土地征收制度中的公共利益研究.doc

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1、土地征收制度中的公共利益研究［摘要］在土地征收中對公共利益進行界定，既是法律的要求，也是現實的需要。立法機關與各路學者對公共利益問題也傾註瞭很多的心血，然而結果卻總是不盡如人意。那麼到底何為公共利益?如何根據中國國情對它進行合理的認定?筆者將在本文對此問題進行深入的探討，並對有關問題發表自己的見解［關鍵詞］公共利益；問題;界定方法;完善中國經濟的快速發展帶來瞭城市土地的需要量激增，越來越多的農村土地被國傢以征收手段劃分到城市范之內。公共利益目的是國傢行使征收權的前提，是其行使征收權的決定性限制條件。但是我國相關立法並未對其作任何的法律解釋，這很容易導致政府征收權的濫用，嚴重損害被征地

2、原權利人的合法權益。因此，為保護被征方的合法權益，杜絕政府權力的濫用，有必要對公共利益進行合理界定一、我國土地征收制度中的公共利益問題現代法治國傢出於對私法主體合法財產權益保護的需要，通常將土地征收限定在“公共利益”范圍內。我國也不例外。我國《憲法》規定：國傢為瞭公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償。可以看出，我國法律承認公共利益是土地征收的唯一前提，但仍然存在以下幾方面的嚴重問題:1.公共利益缺乏明確的界定。除上述《憲法》對公共利益的涉及之外,其他下位法如《土地管理法》、《物權法》等也與《憲法》作瞭同樣的規定。但這些法律規定也僅僅是點到即止，除此之外並無

3、任何明確的界定說明，而實踐中對於某一征收行為是否符合公共利益目的的決定權在於政府，並無其他被征權利人的參與。政府享有的巨大裁量權對於公眾而言是極其危險的,極易造成土地征收權的濫用2•相關法律規定之間的矛盾。《土地管理法》規定土地征收的唯一前提是公共利益，但其又在第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”此條規定實際上是將土地征收權從公共利益范圍擴展到瞭整個經濟建設用地，將本應以市場行為獲

4、得的商業性開發用地也納入國傢土地征收權的客體范3.缺乏公共利益的審查機制。公共利益的審查機制一般包括征前審查和司法救濟。然而我國法律有關這兩項規定卻是空白。在我國征前程序僅有公告和聽證兩項，而聽證和公告的范圍也僅限於征收范圍和征收補償，對於征收目的是否合法性的審查並未在聽證和公告范圍之內。有關公共利益的司法救濟手段主要是指有關公共利益的界定，在實踐中遇到爭議後，由法院來最終裁定。我國對於公共利益的司法救濟問題並沒有任何規定。與征地行為有關的唯一的司法界入行為是在土地征收行為已經結束之後，而此時損害行為已經發生二、國外發達國傢公共利益界定方法公共利益有著一張普羅透斯的臉，形象萬變，令人

5、難以捉摸,在不同國傢，不同地區甚至在同一地區的不同時期人們對於公共利益的理解也不盡相同。誠然，對其進行完美的界定有很大的難度,這並不表示不需要對其進行界定。西方發達國傢相對完善的法律制度還是為我們提供瞭寶貴的經驗。借鑒其經驗，對於完善我國的公共利益制度建設，保障經濟的健康快速發展和社會的繁榮與穩定具有重要的意義縱觀各國土地征收范圍的相關規定，可以看出主要存在四種模式：（1）原則性規定,這類國傢包括美國、英國、澳大利亞、加拿大等。這些國傢在法律中對公共利益目的的范疇沒有作明確的限定，但可以通過其他法律對私人財產給予應有的保護。以美國為例，在美國被征收方如果認為征收行為不符合“公共目的"

6、的要求，可以向法院提出起訴。（2）窮盡列舉型，以日本為例，日本法律規定政府隻能以35種理由發動公共利益征收,並且每一種都有相應的法律規定對其進行詳細規定,政府不可任意發動行政權,也沒有關於任何形式征收權的保留條款。（3）概括加列舉型，大多數大陸法系國傢如德國均是此方面的典型代表。（4）不作任何規定型，這類國傢包括俄羅斯、烏茲別克斯坦等，這些國傢沒有任何法律對公共利益目的范疇作明確的限定，完全取決於政府的決定三、我國土地征收公共利益制度的完善綜合以上各種方式的利弊，考慮我國的國情,筆者認為可以綜合國外原則性規定法和概括列舉法兩種模式1.公眾代表參與立法表決界定公共利益的大概范圍。公共利

7、益的界定權力應掌握在公眾手中，因為公共利益本身就是為公眾服務的，隻有公眾才瞭解什麼才是自身的共同利益。考慮到中國人口眾多的情況，做一些全民性的調查幾乎是不可能的。因此目前由公眾決定公益內容的最好形式，莫過於通過人民的代表機關或代議機構來制定法律。可以認定凡是涉及公共安全、公共設施、公共福利等內容，都可以通過具體的法律規定將其納入公共利益的范圍1.公眾參與聽證程序界定是否符合公共利益。若公眾對於政府機關的征地行為是否符合公共利益不能達成一致意見，就應當考慮適