公共政策研究的政策网络分析视角

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维普资讯http://www.cqvip.com公共政策研究的政策网络分析视角朱亚鹏(中山大学行政管理研究中心、政务学院，广东广州510275)政策网络是将网络理论引入公共政策科学『Ii形成的策过程中各种主体之间形成的复杂关系。学界一般认为一种分析途径。政策网络兴起于2(1世纪70年代。作为政策网络的概念产生于美国，发展于英国，现在流行于西一种描述和解释动态的、复杂的政策过程的分析手段，政方学界。政策网络分析的理论来源有二：其一是盛行于策网络滥觞于美国。经过英国学者发展，现在流行于整20世纪六七十年代的组织社会学，尤其是组织间关系的个欧美学界。政策网络研究的兴起被认为是对政治学与相炎研究；其二是源于政治学领域关于次系统(subsystem)公共政策研究的一大贡献，它是过去二三卜年里学界寻求和政策社群(policycommunity)的研究，是上个世纪五六十对政策决策现象进行重新概念化的要成果⋯”。年代精英主义和多元主义关于权力讨论的产物1(嘲’。本文试图简单疏理政策网络理论产生和发展的过程，评析由于各国的政治制度和文化的差异以及各自学术传统的其在政策研究中的作用、意义和局限，并结合中国政策过不同，政策网络的研究形成了不同理论和流派。政策网络程和政策研究的现状，探讨政策网络分析运用于国内研究相关研究可分为3类。即所谓美国传统、英国传统和德国、的适用性和必要性。荷兰传统一。(一)美国传统。美国对政策网络的研究以政策子系统(policysystem)的研究为起点，从微观层面研究政策过一、政策网络理论的发展脉络程中的主体之间的相互作用和相互影响，尤其是利益和政府在政策过程中的作用。上个世纪五六十年代，不少学者随着全球化、信息化和知识化的发展，人类面临的各发展出次政府(sub—government)的概念，用来描述美国的种社会问题、公共问题越来越多，越来越复杂。要解决这利益集团、议会委员会和政府机构在公共政策决策过程中些问题，相应政策的决策、执行需要可能涉及许多际组结盟、相互支持、垄断决策的制度，这三方之间的密不可破织、各国政府、不同层级的政府部门、公营机构、社会团体的联盟关系被认为像钢铁一般牢不可破，故喻之为“铁三和私有部门。在多主体、多组织直接或者间接参与或者影角”【『_。后来，不少研究揭示，次政府并不是全能的。响公共政策的背景下，用各种“主义”已经无法解释复杂事实上，它们对政策过程的影响随政策议题和时间而的政治过程与治理次系统(governancesubsys—异。1978年，赫柯罗(Heclo)指出：虽然铁三角关系存rein)口JI。，公共行政和政策研究需要新的理论框架和在于某政策领域，但其他许多政策领域的情况并非如分析工具。政策网络分析就是将网络理论引入政治学与此，松散、开放的议题网络(issuenetwork)已经在很大程度公共行政学而形成的一种分析政府机构和利益集团之间上取代封闭的铁三角关系或者次政府。议题网络和铁复杂关系的新的分析概念和视角l(曲。三角或次政府的主要区别在于铁三角和次政府者成员稳政策网络理论认为公共行政或者政策过程发生于相定、结构封闭、运作严密，其本质上是利益同盟关系；而议互依赖的许多主体形成的各种网络之中。早期的网络分题网络则范围广泛，结构松散，成员经常更新，决策过程呈析主要试图揭示政府机构和利益集团之间的关系，后来学现制度化程度低、非正式化、分散的特征，议题网络的形成者又将政策网络的概念上升到宏观层向的治理范畴尽和存在依赖于参与者之间相互依赖、相互承诺的共存关管政策网络分析正流行于欧美学界，但学界对政策网络的系‘㈣。议题网络的提出，标志着政策网络研究进入l内涵和本质并未形成一致认识，定义也各不相同。比较有一个新阶段。