农民收入为目的的各种直接和间接的资金投放方式。依据农业与财政支农的内涵及农业特点，财政支农包括对农业产前、产中、产后的支持。根据财政对农业的支出口径，财政支农大致可以分为宽、中、窄三种口径：第一种可以称之为“宽口径"，·它包含有支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费和其他支出。第二个可以称之为“中口径"，包含以下三个方面：支援农村生产支出、农林水利气象等事业费、农业发展专项资金支出。对比宽口径，中口径的财政支农支出其实就是宽口径下的一个主要的部分“支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费”。第三个可以称之为“窄口径"，具体包含以下三个项目：支援农村生产支出、农林水利气象等部门事业费、农业综合开发支出。对比中口径，窄口径是中口径中去掉中央财政支出而只剩下的地方财政支出的部分。本文所述的财政支农项目支出指的就是中口径的财政支农支出，包括财政投入的资金，金融部门贷款补贴，企事业业单位、农村集体组织和农户自筹资金等。其中，支援农村生产支出是指国家财政支援农村集体的各项生产支出；农林水利气象等部门的事业费是指国家财政用于支持农林水利气象等部门事业发展以及为事业发展提供保护和服务为目的的专门支出；农业发展专项资金支出主要指中央财政和地方财政用于农业综合开发项目的投资和配套资金支出。2．1．2绩效与财政支出绩效绩效是一个多维的概念，可以从不同角度考察。经济合作与发展组织(OECD)的一份报告中提出，“绩效是实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率性、经济性和有效性，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度”。普雷母詹德在其编著的《公共支出管理》一书中，认为“绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率”。朱志刚在编写的《公共支出绩效评价研究》中认为，“绩效不仅仅是对结果的衡量，还包括对过程的衡量，以及对提供方主观努力程度和接受方满足程度的衡量”。借鉴以上几种对绩效的表述，绩效应该是一个比较全面的概念：是效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果(包9 河北农业大学硕士学位(毕业)论文括产出和效果)两个方面的内容，是某个组织、个体或项目在某个时间范围以某种方式实现的成绩和结果以及取得成绩和效果的过程。20世纪70年代，一些西方国家逐步将绩效从企业应用于政府财政支出管理。财政支出绩效是财政支出的效益、效率和有效性的统称，是社会经济效益的一个有机组成部分，与企业绩效相比较，有其自身的特点，主要表现在：(1)财政支出绩效的社会性。财政支出具有非竞争性、非排他性的公共服务目的，涉及社会再生产的各个方面和多个环节，绩效不仅包括财政支出的直接效益，还包括从在政治、经济生活等活动过程中所产生的间接效益；(2)财政支出绩效的多样性。财政支出范围广泛，其绩效呈多样性，既有可以用货币衡量的经济效益，还有更多的无法用货币衡量的社会效益、生态效益；有近期能观察到的短期效益，也有在后期才能产生影响的长期效益；有能客观统计的直接效益，也有难以全面衡量的间接效益；(3)财政支出绩效的多层次性。财政支出活动过程可以划分为财政资金的投入、使用和产出不同环节的不同层次，资金的拨付与使用从上到下形成多个层次，与之相对应，体现为不同层次的效益，可以分为财政支出项目绩效、单位绩效、部门绩效以及财政支出综合绩效。2．1．3绩效评价对绩效评价的理解可从“评价”入手，美国学者威廉·邓恩认为“评价"是某种价值尺度在政策和计划运行结果方面的应用；经济合作与发展组织(OECD)，发展援助委员会词汇表的定义是：评价是指决定一项活动、政策、计划的价值或重要性的过程；现代评价学科创始人之一的迈克尔·斯奎文最近指出，有近60个不同的术语表达了评价的不同含义，包括裁定、评估、评论、考核、测试等【45】。这些词都包含着这样一种企图，就是使用某种价值观念来分析政策运行结果，更确切地讲，评价提供政策运行结果所带来的价值方面的信息【46J。10因此，结合“绩效”及“评价"的定义，绩效评价是一个系统化的过程，通过I过程、产出、效果／＼3＼么＼比判断实现程度、较因果关系＼7／＼／价值标准图2．1绩效评价原理图Fi92．1PerformanceEvaIuationTheory 财政支农项目绩效评价研究客观地获取和特定活动的过程、产出及结果相关的证据，将其与特定的价值标准相比较，对其实现程度及因果关系进行的综合性评判。绩效评价的原理如图2．1所示。2．1．4财政支出绩效评价基本理论概述根据以上对财政支出绩效、绩效评价的相关概念的界定，很容易给出财政支出绩效评价的定义。财政支出绩效评价就是通过获取与财政支出活动的过程、产出及结果相关的证据，将其与特定的价值标准相比较，对其实现程度及因果关系进行的综合性评判。该过程涉及到评价主体、评价指标、评价标准、评价方法、资料搜集及绩效分析。(1)财政支出绩效评价主体财政支出涉及多个部门和单位，明确财政绩效评价组织实施主体，明确责任，是保证财政绩效评价工作有效管理、顺利实施的前提。按照财政支出绩效评价主体与评价对象的关系，可以分为自我评价和外部评价两种类型。自我评价，主要是财政支出各主管部门及用款单位内部自身作为绩效评价的责任主体，按规定对所使用的财政资金绩效进行的评价，以有效加强内部管理要求，提高自身用财水平；外部评价，主要是外部独立的第三方，如高等院校、科研机构、事务所中介机构等作为评价主体，对财政支出绩效进行的评价。相对于自我评价，外部评价更能确保评价过程的独立，更能深入地发现问题及剖析问题，令评价结果更客观公正，对于决策者更有参考价值。本文的研究就是站在独立第三方的角度进行的外部评价研究。(2)财政支出绩效评价影响因素财政支出绩效评价的工作程序为：首先，确定财政支出项目对应的绩效评价指标体系；其次，赋予各指标权重；再次，根据各项指标特点及评价资料搜集可行性，选取合适的绩效评价标准及合理的绩效评价计分方法；再其次，搜集评价资料，填报数据，实地调研；最后，计算各具体指标分值，分析各项指标绩效。因此，财政支出绩效评价影响因素包括以下6个方面：评价指标、指标权重、评价标准、评价方法、资料搜集、绩效分析。如图2．2所示。图2．2绩效评价影响因素Fi92．2InfIuencingFactorsofPerformanceEvaluation 河北农业大学硕士学位(毕业)论文财政支出绩效评价中，评价方法及评价标准可依据各项目特点选择，比较容易确定。评价指标的设置、指标权重的确定是财政支出绩效评价工作顺利开展的重要因素，财政支出内容复杂，具有公共性、社会性、多样性、多层次性的特征，难以科学、合理的确定哪些因素可以构成绩效评价的指标、各项指标的权重是多大，因此，设置评价指标并确定指标权重是财政支出绩效评价的核心内容和重要环节，也是评价工作的重点和难点。此外，财政支出具有非竞争性，涉及幅度广泛，评价资料搜集难度较大，绩效分析灵活复杂，如何搜集资料和进行绩效分析也是财政支出绩效评价工作的重点及难点问题。