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1、行政法学研究2010年第2期德国土地征收中的公共利益袁治杰(德国法兰克福大学法学院,德国60599博士研究生)摘要:德国《基本法》第14条将所有权作为宪法基本权利予以保护。该条公共利益条款的本质出发点是保护私人所有权。公共利益概念在德国土地征收法上依据通说认为应作狭义理解,非所有公共利益均可满足征收法上的要件。部门法对公共利益有明确规定。学说和实务界对公共利益概念主要在负面达成了一致。就所谓的商业征收并未一般性否定。公共利益本身也与征收的必要性紧密相关。关键词:公共利益;土地征收;商业征收;所有权中图分类号:DF3文献标识码:A文章编号:1005—0078(20
2、10)02—119—07近年来基于土地征收而产生的群体性纠纷大量增加,钉子户事件层出不穷,学界也因此对于作为征收的基本要求之一的公共利益关注颇多。2004年宪法修正案极大地推动了对于公共利益的研究。2008年中国共产党第十七届三中全会决议决定“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”。该决定更进一步推动了学界对于公共利益课题的研究。时值《土地管理法》修订之中,公共利益的问题必将再次得到讨论。在这一背景之下,对德国土地征收中的公共利益条款进行深入研究,无疑有其现实借鉴意义。本文研究主要局限于公共利益本身,征收所必须具有的其
3、它一系列形式和实质限制,比如必须符合比例原则,①必须要有充分的补偿,且不能违反所有权的基本制度保障,②等方面则不在考虑之列。一、“公共利益”概念的本质属性公共利益这个词,就跟国际法上的“国家利益”一样,如同一个箩筐,看似什么都可以往里装,但是作为一个法律概念,不能永远停留在一个过于宽泛和抽象的层面,毕竟在每一例征收中我们都要具体考量该项征收是否符合公共利益。比如开发商要开发建设一间超市,所服务的明显是私人利益,但是按照很多人的观念,尤其是我国很多地方政府的观念,开发商开发超市可以带动当地经济发展,可以促进就业,从而服务于公共利益。这种论证是否值得肯定,就需要细致
4、深入的研究和全面彻底的论证。这里将主要研究德国学界和实务界对于公共利益的观点,来具体细化对于公共利益的界定。这样的研究一方面有助于加深我们对于公共利益的理解,也将有助于实践中更清楚地界定公共利益。与公共利益相对应的概念是私人利益,或者个人利益。众多学者都对两者的关系做出过论述。一般认为两者并不仅仅在数量上不同,而且在本质上根本不同。公共利益并不是私人利益的叠加。这就如同卢梭在《社会契约论》里面所探讨的“共同意志”和“所有人的意志”根本不同一样。公共利益指称的是大家共同的利益,而不是很多人利益的总和。很明显,很多人之间的利益有可能冲突,只有那些共同的利益才能构成公
5、共利益。③所以说两者在本质上是不同的。公共利益作为《基本法》第14条所明确使用的法律概念,在众多场合构成法律要件,该种认识也为司法判决所认同。①MichaelSachs,GrundgesetzKommentar,41Aufl1,Art114,Rn1164,20071②HelgeSodan,Grundgesetz,Beck’scherKompakt—Kommentar,,Art114,Rr139—44,S1174f,20091¨③RobertUerpmann,dasoffentlicheInteresse,S135,19991119行政法学研究2010年第2期虽然
6、公共利益作为一个法律构成要件存在,却因为其概念的模糊性,而需要在实践中由法律适用者具体来确定何为公共利益,这无疑赋予了行政执法者以一定程度的自由裁量权。同时公共利益作为一个法律概念,被认为是一个法律要件,也就赋予了法院以充分的审查权,来审查行政执法者对于该概念的裁量是否妥适。对于公共利益的最终审查决定权限在法院的手中,而不是行政官员手中。这是将公共利益认定为一个法律构成要件的最主要意义。①在公共利益概念内涵变动这个意义上说,法律也就不得不事实上赋予有权作出征收决定的机构一定的裁量权,他们必须在将要进行征收的时候具体来裁量或者说具体化公共利益。②一项征收不应该仅仅
7、因为法律中的抽象的规定就被允许。二、“公共利益”条款的功能在宪法以及征收法上的公共利益条款究竟具有什么意义,承担着什么样的功能,无疑是一个必须首先予以回答的问题。事实上,很多学者对于公共利益的具体界定的直接出发点就是公共利益条款所承担的功能。德国自从《魏玛宪法》确立了所有权负有社会义务以来,所有权不再具有不受侵犯的绝对性,这一点已经成为共识,并在《基本法》中得到了进一步的确认。《基本法》第14条第2款规定所有权负有义务,其使用同时也应当服务于公众福祉。第3款则更是明确地表明所有权可以被国家合法地侵犯,也就是可以被征收,而其最重要的征收条件即是符合公共利益的要求。
8、公共利益条款在这里扮演了