此后，美国一些学者进⋯步沿着政策子系统代表性的政策网络定义是：“由于资源相互依赖而联系在的传统，推动和丰富政策l网络的研究。一起l的一群组织或者若=f：群组织的联合体。”_4J(”’(二)英国传统。英国政策网络研究主要强调利益集政策网络是一种比喻的说法，一般被用来分析政治政团和政府部门关系的连续性，或者所谓的“利益集团的协收稿日期：2006⋯0210基金项目：中山大学二期“985工程”公共管理与社会发展创新研究基地专项基金作者简介：朱亚鹏(1973一)，男，陕西成阳人，2005年获得香港城市大学社会与公共行政学系公共政策博士学位。中山大学行政管理研究中心、政务学院讲师。0 维普资讯http://www.cqvip.com调”。在西方政治理论中，关于利益集团的协调的理论ii要包括多元主义(pluralism)与合作主义(coq)oratism)。政二、政策网络形成的原因、功能与特征策网络分析建立在对多元主义和合作主义的批评之上，是两者的替代。英周的政策网络的研究形成有两个流派。综合学者的研究，政策网络的形成建在5种原因或一种观点以乔丹(Jordan)等人为代表，强调美国政治(政需要的基础之上㈠⋯：(1)交流信息和意『见的需要。策)科学的发展及其理论观念对英国的影响，重视政策子利益相关者围绕特定的实质性政策议题或政治效能交流系统和政策网络中人际关系而不是结构关系对政策过程相关信息或者建议。这种情况往往发生住一些重要事件的影响。另一种观点以罗茨(Rhodes)为代表，认为政策的过程之中。(2)交换资源的需要。参与各方交换各种网络的研究起源于英国，从更广的角度来理解和使用网络资源，包括资金、人员和服务。(3)结盟的需要。参与主体概念，强调网络概念在社会学、心理学、社会人类学及政治为了寻求拥有共同利益者并结成利益同盟。(4)追逐权学中的应用。这一派学者明受到欧洲的组织间关系理力的需要。网络主体寻求与有影响的体建关系，从而论的影响。罗茨认为，政策网络中最关键的构成部分是政控制关键资源，建证权力网络，扩人自的影响。(5)协治制度间的结构关系，而不是那些制度内个人之间的关调的需要。相艾主体试通过结成络来协调彼此间的系。他认为，政策网络是一个南5种不同类型网络组成的观念、利益等方面的分歧，在政策过程中采取一致行动。连续体。按照参与主体资格和资源分配关系的标准，依照一般而言，政策网络形成的基础足利益纽带然而，网络网络结构从紧密到松散的顺序，依次为政策社群(policy主体也可能出于共同的兴趣与j寸1瓦问的义务或者共同的community)、专业网络(professionalnetworks)、政府间网络信念体系而参与政策网络。政策网络的主要特征包括：(1)主体之间桐瓦依赖。(intergovernmentnetworks)、生产者网络(producernet—政策网络是主体必须依赖其他主体获得实现自己目标的works)和}义题网络(issuenetwork)，各自有不同的特点。手段。(2)政策网络是一种过程，政策网络是由各种具另外，罗茨还强调政策网络存在于部门层面，而不是次部有一定资源和不同的利益与目标的主体为实现自己的利门层面。益和目标桐瓦影响、桐瓦作用的动态过程。(3)政策网络(三)德国、荷兰传统。德国和荷兰学者在宏观层面的活动受到制度制约政策网络主体因为相互依赖、相互使用政策网络概念，政策网络被用来描述和分析国家和市作J}fj而形成各种不同类型的关系；网络主体在相互作用和民社会的关系。上个世纪一D／k卜年代，欧洲社会发生深刻互动过程中形成的行动准则，反过来会制约和影响它们之变化，私营部门迅速发展，政府角色逐渐减弱，公共部门与间互动和相互作用。私营部门之间相互依赖，国家机构和社会的不同部门共同关于政策网络的功能，主要叮分为盎格鲁一撒克逊的参与公共治理过程。政策网络被用来描述这种治理形式利益协调学派(以英国和美国为主)和欧洲人陆以德国、的变化巨大转变，“政策网络是反映业已变化的国家和社荷兰为代表的治理学派。