(3)财政支出绩效评价指标及指标权重财政支出绩效评价指标是综合反映财政支出绩效总体现象的特定概念和具体数值的工具，是衡量、检测和评价财政支出经济性、效率性和有效性的载体。设计一套科学可行的绩效评价指标体系，是进行绩效评价量化的一种有效方法。财政支出的绩效评价指标的价值取向，引导着评价对象的未来发展方向，绩效评价指标设计的好坏，不仅关系到绩效评价活动实质性的开展，直接左右绩效评价过程，也关系到评价对象绩效指标的改进和提高，并最终形成绩效评价的考核结果，因此构建科学与合理的评价指标体系就显得尤为重要。评价指标权重，是指在指标体系中每一层次的每一个指标所占的比重，体现了各项评价指标对评价结果的贡献程度，评价指标所反映的内容越重要、指标承载的信息越可信赖，则该指标的权重值越高。因此应根据指标所反映内容的重要程度及所承载信息的可信赖程度，赋予每一项指标权重。(4)财政支出绩效评价标准评价标准是绩效评价的核心要素之一，是财政支出绩效评价计分的依据和评价工作的基本准绳【47l。如果没有明确的评价对比标准，就无法实施具体评价，无从取得绩效评价结果，正确选择或确定评价标准，对于发现问题、找出差距、保证评价结果的正确性与真实性，具有十分重要的作用。财政支出绩效评价标准主要可以分为国家发布标准、行业标准、历史标准、计划标准、经验标准五种类型。评价标准的选择，主要依据评价目的、评价环境和信息采集可行性等条件来确定，尽可能使采用的标准客观公正，并具有统一性和可操作性。国家发布标准是指负责对财政支农项目进行绩效标准管理的机构按行业、类型、地区等发布的标准；行业标准是以本行业的多个群体相关指标数运用数理统计的方法计算和制定出的结果作为标准；历史标准可以是项目单位过去某一时间的实际业绩，也可以选择历史最好水平，也可以选择正常条件下的平均水平；计划标准是指根据项目自身的条件和状况预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为绩效评价的标准；经验标准即专家经验标准，是相关专业人士根据财政支农项目长期的发展规律和管理实践，在严密分析及共同论证的基础上，计算确定的具有普遍意义的经验值，该经验值具有公允性和权威性。由于评价指标多种多样、量纲不统一，评价标准的选取应依据财政支出的类别、性质，针对具体的评价指标特点来选取，以此作为衡量评价指标所处水平的尺度。12 财政支农项目绩效评价研究(5)财政支出绩效评价方法绩效评价方法是实现财政支农项目绩效考评目的的重要途径。现阶段，使用较多的绩效评价方法主要有成本一效益分析法、生产函数法、最低成本法、目标评价法、历史动态比较法、因素分析法、公众评判法、综合评价法、层次分析—模糊综合评判法等，也可以采用一些其他领域的研究方法，如：成熟度(成功度)模型评价法、费用一职能比较法、“本量效"分析、数据包络分析方法等【48】。由于财政支农项目的特点，在实施绩效考评时应针对不同层次、不同目的、不同对象来选用恰当的方法。方法的选用应当坚持简便有效的原则，选择的方法直接影响财政支农项目绩效的评价结果，没有哪一种绩效考评办法能够独立而有效地实现绩效评价的目标，可采用一种或多种方法进行绩效评价。(6)财政支出绩效评价资料搜集及绩效分析财政支出绩效评价必须有充分的、适当的地证据作为支撑，搜集的评价资料必须全面、相关、可靠。如果搜集的资料不全面，则只能做出片面的或不正确的评价；如果资料与项目评价不相关，则无法进行评价；如果搜集的资料不可靠、不真实，则评价结果不具有客观性，评价就变成一种形式，显得毫无意义。评价资料的搜集要讲究效率性，控制成本，通过多种途径获取资料，充分利用现代信息技术。绩效分析就是采用恰当的评价方法和评价标准，将评价指标消除原始变量量纲的影响，进行无量纲化处理，给每个指标打分，并选取相关的指数合成方法，将指标对应的分值和权重乘积合成，形成量化的评价结果，并逐级分析合成，最后得到最终的评价结果。2．1．5财政支农绩效评价的层次财政支农绩效的对象作为绩效评价的客体，可以分为四个层次：财政支农综合绩效评价、财政支农部门绩效评价、财政支农单位绩效评价、财政支农项目绩效评价。财政支农绩效评价层次如图2．3所示。第一层次，财政支农的综合绩效评价，通常是各级人民代表大会、政府监管机财政支农绩效评价财政支农综合绩效评价K==爿如：各级财政部门支农绩效评价财政支农部门绩效评价财政支农单位绩效评价财政支农项目绩效评价如：农业部门财政支出绩效评价如：农业水利部门绩效评价如：水利基础建设项目绩效评价图2．3政支农绩效评价的层次Fi92．3LeveISofPerformanceEvaluationofFinanciaISupporttoAgriculture13 河北农业大学硕士学位(毕业)论文构、财政政策研究机构等对政府的整体财政支农支出综合性的评价，表现为一种政策评价；第二层次，财政支农的部门绩效评价，其对象是各个农业部门的财政支出，财政支农的部门绩效评价是财政支农综合绩效评价的基础；第三层次，财政支农单位绩效评价，是指财政和主管部门对所属的二级和基层预算单位的财政支农支出进行评价，财政支农单位绩效评价是财政支农的部门绩效评价的基础，侧重于管理效率的评价；第四层次，财政支农的项目绩效评价，通常是财政部门、项目实施单位及主管部门对具体财政支农项目所产生效益的评价。财政支农支出主要都通过具体农业项目的实施来实现其职能。通过对财政支农项目支出进行绩效评价，可以监督检查项目支出是否安全、合规和有效，可以识别问题的所在，分析财政农业支出没有达到预期目标的原因，帮助找到解决问题的方法。项目绩效评价是绩效评价的根本，是其他三种绩效评价的基础，做好项目绩效评价，才能真正实现绩效评价的目的，本文所述的财政支农项目绩效评价就是第四层次的对项目绩效进行的评价。2．2理论与方法依据2．2．1新公共管理理论20世纪六七十年代，西方各国相继兴起了一种新的公共行政理论和管理模式，即“新公共管理”运动。它以现代经济学位理论基础，采用私营部门管理的理论、方法和技术来提高管理效率，对公共行政进行专业化的管理，明确绩效的标准和评价要求，引入市场竞争机制，分权化管理，强调公共管理水平及公共服务质量，强调公共管理的成本与效率，强调资源利用节约的强制性，强调公共管理以市场或顾客为导向改善行政绩效。从管理学意义上而言，“新公共管理”模式是站在“企业化政府’’的高度上【491，将社会公众与政府看成企业管理模式中的新型“受托责任"关系，实现公共部门的“企业化"管理[501。绩效考评作为一种技术工具和方法也正是在这种背景下被引入政府，成为公共管理理论的主要措施之一。绩效考评是政府实现绩效管理的最关键问题，能否实现客观、科学、公正、有效的考评，是决定能否实现绩效管理的关键。新公共管理的责任机制、分权化管理、公共服务社会化、顾客导向、结果为本等思想，为公共部门支出的绩效考评奠定了制度基础。西方国家在新公共管理运动的推动下已建立起一套科学、客观、系统、合理的考评体系。并成立了专门的评价机构组织，制定了相关的法律、法规和政策，促进绩效考评的制度化和法制化。借助财政支出绩效评价信息，政府管理者可以制定更合理的政策目标、预算和活动计划，做出理性决策，分析具体项目和行为的可行性和合理性，引导政府资源的合理流动和运行【511，降低政府运行成本，提高效率。