伙伴关系――英国政府与社会关系的启示

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1、“伙伴关系”――英国政府与社会关系的启示本文基于于2005年5月1日－6月11日受英国使馆文化处资助，对英国公共治理中政府和民间关系的考察完成。在英国的治理模式中，“伙伴关系”（Partnership）是一个频繁出现的词汇。“伙伴关系”指什么？为什么要在治理中强调这一方面？这种治理模式对社会的影响是什么样的？我们从英国社会的实践中，可以获得诸多对于政府与社会关系的启示。（一）公共治理中的伙伴关系20世纪90年代以来，公共“治理”问题受到关注；与“善治”的研究相应，“伙伴关系”成为常被提及的话语。“伙伴关系”最经常被用于涉及政府与第三部门关

2、系的时候，特别强调第三部门有着与政府相辅相承的作用，是政府部门不可忽视的伙伴。作为拥有悠久的志愿与慈善传统的英国，其“政府与志愿及社区部门关系协定”（PACT）在英格兰和威尔士最早将第三部门与政府的关系以国家政策的形式加以确立、推行。不过，考察英国社会的公共治理，可以发现“伙伴关系”的意义比政府民间协议要广得多。它可以说涉及到公共治理的各个主体。我们至少可以发现以下的“伙伴关系”：第一，政府与民间的伙伴关系。这是大家最为常用的伙伴关系的含义，具体体现为“政府与志愿及社区部门关系协定”（PACT）。该协议又包括全国PACT和地方PACT两个

3、层次。全国的PACT在1998年工党上台之后，由布莱尔首相签署，作为国家政策在英格兰和威尔士地区全面推开；地方PACT的总指导原则于2000年签署，此后在各个地方政府之中推行开来，目前全英格兰和威尔士地区已有94％的地方政府接受该原则而制定和签署了本地方的PACT。2005年，在原来协议的基础上，内政部发起制定了更加精练有效的PACT增补版（PACTPLUS），以期将政府与民间的合作更加推进一步。除了英格兰和威尔士地区的全面行动，苏格兰地区也制定了自己的政府民间协议，北爱尔兰亦有类似的举动。关于PACT的具体原则，下文将专门述及。第二，全

4、国政府与地方自治政府之间的伙伴关系。英国各郡、市、区等的治理结构虽然模式非常多样不一，但其治理关系其实是非常清晰的。除了国家层次的政府机构，地方政府主要有全一制和两层制等模式，但无论哪种治理关系，都建立在地方自治的基础上。一些大的城市，比如约克市，实行全一制，市政府对城市治理负有全面责任，并直接面向全国政府；在一般郡中，设有两级政府，比如除约克市以外的约克郡，就设有郡级和市级两层政府，但是它们之间并没有隶属关系，是平等的地方自治体；有些地方还设有社区政府，形成三级体制。全国政府在全国设有9个区域办公室，它们不是一级政府，只是在该区域代表全

5、国政府面对各地方自治体，是副首相办公室的9个职能机构；同时该办公室还设有地区协调组，协调9个办公室的工作。这样，通过中央以区域办公室行使的代表权，和不同范围的地方政府之间的自治独立，构成地方自治与国家权力之间的协调。对于英国各级政府的关系而言，无论多少层级、设置如何，根本上只有地方与全国两个级别。地方是平等的自治体，全国政府的政策经立法形式获得确认的，成为“具有法律地位的政策”，在全国范围内发生作用；其他国家政策并不对地方政府具有法律效力，各地方自治体之间更不存在隶属或管辖关系，它们只对本范围内的选民负责，并在法律规范下活动。第三，地方治

6、理中的战略伙伴关系。地方作为一种自治体，更意味着不同治理主体之间的互动。2001年，为改善地方治理，全国政府提出“地方战略伙伴”（LSPs）计划，将之作为一项国家政策。LSP可以看作全国政府提出的一项旨在改善地方治理的政策，它强调了各地方治理主体之间消除界分，主张在地方层次将公共部门、私人部门、社区与志愿部门等不同方面联结起来，促进更和谐的治理模式。当然，这一政策同PACT一样，不是立法确立的强制性政策，而是一种多边的、促进性的倡议。它们虽然并不对地方政府具有任何法律约束性，但是作为一个国家级的政策主张，LSP和PACT相辅相成，在整个社

7、会对地方治理产生了方方面面的影响。第四，政府各部门之间与公民的伙伴关系。在全国政府层次，英国各部门之间的协同是做得比较好的。内阁制使得各部长更多地在实质性决策中参与和协作。任何一项重要的国家政策，绝不可能仅出自某一个部门，而一定是有首相和各部长的签署的；即使是部门的政策，也是经过通告各部而没有原则质疑的。这已经在制度上避免了各部门之间出现政策冲突、矛盾、各自为政的现象。2004年，工党又提出携手共建（“Togetherission），用整整一年的时间，在全英范围内就志愿部门展开调查，提出建议报告。迪肯委员会在经过对各类志愿部门、地方政府、

8、专家、其他机构及公民的大量调查之后，提出了《迎接挑战――21世纪的志愿行动》，其中包括了PACT的建议原则。工党执政后也正在寻求公民参与的解决方案，并展开相关调查。二种契机不谋而合，迪肯委员会