利益协调学派认为政策网络是会关系的政治治理的新形式”，本质上，“政策网络是在政概括利益集团与国家之间各种关系形式的一般性术语，通策决策、方案规划和执行能力分散于广泛的私营与公共主指公共主体与私营主体之间的所有关系。政策网络是分体背景下的一种政策动员的机制”[1O](P41)。虽然德国和荷析国家与市民社会组织之间制度化的交换关系的一种工兰学者将政策网络定位于较为宏观的治理层面，但主要观具，可以反映特定利益在某一政策领域中的相对地位或者点仍稍稍不同。德国学者认为现代社会日益复杂、动态、权力。政策网络会对政策后果发挥重要影响。治理学多元，国家机构无力单独实施治理，必须依赖其层级控制派则将政策网络定义为治理的一种特定形式，即在政治资以外的其他社会主体的资源和协作，国家和社会的许多组源分散于各种公共与私营主体的背景F动员政治力量的织形成相互影响、相互依赖的政策网络。政策网络被看做一种机制。按照治理学派，政策网络在本质上是建立于非是与市场、官僚等级制三足鼎立的第三种社会结构形等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而式⋯”和新的国家治理模式‘’。政策网络形成的一种特定治理形式或者治理结构。它区别于科的参与主体基于经常性的互动和对资源的互相依赖，培养层制和市场，是政府和啊场之外的一种新的治理形式。利出共同的价值观与互信，形成一套解决问题的机制。益协调学派和治理学派之间的区分是相对的、含糊的，并而，政策网络是介于政府和市场之间的治理模式，可以弥不绝对相互排斥。”。补市场失灵和政府失败。荷兰学者则认为在各种国家与社会主体各自拥有资源、共同参与决策过程形成网络的背三、政策网络分析：贡献与评价景F，政府在治理中已不能扮演万能的角色，政策主体之间的协商至关重要，因而，成功的治理的关键在于实现有首先，政策网络分析弥补了政策研究的重要不足。从效的网络治理ts](pTst-752)。上个世纪50年代初政策科学涎牛成为一门独立学科，长8l 维普资讯http://www.cqvip.com期以来，阶段研究方法或者政策周期研究，即将统一、连续策，议程设定及政策变化等政策阶段。尽管如此，作为一的政策过程划分成若干阶段的研究方法一直主导着公共种新的理论框架，政策网络也遭遇不少批评。政策网络被政策的研究和教学。以阶段研究方法为主导的研究的主认为概念模糊，长于描述而缺乏理论平台，对政策过程的要贡献在于“它解构了政策过程～种为JJ分析而分成分析力和解释力不足“，不少学者从不同角度提功能性的若干阶段，并且确定了不同阶段所承担的角出改善的建议。色”llI(一枷。将政策过程划分成若干功能性的阶段有助于简化问题，便于理解和研究连续、统一的政策过程。四、政策网络理论：启示与借鉴然而，这种方法缺乏对各种阶段扮演的角色提供普遍认同的定义，也无法弄清楚不同政策主体具体扮演何种角色。(一)弥补研究方法不足的需要。公共政策研究在国换言之，功能主义的阶段研究法忽略了结构对政策过程的内起步较晚，当前的研究侧重于引进和翻译国外相关的教影响。政策网络研究的重要贡献在于它增加了政策研究科书和专著。由于学科发展尚处于萌芽阶段，从事研究的的第二个维度，即政策过程研究中的结构维度，从而弥补学者人数相对较少，加之介绍和引入国外相关研究有一定了阶段研究方法的主要不足。从结构的角度来考察，的滞后性，目前国内的公共政策研究完全以政策周期或者政策过程可以被视为“参与各种专门政策领域活动场所的阶段研究法为主导，研究方法和视角单一。因而，亟需引政策主体之间反复出现的相互作用与相互影响”。通过政入新的理论和研究方法。重视结构的网络分析方法的引策网络分析，学者们可以探究不同政策领域的不同结构类入，无疑可以弥补功能主义阶段研究方法的不足。型，如次政府、铁二角、政策议题网络、倡导联盟等在政策(二)分析和解决现实问题的需要。