财政支出绩效评价制度已经成为各国政府公共管理的重要的不可分割的组成部分。14 财政支农项目绩效评价研究2．2．2平衡计分卡平衡卡计分卡(BalancedScoreCard，简称Bsc)是当今国际上流行的绩效评价工具，最初应用于企业绩效评价，至今广泛应用于公共部门绩效评价。该方法从4个维度把组织的使命和战略转化成有形的目标和衡量指标，分别是：顾客维度、内部业务流程、学习与发展、财务维度b羽。顾客维度。在市场经济条件下，企业的成果需要取得顾客的认同，企业为了获得长远的财务业绩，就必须创造出让客户满意的产品和服务。对于财政公共支出项目，必须满足社会公众需求，创造出让公众满意的产品和服务。内部业务流程维度。企业要实现财务效益、吸引和保持顾客，管理者需关注对客户满意度和实现组织财务目标影响最大的那些内部过程，从价值链上针对内部业务流程进行分析，并为此设立考核指标。对于财政公共支出项目，主要是对政府内部管理的评价。学习与成长维度。企业要可持续发展，要在竞争中立于不败之地，就必须关注企业长远发展的后劲，企业的学习能力和成长潜力是不可忽略的。对于财政公共支出项目，主要指项目带来的学习能力、创新能力和可持续发展能力的评价。财务维度。企业必须以赢利作为生存的基础和发展的目标，企业所有改善都为了最终财务目标的达成，获得最大的利益和财富，将财务方面作为所有目标考核的焦点，主要衡量的是战略的实施和执行是否在为最终的经营成果改善做出贡献。平衡计分卡一样也注重财务成果，而且该衡量方法的最终目标也是通向财务目标。对于财政公共支出项目，主要指项目支出成本节约、促进国民经济发展和社会财富的创造的评价。平衡计分卡较好兼顾了组织内部与外部、长远目标与短期目标的关系；实现了财务指标与非财务指标之间的平衡，不仅关注经济性，更加关注组织的成长性，创新与学习；突出了公众在绩效评价中的地位，实现组织内和组织外不同群体之间利益的平衡。作为一种有效的绩效评价指标构建方法，平衡计分卡法已经被越来越多地应用到公共支出项目绩效评价实践与研究中，并且被不断发展完善，在财政支农项目绩效评价中一样也具有适用性。15 河北农业大学硕士学位(毕业)论文3财政支农项目绩效结构与指标设计3．1财政支农项目绩效结构3．1．1财政支农项目绩效构成及影响因素农业是国民经济的基础，但农业作为一个特殊的产业，受自然条件的制约很大，风险很高，农业的弱质性特征以及农产品的供给波动性与需求刚性特征下，决定农业需要财政的大力支持，以实现农业持续稳定发展，确保农产品长期有效供给、保障农产品安全，提高农民收入，满足农业生产所需要的基础设旅、科技发展、生态建设等目标。财政支农项目的运行和经济循环机制应体现“绩效’’的本质规律，并应遵循一般的财政支出的“投入一产出"的基本逻辑，包括投入、过程、行为、产出、效果5个关键要素，其背后的逻辑是：财政投入一定的资源，通过必要的农业活动过程，开展调动和使用各种资源的各项行动和工作，这些行动会获得产出，包括产品或服务，通过这些产出会带来成效、产生影响。由于财政支农项目一旦立项，其投资规模和投资结构就具有刚性，根据绩效的经济性、效率性、有效性分析，结合“投入—产出”的基本逻辑，可以将财政支农项目的绩效理解为投入和产出(包含效果)的最优化，即实现一定投入水平下的产出及效果的最大化。基于财政支农项目的价值目标考虑，绩效应该是目标与价值的统一，财政支农项目绩效的实质就是为提供满足农业需求的生产要素，实现粮食增产及粮食安全、农民增收、农村民生改善、农村社会安定祥和、农业农村形势良好的财政支农项目功能及预期目标，所采取的财政投入行为过程及由此带来的符合服务对象需求的一定数量和质量的产出和效果。因此，财政支农项目投入、产出及效果，是财政支农项目绩效的关键影响因素：首先，财政支农项目投入过程中对项目的决策、对项目的组织管理和对预算资金的管理是绩效形成的基础；其次，财政支农项目提供了什么及多少产品或服务、提供产品或服务的质量如何、是否成足够低、是否有效率是绩效形成的关键；最后，财政支农项目产生了多大的经济、社会和生态效果，这种效果是否能持续，服务对象满意程度如何是绩效形成的最终表现。3．1．2财政支农项目绩效生成流程逻辑从上述财政支农项目绩效内涵角度，财政支农项目绩效在项目目标价值和项目运行机制作用下，始于项目运行的过程管理，终于项目运行的结果，因此，“目标一过程一产出一效果”构成了财政支农项目的绩效生成流程逻辑侧。财政支农项目绩效的生成流程逻辑分为三个进程：从目标到过程、从过程到产出、从产出到效果，依次推进。如图3．1所示：16 财政支农项目绩效评价研究图3．1财政支农项目绩效生成逻辑Fi93．1PerformanceGenerationLogicofFinanciaISupporttoAgricuItureProject从目标到过程，这一部分主要是财政支农项目管理绩效。财政支农项目的公共产品特性，从公共管理的角度考虑，财政支农项目应以促进农业、农村、农民问题的解决，促进社会主义新农村建设、促进和谐社会发展为最终目标。目标决定行为，为实现财政支农项目各项目标，行为是保证，行为本身就是绩效，其效率性就是绩效的体现，高效的行为不仅是完成预期的活动和预期的结果，而且是能够增强结果有效性的。若忽视行为的效率性、公平性，仅关注最终结果，会带来负面的反面效应。行为的有效性关键在于管理，管理对行为进行计划、决策、控制、激励和监督，决定行为的执行方向和力度。因此，财政支农项目应该关注项目实施的行为过程，以管理绩效作为行为过程绩效评价的依据。从过程到产出，这一部分主要侧重财政支农项目的产出绩效，是项目实施过程中所做过的主要工作直接表现。无论是从量还是质的角度出发，“绩效’’评价应该以结果为导向，结果是绩效的重要检验标准。财政支农项目结果分为两方面：一是财政支农项目功能实现所产生的中间结果，即项目建设短期产出；另一方面是财政支农项目带给社会的最终结果，即影响效果。前者指项目实施后的直接的成果，如修建了X米的农业水利灌排渠系、修补了x米的农田道路、提高了产品的的质量水平、降低产品的生产成本等。因此，产出是项目实施首先要明确的结果，需要考虑的问题是产出数量的多少、产出质量的好坏、产出成本的高低等几方面的内容。从产出到效果，这一部分主要侧重财政支农项目的效果绩效，即绩效结果的第二阶段，是财政投入后通过产出所带来的影响，是对产出的一种诠释，无产出一定无效果，但是有产出也不一定有效果。如修建的农业水利灌排渠系(产出)是否提高了农民的收入、增加了农业产值、促进农村发展(效果)等。基于财政支农项目的目标，财政支农项目产出的这种影响体现为经济、社会、生态、服务对象满意度及项目带来的可持续影响的综合。17 河北农业大学硕士学位(毕业)论文3．1．3财政支农项目绩效构成要素按照财政支农项目绩效生成流程逻辑，财政支农项目绩效划分为三个基本维度，即管理维度、产出维度和效果维度；依据平衡计分卡原理，从内部流程的管理、财务、服务对象以及体现学习与成长的可持续影响四个方向构建绩效平衡结构[541。(1)财政支农项目绩效的三个基本维度相辅相成依据绩效生成流程逻辑，财政支农项目绩效的三个基本维度度相辅相成。