改革开放以来，过程中扮演的角色。政策网络分析有利于解释不同政策中国正经历着深划的社会，变革与经济转轨。市场逐渐取领域、不同政策部门内形成的不同结构特征对政策过程的代计划成为分配社会资源的主要机制，非国有经济迅速发影响，从而丰富和推进了公共政策的研究。展。伴随着中国经济的快速发展．中国社会利益分配不均其次。政策网络提供了一个分析政策过程的新的单衡日益加强，各个社会主体之间利益冲突的矛盾日益明元。在网络分析引入政策分析之前，学者们只能粗略地用显，各种经济和公共问题不断凸现。要解决当前各种错综方案(programme)、政策议题(policyissues)和政策(policy)复杂的社会问题，仅仅依靠封闭的政府系统、主要通过行来区分政策过程的不同分析层次。这种分类方法有明政段来解决问题的方式，已经行通了。政府越来越仰显不足：概念不清，分类比较模糊，不利于研究的深化。政赖私营部¨、单位、个人和其他社会体的配合来实现政策网络概念的提出和发展则为政策研究提供了更细致、精策目标(如解决居民住房问题)，专家学者、社会主体甚至确的分析单位，即在政策部门(policysector)或者政策次部普通公民获得越来越多的机会参与政策过程。政策主体门(policysub—sector)层面上不同政策主体相互作用形成的多元化、利益的复杂化说明传统强渊行政命令、以国家的网络。它可以是某些人、也可以是某个组织的部分成为中心的管制手段已经不合时宜。冈而，必须引入网络分员，还可能是若干组织的集合。政策网络框架打破了以国析的理论，重视正式和非【式主体以及它们之间的网络关家为中心的、科层制的传统政策分析方式，将政策研究的系对政策过程的影响，强调通过络背景下的治理方式而对象扩大到跨越政府层级和政府部门的、涉及各种社会主不是科层制下的管治手段来解决公共问题。体的跨组织的社会关系网络。总之，由于政策网络理论强调政策主体的多元性和独再次．政策网络分析能够较好地反映国家与社会关系立性，强调在治理和政策过程中各种主体之间在平等协商的变化以及这种新背景下政策过程(即治理过程)的特的基础上相互影响、互相妥协，形成解决问题的共识，进而征。当代西方社会的治理过程或公共政策过程是包含政实现政策目标，因而政策网络理沦在中国的介绍和传播，府、志愿部门、学者、私营部门等正式与非正式主体的政策无疑有助于开阔政府眼界，建立开放的政策网络，推动网网络。网络主体各自拥有不同资源，没有一个主体能够主络主体之间的利益协调和相互学习，从而改善政策过程和导政策过程。政策过程本质就是各种政策主体通过非正丰Ⅲ卜会治理。已有学者介绍和呼叮将政策网络分析的方法式互动，交换信息、资源、协调目标、策略和价值，以期解决引入中国的相关研究。作为政策研究的⋯种新的分析工公共问题的相互影响、相互作用的动态过程。政策网络理具和概念框架，政策网络对我国的政策研究和政治实践具论从自下而上的路径出发，批评了传统层级制的行政模式有一定的借鉴价值和现实肩示。和自上而下的政策执行模式，强调政策主体之问是通过交换而达到协调与合作，而不是通过传统科层制下的命令与[参考文献]规制，从而更好地揭示出政策过程的本质是(网络)治理[I]Kenis，P．，＆Schneider，V．．Policynetworkandpoll-从2O世纪7O年代起，政策网络理论就被广泛运用到cyanalysis：Scrutinizinganewanalytictoolbox[A]公共行政与公共政策的广泛领域之中，包括全国性政策，InB．Martin&R．Mayntz(Eds．)(1991)，Policy区域政策和地方政策，政府间关系以及政策执行，政策决networks，empiricalevidence，andtheoreticalconsidera，82 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