财政支农项目的管理，蕴涵了财政支农项目功能实现的作用过程和运行方式，能够反映财政支农项目运行过程中内部流程的经济性和效率性，反映财政支农项目实施单位对产出效果的再审视，是对项目决策、项目组织管理和预算资金管理的执行情况的考评。财政支农项目的产出，是财政支农项目运行产生的中间结果，是项目是否有效实施的证明，是产生效果的基础。财政支农项目绩效评价首先应该是一种产出结果的评价，以活动产出的物质形态数量为基本评价指标，衡量项目所做工作的直观表象。因此，对产出绩效的评价，我们首先应该关心的是财政支农项目提供了什么样的产品或服务，得到了多少数量的产品或服务，提供的产品或服务的质量如何，是否成本足够低，是否有效率。财政支农项目的效果，体现着财政支农项目产生的影响，是财政支农项目功能得以发挥的证明。以项目目标及平衡发展为导向，财政支农项目效果绩效应表现为社会效果、经济效果、生态效果、服务对象满意、可持续影响的平衡发展。(2)财政支农项目绩效的四个方向的平衡‘依据平衡计分卡原理，从内部流程的管理、财务、服务对象以及学习与成长四个方向构建财政支农项目绩效平衡结构。这四个方向是一个与战略相联系的有机平衡整体【551。如图3．2所示。图3．2财政支农项目绩效平衡结构Fi93．2PerformanceBalancedStructureofFinancialSupporttoAgricultureProject 财政支农项目绩效评价研究内部流程管理是基础，服务对象是关键，学习和成长是核心，财务是最终的目标，其辩证关系是：财政支农部门及项目实施单位在发展战略的指引下不断学习与成长，持续改善内部管理流程，更好的为服务对象服务，实现项目最终财务目标【561。内部流程管理。财政支农项目内部流程管理是评价项目建设过程的内部管理的规范性及管理的效率性。良好有序的内部流程管理是保证财政支农项目高效运行、绩效水平优良的关键。提高项目管理的规范性与效率性是一个整体概念，包括项目目标及项目决策一资金拨付一项目实施一项目的验收及后续管理一系列的过程。服务对象。财政支农项目服务对象包括项目实施单位和农民，市场经济条件下，公共财政支出应遵守供给与需求平衡的经济学原则：了解项目区农民生产、生活条件需求，在尊重项目区、项目实施单位及农民需求意愿的前提下提供农业生产、生活要素，给予财政支持，达到财政支农项目供给与需求间的平衡与协调，满足社会需求，使服务对象满意。学习和成长。财政支农项目的目标是有效解决三农问题、促进社会和谐发展，这就要求从战略的高度来衡量绩效水平和价值创造能力，考虑项目完工后是否有持续运行所需的条件持续供给，产出质量及生态环境优良，财政支农项目带来的经济、社会和生态影响具有长久发挥成效的可能性。财务。财务指标往往和获利能力联系在一起，对财政支农项目绩效的财务评价，需要考察项目提供了什么产品或服务，提供了多少单位的产品或服务(产出数量)，是否成本足够低并且高效率(产出成本)，并最终体现在项目经济效果的衡量上吲。(3)财政支农项目绩效平衡维度结构综合以上的分析，依据财政支农项目绩效的三个维度与四个方向的平衡，构建的财政支农项目绩效评价平衡维度结构框架如图3．3所示。效果绩效管理绩效产出绩效图3．3财政支农项目绩效平衡维度Fi93．3PerformanceBalanceDimensionsofFinancialSupporttoAgricultureProject19 河北农业大学硕士学位(毕业)论文3．2财政支农项目绩效评价指标财政支农项目绩效指标体系的建立，是根据财政农口部门工作的要求，按照一定的原则，为体现财政农口部门职能和反映不同财政支农项目目标而形成的一系列指标的集合。绩效评价指标体系是整个绩效评价工作的核心部分，是开展绩效评价工作的载体，绩效评价的目标主要通过绩效评价指标来体现b引。设计一套科学可行的绩效评价指标体系，是对绩效进行量化评价的一种有效方法b鲫。绩效评价指标设计的好坏，不仅关系到绩效评价活动实质性的开展，直接左右绩效评价过程，也关系到对绩效评价考核结果，并最终影响评价对象绩效的改进和提高，而且绩效评价指标所具有的价值取向引导着评价对象的未来发展方向，因此构建科学合理的评价指标体系显得尤为重要。3．2．1财政支农项目绩效评价指标体系设计的原则财政支农项目绩效评价指标是综合反映财政支农项目绩效总体现象和具体数值载体。建立财政支农项目绩效指标体系要与财政支农项目的特点相匹配，指标全面而不繁琐，尽可能的易于统计和比较。因此，指标的设置应坚持以下原则：(1)相关性和适应性相结合财政支农的基本目标是提高农业综合生产能力和促进农民增收，绩效指标应与财政支农的基本目标直接相关，体现其职能目标的要求。同时，财政支农项目又有多种不同的种类，适用于不同的区域类型和承担主体，在具体目标上又有所不同，绩效指标应具有实际可操作性和广泛的适用性，便于调查和统计分析。(2)完整性和重要性相统一财政支农项目涉及种类较多，每一类项目都有其特殊性，指标体系应尽可能较为全面地反映财政支农的全部内容。同时，要避免指标间的重复性和交叉性，突出重点，从不同项目中筛选出最重要和最关键的绩效要素，设置最能反映财政支农项目绩效目标的指标。(3)定性指标与定量指标相结合为便于比较和应用，绩效指标应尽可能采用定量指标，对于不能完全通过定量指标进行反映的，应辅之以定性指标，做到可取得性与客观公正性的统一。(4)指标具有可比性为了便于在不同的财政支农项目单位间进行比较，绩效指标应具有可比性，具有相似目的的工作尽量选定共同的绩效指标。20 财政支农项目绩效评价研究3．2．2财政支农项目绩效评价指标体系的设计思路财政支农项目绩效评价指标主要用于反映财政支农项目为达到既定目标实施的行为过程、完成的工作数量、达到的工作质量及产生的相关效果。一套科学、合理、规范、系统的财政支农项目绩效评价指标体系的设计，在一定程度上应该是在明确绩效形成机理及本质涵义、明确财政支农项目目标的基础上逐步分级设置的。首先依据项目绩效因子及绩效生成流程逻辑作为指标设置向导，将财政支农项目绩效评价对象分为三个维度指标：管理指标、产出指标和效果指标，分别代表过程、产出、效果三个维度的内容；其次遵循平衡计分卡的平衡原理，依据指标设计原则，借鉴已有研究成果，将上述三个维度指标分成若干类，设立基本指标；最后，根据财政支农项目内容及特征，找出关键影响因素，并利用文献检索法和专家咨询法，设立具体指标。财政支农项目绩效评价指标设计思路如图3．4所示。图3．4财政支农项目绩效评价擂标设计思路Fi93．4PerformanceevaluationindexdesignideasofFinanciaISupporttoAgricuItureProject在此过程中，需要对每一层次的指标进行筛选，使设置的指标既简单又全面。首先，通过主观对比，初步确定需要进行进一步筛选的指标群【删；其次，利用聚类分析法选取出代表性指标，“若某个子类只有一个指标，则将其直接选入评价指标体系；若某子类有两个以上的指标，则计算该子类中各指标与其他指标的复相关系数，某指标的复相关系数在该类越大，则可认为该指标所包含本类的信息最丰富，对该类指标的代表性最强，按此原理，复相关系数最大的指标入选"【st】；最后，通过因子分析法挑选因子荷载大的指标，对上述选取结果进行进一步验证【62、63]。2l 河北农业大学硕士学位(毕业)论文3．2．3财政支农项目绩效评价指标内容根据前文对财政支农项目绩效生成路径和平衡计分卡原理，设置财政支农项目绩效评价指标体系如表3．1所示，其具体指标以小型农田水利重点县建设项目为例。其中维度指标是绩效评价的方向范围；基本指标是绩效评价基本内容的概括性指标；具体指标是在评价对象确定后，根据评价对象不同的特点，为了便于专家进行更客观地评价打分等需要，对基本指标内容细化、分设的子评价指标。表3．1财政支农项目绩效评价指标体系一览表Table3．1PerformanceEvaIuationIndexSystemofFinanciaISupporttoAgriCUItureProject焦魅赶———盏始正——————勋滥赴—————一备注一级指标二级指标三级指标Al项目决策(6分)A管理指标A2资金管理(11分)(30分)B产出指标(40分)A3项目管理(13分)Bl数量指标(24分)B2质量指标(8分)B3成本指标(8分)Cl经济效果(8分)C效果指标(30C2社会效果(8分)分)C3生态效果(8分)CA受益对象满意度(6分)C5可持续性All目标设立(2分)A12决策依据(4分)A21资金到位(2分)A22资金使用(4分)A23财务管理(5分)A31组织机构(4分)A32管理制度(4分)A33项目监控(5分)Bll复种指数提高率(8分)B12新增有效灌溉面积(8分)B13新增粮食生产能力(8分)B21水资源利用效率(8分)B31灌溉成本降低率(8分)Cll新增农业总产值(4分)C12新增农民人均纯收入(4分)C21受益农户规模(4分)C22粮食种植结构比重调整(4分)C31地下水位降深(8分)CAl项目单位满意度(3分)C42农民满意度(3分)C51可持续性影响共性指标个性指标3．2．3．1财政支农项目绩效评价维度指标从上文分析得出，财政支农项目绩效来源于三个维度：管理维度、产出维度和效果维度，因此，为科学衡量财政支农项目绩效，其评价指标也从这三个维度来设置，即管理指标、产出指标、效果指标。管理指标，反映财政支农项目实施单位对22 财政支农项目绩效评价研究项目的组织管理状况，对质量的控制和对资金预算制度的执行情况。产出指标，用于反映财政部门完成的工作量，反映项目提供的产品或服务是什么和产出了多少，质量及效率如何。效果指标，反映财政支农项目达到预期目标的程度，对国民经济、社会、生态环境产生的真实效果和相应的影响，从服务对象的角度来衡量财政支农项目发挥的效用及产生的影响。3．2．3．2财政支农项目绩效评价基本指标及具体指标(1)管理指标财政支农项目的管理是影响项目绩效的重要因素，体现财政支农项目从目标到行为的过程。按照组织的运行机制，这一阶段可以分成若干小的“过程”进行考察，涉及到“项目立项定位——预算编制——组织实施——资金管理——过程管理——验收管理——后续管理”等一系列连续的行为过程，对这些过程的考察，需要回答的问题可以归结为三个方面：该项投资决策是否符合财政支农项目目标和实际需求：项目资金投入是否科学合理、是否符合经济性、效率性要求；项目实施前后的管理是否规范、合理、权责分明。因此，结合平衡计分卡的“内部流程管理"角度思考，在管理指标下，主要选取项目决策、资金管理和项目管理3个二级基本指标。①项目决策指标。对项目决策指标的评价，需要评价这一项目的战略规划编制是否与财政支农项目使命相吻合，评估论证项目的可行性，项目是否符合经济社会发展规划和部门年度工作计划，建设地点的选择、建设内容等决策是否符合项目主旨、规划和实际需求；管理部门是否通过目标的设立对项目进行了有效的导向、激励和控制，设立的项目目标是否明确、具体和可量化。因此，项目决策指标主要评价项目的目标设立和决策依据情况，分别选取“决策依据"和“目标设立一2项三级指标来评价。②资金管理指标。对资金管理指标的评价，需要评价财政支农项目资金的拨付是否及时、拨付到位金额是否与计划金额一致；资金的使用是否符合相关制度及项目要求并按计划使用，是否存在资金闲置、拖延使用、违规支出、挪用或者截留的现象，资金整合是否有效；财务相关管理制度是否健全并按该制度执行，是否实行报账制、国库集中支付制、政府采购制、权责分离制、审核批准制，财物资金保管是否安全，财务活动组织、财务关系处理、会计核算制度是否规范。因此，资金管理指标主要评价资金到位时间及到位率情况、资金使用效率和管理状况，分别选取“资金到位”、“资金使用’’、“财务管理"3项三级指标来评价。其中，资金到位率=实际拨付金额／计划投入资金X100％；资金使用率=实际使用金额／实际拨付金额×100％。③项目管理指标。对项目管理指标的评价，需要评价相关部门是否设立专门的项目管理机构、验收机构和后续管护机构，并分工明确；是否建立项目管理制度㈣，制定并落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、验收管理制及后续管护制等；是否聘请监理机构、落实专门监督人员并实行项目公示。因此，项目管理指标 河北农业大学硕士学位(毕业)论文主要评价项目从立项到建成后的主要管理工作状况，分别选取“组织机构”、“管理制度”、“项目监控”3项三级指标来评价。(2)产出指标财政支农项目从过程到产出，是项目实施过程中所做过的主要工作的直接表现。有效实现财政支农项目的实用价值，需要关注项目的经济性、效率性。由于财政支农资金的稀缺有限性，必须考虑其资源利用行为的高效性，考虑项目投入与结果之间的比例关系，尽可能实现最小投入最大回报。因此，从工作任务来看，基于结果导向的财政支农项目对产出层面的绩效评价，需要回答的问题是项目实施做过哪些工作，得到什么产品或服务，在既定投入水平下，产出数量是多少，质量是好是坏，时效是快是慢，所花费的成本是高是低等几方面的内容。因此，结合平衡计分卡的“财务”及“学习和成长"角度思考，产出指标下主要通过数量指标、质量指标和成本指标3个二级基本指标来反映。①数量指标。财政支持小型农田水利建设项目的产出主要是农田机井、水利渠系、输水管道。因此，项目的实施，采用低压输水管道，减少了田间垄沟用地，增加节地面积，水利条件的改善，耕地得到保护，栽种面积增加，增加作物种植茬数，提高了复种指数；实现田间全程管道输水，推行节水灌溉技术，增加、改善农田灌溉面积；生产条件的改善，促使粮食综合生产能力提高。因此，用数量指标来反映根据既定绩效目标完成的产品和服务数量情况，基于绩效评价数据搜集的合理性及可能性，粮食综合生产能力与年度的粮食总产量之间成正相关关系，分别选取了“复种指数提高率～‘新增有效灌溉面积”、“新增粮食生产能力"3项三级指标来评价。复种指数=全年播种作物的总面积，耕地总面积X100％。新增有效及节水灌排面积=本年有效及节水灌排面积．上年有效及节水灌溉面积。新增粮食产量=项目实施后项目地块粮食年产量．项目实施前项目地块粮食年产量。(项目地块种植的是非粮食作物，可换算为粮食作物进行评价)②质量指标。财政支持小型农田水利建设项目实施的质量好坏，主要体现在对水资源的利用效率上，反映灌溉工程质量、灌溉水管理水平、灌溉水利用程度。因此，用质量指标来反映提供产品或服务达到的标准、水平及品质状况，选取“水资源利用效率”这项指标来评价。灌溉水利用系数提高率=项目前后灌溉水利用系数年均值的增量顾目前灌溉水利用系数。③成本指标。财政支持小型农田水利建设项目实施，采用低压管道方式输水可减少灌溉中的渗漏损失和蒸发损失，节约用水；从水源取水到引入到田间灌溉过程都要消耗电力能源，灌溉节水就意味着节约用电；管道输水所具有的输水速度快、缩短灌水周期、节省巡渠和清淤维修用工。因此，用成本指标来反映项目实施后带来的农业成本降低情况，选取“灌溉成本降低率”这项指标来评价。(3)效果指标财政支农项目从产出到效果，是项目产出所带来的影响。对这一层面的绩效评价，需要回答的问题是项目所产生的影响是什么，产生什么样的长期效益和短期效益，直接效益和间接效益，这种效益是否是可持续的，受益对象对项目的认可度有 财政支农项目绩效评价研究多高。结合财政支农项目提供农业公共产品主要功能的阐述，其影响效果主要体现在：财政资金的投入对农业生产条件的改善，填补农业生产要素的不足，促进农业生产能力的提高，增加农业产值、提高农民收入，对国民经济和区域经济发展所带来的直接或间接效益；对社会发展各方面的带动和影响，提高地方相关产业规模、提高地方相关产业效益、推动地方农业科技应用、带动地方闲散劳动力就业、促进地方农村精神文明建设的社会性；项目利用和节约资源、对生态环境保护的影响，主要包括在治理环境、污染控制、恢复生态平衡和保持人类生存环境等方面的影响；财政支农项目的目的就是为了满足对农业生产要素的需要，即了解项目区农民生产、生活条件的需求，在尊重其需求意愿的前提下实施财政支农项目供给，达到财政支农项目供给与需求的平衡，追求项目建设在投入产出比例的最大化的效率与对项目区公众利益要求的合理兼顾公平的协调发展，使受益对象满意；项目实施后有持续的政策及充足的人、财、物等方面力量的支持，项目能起到持续的示范带动作用，追求项目建设在社会、经济和生态方面的协调发展。因此，结合平衡计分卡的“财务"、“学习和成长’’及“服务对象”结构的平衡，效果指标下主要通过经济效果、社会效果、生态效果、受益对象满意度和可持续性5个二级基本指标来反映，①经济效果指标。财政支持小型农田水利建设项目的经济目标主要体现在两方面，一是改善灌溉状况、增加生产能力，提高农业总产值；二是增加农民收入，降低生产成本，提高农民生活水平。因此，选取“新增农业总产值"和“新增农民人均纯收入”2项三级指标来评价。新增农业总产值=项目实施后项目区农业总产值一项目实施前项目区农业总产值。新增农民人均纯收入=项目实施后项目区农民人均纯收入．项目实施前项目区农民人均纯收入。‘②社会效果指标。财政支持小型农田水利建设项目，改变传统灌溉方式、粮食作物种植的种类、结构问题上得到进一步地完善，一定程度上提高了粮食生产能力；改善干群关系、减少水事纠纷、丰富了项目区农民的业余文化生活、开阔了新的种植思路、调节产业结构，并起到了辐射带动作用。因此，选取“受益农户规模"和“产业结构比重调整”2项三级指标来评价。③生态效果指标。财政支持小型农田水利建设项目，减少了土壤裸露面积，有效防止了水土流失，改善农业生产条件和农村生态环境，调节了田间小气候；减少了田间水的渗漏量，提高了灌溉水的利用效率与效益，减少了地下水资源利用量，减缓了地下水的开采速度。水资源的保护是该项目发挥生态效益的根本及关键点，因此，选取“地下水位降深’’这项指标来评价。④可持续性影响指标。可持续性影响：评价项目实施对社会、经济和资源环境的持续影响程度等，在该指标分设时，可与经济效益、社会效益和生态环境效益指标一并考虑。⑤受益对象满意度指标。财政支农项目的实施，受益对象包括项目单位和项目区农民，即项目通过满足项目单位及农民生产所需，使其感受项目实施的切实利益，通过实地调研及问卷调查，设置一系列的问题，最终衡量项目单位及农民对项目的感知度及认可度。因此，选取“项目单位满意度”、“农民满意度”2项指标来评价。 河北农业大学硕士学位(毕业)论文3．3财政支农项目绩效评价指标权重的确定财政支农项目绩效评价指标权重反映了评价指标对评价结果的贡献程度。本文主要运用“层次分析法"及德尔菲法来设置指标权重【65】65。“德尔菲法’’是专家集体匿名发表意见的方法，经过“交流一反馈一交流”循环的过程，对相关专家进行匿名调查，专家依靠自己的经验和能力，背靠背地充分发表各自的看法，将意见进行整理、归纳后，将运算结果匿名反馈给各专家，再次征求意见，再集中，再反馈，直至得到较一致的观点，确定出指标权重。“层次分析法”是一种将复杂问题分解为若干个层次，由专家和决策者对同一层次的指标两两比较重要程度，确定下层指标对上层指标的贡献程度，逐层进行判断评分，从而得到各层指标重要程度的权重结果。把复杂的决策问题按顺序分解为不同层次的结构，即最高层的“总目标"、中间措旌的“子目标”、为解决问题所选用的各种“具体方案"；将每一层次中的指标进行比较判断，形成量化的比较判断矩阵【661。层次分析法是一种定量与定性相结合的系统分析法，是解决绩效评价中多目标复杂问题简单化的一种很好的决策分析方法，其评价过程满足了人的评价思维的基本特征，较易被接受。以“一级指标相对于总目标的权重"为例，说明指标权重的确定方法。将“财政支农项目绩效评价指标体系"作为“总目标”层，将一级指标“管理绩效”、“产出绩效"、“效果绩效”作为“子目标”层。首先，确定因素集。“总目标”的因素集就是财政支农项目绩效一级指标的集合，U={ul，u2，u3，--{管理绩效，产出绩效，效果绩效)；其次，将“子目标”的三项指标进行逐对比较。设因素11i相应的权重为ai，A_{a1，a2，a3)，且满足善扎：1，。≤ai≤1，(i：1，2，3)；按照规定的标度方法，将指标进行逐对比较，标度及其描述如表3．2所示。表3．2标度及其描述Table3．2ScaIeandItsdescriptiOll标度定义(比较因素i与j)1因素i与j同等重要3因素i与j稍微重要5因素i与j较强重要7因素i与j强烈重要9因素i与i绝对重要2、4、6、8两相邻判断的中间值当比较因素i与i时，得到的判断值为Cij=l／Cji，Cii=Cii=l·‘按照规定的标度方法，将其定量化，形成的“子目标"层指标的权重判断矩阵如表3．3所示。26 财政支农项目绩效评价研究运用德尔菲法进行多轮比较及反馈取值，最终计算得到铀的值，根据公式r粤Ni：可暑吩，分别得到Nl：。．934、N2：1．2215、N3_。．8765的值，再根据公式ai：善Ⅳi，得出al=30．81％、a2=40．28％、a3=28．91％，为方便评价计算，对管理绩效、产出绩效及效果绩效指标的权重取整，分别为a1=30％、a2=40％、a3=30％。最后，再利用CR进行矩阵的一致性检验，判断权重分配的合理性，CR=CFRI，k—n其中CI=以一1(‰为矩阵最大特征值)；m是平均随机一致性指标，其取值见表3．4所示。表3．4平均随机一致性指标Tabl03．4TheAverageRandomConsistencyIndex阶誊奠n12345678900．52O．891．121．261．361．4l1．36若CR<0．1则判断矩阵符合一致性条件，即权重分配合理；若CR>0．1，则要重新调整矩阵，直到取得满意的一致性。参照上述计算方法，再将一级指标作为“总目标层"，二级指标作为“子目标”层，来确定二级指标相对于其所属一级指标的权重。同理，依次沿阶递层次结构由上而下逐层计算，即可计算出各下层指标相对于上层指标的重要性权值。并在此基础上，将每一层次指标进行总排序，如果因素A隶属的n个指标b1、b2、⋯、bn，对A的排序数值向量为、ⅣA．Bi，Bil【对指标Bi的层次单排序数值为向量Wsi-ail加1，b2，⋯，bn)，此时Bik对A的数值向量为：W驴B酶WBi．．Bik×WA一磷。如，“管理指标"对总目标的层次单排序权重值为30％，“项目决策’’对维度指标“管理指标”的层次单排序权重值为20％，因此，“项目决策"对总目标的层次单排序权重值为_30％×20％=6％；具体指标“目标设立"对基本指标“项目决策"的层次单排序权重值为33％，因此，具体指标“目标设立"对总目标的层次单排序权重值为=33％×6％-2％。再按照百分制核算，得到“目标设立”指标的权重为2，“项目决策"指标的权重为6，“管理指标"的权重为30。具体各项指标权重值见“表3．1财政支农项目绩效评价指标体系一览表"所示。27 河北农业大学硕士学位(毕业)论文4财政支农项目绩效评价资料搜集和绩效分析4．1财政支农项目绩效评价资料的搜集评价资料的搜集与整理是财政支农项目绩效评价的关键环节，搜集的资料必须充分且适当。只有评价资料在数量上全面充分，才能形成正确、客观的结论。适当性包括相关性及可靠性。如果搜集的资料与项目评价不相关，则无法进行评价；如果搜集的资料不可靠、不真实，则评价结果不具有可信度，评价就变成一种形式，显得毫无意义。另外，评价资料的搜集要讲究效率性，由于相应成本的限制，应考虑重要性原则，尽可能高效的搜集到全面、真实的资料信息作为评价依据。4．1．1财政支农项目绩效评价资料的收集方法财政支农项目绩效内容广泛且复杂，其评价资料有许多来源，因此，资料搜集方法多样，在搜集资料的过程中，对资料搜集方法的选择首先需要明确以下几个问题：需要了解的问题是什么；哪里有数据；可用的资源和可能的获取时间；拟获取数据的复杂程度；数据资料搜集的频率；数据分析需要采取的形式。资料搜集方法的选择部分取决于将要回答的问题，部分取决于人们是否理解了所实施的项目，还取决于可用的时间和资源。为了确定搜集哪一类的数据，评价人员需要确定对于评价的主要对象来说什么是最重要的。不管使用何种方法搜集数据，都有可能有偏差。财政支农项目的主要受益对象是农民，受其思维模式、知识结构和传统的种养殖观念的影响，农业项目在管理、产出、效果上具有一定的不确定性及模糊性。受访者有意或者无意地可能不说出实情，或者可能由于水平有限、环境变化、沟通传递信息出错，不能准确的理解问题或答案，或者担心说真话的后果而扭曲事实。为了增加数据的可靠性，可采用三角验证法相互验证：应尽可能的使用多种数据搜集方法搜集相同资料信息的搜集方法三角验证法，从多种渠道搜集数据的资料来源三角验证法、多名评价人员参与同一个评价调查活动的评价人员三角验证法。根据具体的财政支农项目及指标特点选择相应的数据搜集技术，搜集的数据主要有两种类型，即二手数据和一手数据，并尽可能使用现有数据。(1)一手数据获取途径对财政支农项目一手数据的搜集，主要通过实地调研，采用调查问卷、专题小组、访谈、观察法等形式获取资料数据。绩效评价小组对项目单位进行实地调研，可以进行全部调研或者抽样调研。具体分为向项目区发放调查问卷、与相关领导部门和实施单位及项目受益对象召开专题小组座谈会、访谈、实地观察等途径获取数据，以达到“眼见为实”，核对数据的真实可靠性。为了获得绩效评价的第一手客观资料，绩效评价工作组成立调研小组，在每一个项目涉及的区域内，进行实地调28 财政支农项目绩效评价研究研，实地调研工作主要包括以下内容：第一，根据绩效评价内容设计调研大纲和问题，形成调查问卷，通过纸质邮件、电子邮件、网络分发及现场发放的形式，发放到各调研项目区，对项目相关者如管理部门人员、项目实施单位、农户等进行调查。调查问卷能让被调查者提出他们的所思所想，但是可能不能准确的回忆他们的行为，或者不愿意透露他们的行为，常常会言行不一。因此，调查问卷应根据这几类人员的特点设计，简单、清楚、明了，保证每个受访者都理解相同；问题设置易于回答，避免引起反感的、干涉性的、居高临下的及超出回答能力范围之外的问题。第二，按照实施方案的工作计划和要求，召开调研项目区财政部门、财政农口部门、农林水畜牧等部门及项目区代表等项目利益相关者的专题小组座谈会。通过会议了解项目的管理情况、项目建设的进展情况、项目建设中存在的问题、项目设施的后续维护情况、项目建设区内农户的满意程度，并从项目相关者中获取项目实施的经验和教训。这种形式开展起来相对容易和快速，在进行的过程和问题方面都可以有一定的灵活性，可以探究不同的角度，但是分析数据比较耗时，参与者可能不能代表总体，或者受少数主导者的影响，可能会造成数据的偏差。第三，对项目建设地进行实地察看。验证项目数据填报的真实性和可靠性，收集到的都是正在进行中的数据，考察在项目实施前后项目区建设的变化情况，对已实施项目的利用效率、运作情况、发挥的效用，以及项目设施的后续维护情况有一个体验和实物描述。在现场所产生的自身感受和见解，是实际行为而非自我报告或者自我认知来搜集的数据，搜集的数据是适时的，但是这种方法搜集数据，成本很高，需要耗费大量的人力、物力和财力，一般都是进行抽样观察，代表性较难判定。第四，对项目区和非项目区的农户进行面访。对比项目区和非项目区的农户对项目的评价，从中了解项目建设区内农户的满意程度，获取推动项目建设的意见和建议。可以深入挖掘复杂问题，不清楚的问题在访谈时候可以澄清并在接下来的访问中纠正，可以为评价人员提供有关具体情况的直观感受，但该方法成本高，很难说明为什么不同的人有不同的观点，并可能遗漏某些有疑问的观点的信息。因此，收集一手数据，要知道如何定义方法，如何收集和筛选数据；考虑抽样丢失数据的量，是否能够保证数据全面和准确；考虑对他人造成的负担，在搜集前进行预先测试，判断搜集的可能性；制定数据收集程序并遵照执行，保持定义的精确，记录内容的全面性和代表性，核查数据内容输入的准确性；并需要考虑数据搜集的时间和成本要求。(2)二手数据获取途径财政支农项目绩效评价搜集使用现有的二手数据，主要有历史记录及二手资料分析方法。第一，统计部门的统计数据。项目绩效评价中使用的宏观数据，如农业总产值、粮食总产量、农民人均纯收入等数据可以查找各年的国家统计年鉴、农村统计年鉴等，该数据具有客观性、权威性，不受评价工作的影响，易被接受。第二，项目主管部门的统计资料。财政支农项目的直管部门是各级财政支农办29 河北农业大学硕士学位(毕业)论文公室及各级农业、林业、水利、畜牧业等部门，这些部门各司其职，分别执行管理、实施工作，有关项目申报、实施进度及完工验收的数据主要来自这些部门。在使用这些官方文件时，需要查看项目计划是何时批准的，目标是什么，有哪些部门及多少人参与了该项目计划，项目实施了哪些活动及进行到了什么阶段。第三，独立的中介部门资料。项目的实施需要有项目第三方监理机构，有关项目实施进度、实施质量及完工后的竣工数据资料可参考项目第三方监理机构提供的监理及验收报告；资金使用情况一般会有独立的第三方会计师事务所进行审计并提供审计报告，所以部分证据资料可以参考该审计报告。但在使用这些数据时，需要考虑拥有数据资料的机构的资质，数据统计方法和决策规则，确保数据准确可靠。第四，项目单位提供及填报的数据。在绩效评价过程中，可以设计项目单位自评报告表、基础信息表和相关数据表，由各项目单位填报。自行填报的数据需要区分信息填报的年份是项目实施前的还是实施后的，数据是否客观、有效、可靠、准确，数据缺失率是多少，数据是否有意义，和其他来源的数据是否一致。为保证数据的可靠性，对每个项目单位上报的数据与其上报的文本材料、统计数据、独立的中介部门的数据、监管部门的数据进行核对，保证数据的逻辑一致性及真实性。与收集原始数据相比，二手数据的搜集成本较低，而且速度要快。但可能存在编码错误或其它问题，数据可能不是你所需要的确切数据；在获取长期数据方面可．能有困难，必须核实数据的有效性和可信度，纠正偏差；需要明确这些数据的获取途径及方法，变量的定义方法，确保数据真实准确，并检查数据的完整性。因此，建立信息数据库跟踪系统是一项不错的选择。4．1．2信息采集系统的建立在数字信息化背景下，财政支农项目也应加快信息化的步伐，财政支农项目绩效评价涉及面广、信息量大、时效性强，对信息化技术支持要求较高，迫切地要求财政支农项目数据资料信息化，以提高评价资料的全面性及资料搜集的效率。绩效评价工作中，利用信息网络技术，建设绩效评价信息交流与沟通平台【67J，建立财政支农建设项目绩效评价数据采集系统，实现基础数据的网上填报，推动数据采集进入标准化工作阶段，为科学、高效的完成项目建设的绩效评价工作提供了技术保障。绩效评价信息系统建立，分不同级别的评价对象设置不同的权限及填报内容，依次“建立财政部门——财政农口部门——颂目实施单位”权利下放的信息上报系统，上级部门的权限大于下级部门，以便进行分级管理。项目实施单位主要负责填报项目基础信息，有登录系统并管理自己的登录信息的权限；填报添加及修改项目实施情况、资金使用情况、项目产出及效果等基础信息；在调查问卷中可以下载调查问卷文件，然后可以根据自己的情况回答调查问卷，然后上传自己回答后的调查问卷。财政农口部门主要对项目信息管理、指导、监督及控制，可以添加、管理项目实施单位及基本信息，设定项目实施单位的初始登录信息及权限；可以对整个农业支出项目数据进行查看和导出；在调查问卷中可以下载查看各个项目实施单位上30 财政支农项目绩效评价研究传的调查问卷文件。财政部门主要对信息系统进行监管，可以查看、统计和导出项目实施单位及农口部门填报的所有信息。财政部门和财政农口部门共同组织项目实施单位按照绩效评价的要求填报基础信息表和上报相关信息资料，为绩效评价提供数据支持。信息采集系统在设置时，具备查错功能、统计、分析功能。相关数据值之间有勾稽关系的，当数据填报出现不一致时能出现提示，使数据正确、完整。为保证数据的可靠性，项目组人员反复与各项目区沟通，核对上报数据的可靠性。信息采集系统对财政支农项目的建设有着良好的促进作用，它改变了原来的人工整理数据的繁复和格式的不统一，自动的对同种信息进行统计；并采用各级人员分别登录的设计，对项目的数据进行有效的保护。该采集系统能够对财政支农项目的建设进行良好的数字信息化，是农业数字信息化不可或缺的一部分。有效的提高了财政支农项目绩效评价工作的效率、数据的准确性和及时性。4．2财政支农项目绩效分析一4．2．1财政支农项目绩效分析流程获取了相关的信息资料后，评价人员开始对项目绩效进行分析。如图4．1所示。图4．1财政支农项目绩效分析流程图Fi94．IPerformanceAnalysisProcessesofFinanciaISupporttoAgricultureProject对项目绩效评价指标选择合理的方法、恰当的标准，确定各项指标分值，进行绩效分析。计算财政支农项目绩效评价各个指标分值，就是给每一个指标进行无量纲化处理，给每一层次的每一个指标打分；再将该指标对应的分值和权重乘积合成，计算得到该指标的最终得分；接下来进一步计算上一级指标分值，逐级分析、合成，最后得到最终的评价结果，即具体指标打分一指标合成计分一综合评价结果分析。31 河北农业大学硕士学位(毕业)论文4．2．2财政支农项目各项指标绩效分析针对财政支农项目各项评价指标特点及评价资料搜集的可能性，分别采用以下标准。第一，采用国家发布标准及经验标准，选择相关财政支出的管理规章和财政支农项目的长期发展规律及经验值，对目标设立、决策依据、资金使用、财务管理、组织机构、管理制度、项目监控、灌溉成本降低率、受益农户规模、项目单位满意度、农民满意度指标进行评价：第二，采用行业平均标准，以农业项目各指标的行业平均值作参照，对新增有效灌溉面积、新增粮食生产能力、水资源利用效率、新增农业总产值、新增农民人均纯收入指标进行评价；第三，采用历史标准，以项目县历史水平为参照，对复种指数提高率、产业结构比重调整、地下水位降深等指标进行评价；第四，采用计划标准，对资金到位指标的实际值与计划值比较评价。针对财政支农项目各项评价指标特点，主要采用了对比评价和公众评判的方法给各项指标打分。通过采取座谈会，并向公众分发问卷、抽样统计调查等方式进行公众评判，对受益农户规模、项目单位满意度、农民满意度指标，统计得出结果。对比分析法的使用主要是：第一，采用因素分析法，将指标内容进行有无对比，对目标设立、决策依据、资金使用、财务管理、组织机构、管理制度、项目监控指标进行分析，得出绩效结果；第二，采用计划目标评价法，通过对比计划数值和实际完成数值，对资金到位指标进行分析，得出绩效结果；第三，采用行业目标比较法，通过项目县和行业平均值对比，对新增有效灌溉面积、新增粮食生产能力、水资源利用效率、新增农业总产值、新增农业纯收入指标进行分析，得出绩效结果。第四，历史动态比较法，对项目县项目实施后的情况与项目实施前的情况对比，对复种指数提高率、产业结构比重调整、地下水位降深指标进行分析，得出绩效结果。财政支农项目绩效评价指标分值计算时，无论是定量指标还是定性指标，首先需要确定指标标准值区间，再将实际值与标准值进行比较计算得分。如在百分制下，与标准值比较，达到或超过标准值A得100分(优秀)，达到标准值B得90分(良好)，达到标准值C得70分(中等)，达到标准值D得60分(较差)，标准值E(即低于标准值D)不得分(差)，如表4．1所示。对处于同一档次的指标，采用功效系数法计算，指标得分=(指标实际值．本档标准值下限)／(上档标准值下限-本档标准值下限)}(上档得分区间下限值．本档得分区间下限值)+本档得分区间下限值。表4．1绩效评价指标评分标准及区间表Tabl04．1ScoringStandardandIntervalofPerformanceEvaluatio吧!!璺!!标准值堡壅垦塑堡丝坌堡垦塑堡堕笪墨●————————_————————————————————————_—————_—————-_——————_———————————————————————————一一一●A№丛100优秀BA>IVI?_B90-99良好CB>M≥C70．89中等DC>M2D60-69较差EM
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