小产权房问题研究

《小产权房问题研究》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。

小产权房问题研究关键词:小产权房/拆除/产权证书内容提要:小产权房是我国目前政府和社会公众极为关注鲼的社会热点和难点。小产房的出现是多方面原因所致，骀但根源是我国土地双轨制。疔解决小产权房，必须坚持兼黑顾国家、集体、农民和购房十人等各方利益的原则，体现择党中央所提倡的和谐社会。庸对现有小产权房，应根据购巅房人的不同情况分别作出不拥同的处理，核发不同的产权踪证书。一、小产权房界肉定小产权房，又称乡产益权，是指未经法定征地和审任批等程序，由村集体或乡镇植政府独立或与开发商联合在饼集体所有的土地上开发建设绵的商品房。购买此房者无法膳取得法定机关颁发的土地使聪用权证书和房屋所有权证书框，而是由村委会或镇政府给赆购房者颁发的房屋所有权证明，俗称小产权房。小产权闰房与正规开发销售的楼房相苷比具有如下法律特征：小产权房的土地使用不合法20/20 依据现行法律规定，在农赀村集体所有的土地上兴建商槠品房，必须先由国家征地，并转为建设用地，再由国家出让给建设开发单位，开发姗建设单位向国家缴纳土地出让让金等税费，开发建设成商锻品房后出售给购房人，由法绵定的政府机关颁发土地使用胖权证书和房屋所有权证书，卑确认购房人对该房屋的所有激权。而小产权房是由开发建艺设单位直接在集体所有的土笾地上开发建设房屋并出售给脑购房人，未将集体所有的土矧地征用为国家用地并转变为建设用地，未办理土地出让硐手续并按规定上缴给国家土於地出让金和税费，所建房屋姐因用地不符合法律规定的程怎序和条件，小产权房所占有鸭的土地属于非法用地。潺小产权房的开发建设程序违炕法根据现行法律、行政孩法规规定，开发建设和出售商品房，必须“五证”齐全，即土地使用证、规划许可钍证、开工证、预售许可证、＼销售许可证等。lOCAL幂host小产权房的开发建揞设单位未取得合法的土地使嘣用证，未办理且事实上也无诂法办理规划许可证等相关手簏续，未按规定上缴给国家土虼地出让金和各项税费，其开赞发建设房屋的程序不符合法炝律、法规规定。20/20 小产权绺房无合法产权证书根据镫《物权法》第9条规定，“鹇不动产物权的设立、变更、捉转让和消灭，经依法登记，犯发生效力；未经登记，不发锬生效力”。房屋属于不动产誉，即必须要经过国家规定的钹政府部门登记、颁发证书才资依法对该房屋享有完整的所舔有权。另根据《城市房地产管理法》第60条及《土地管理法实施条例》第6条规桓定，房屋登记部门是县级以钆上人民政府房产管理部门。换句话说，只有县级以上人荩民政府房产管理部门颁发房♀屋所有权证书才是合法有效╃，其他任何单位或部门都不庠具有颁发的房屋所有权证书锔的职权。因此，村集体或乡吴镇政府颁发的所谓的房屋“唰产权证”不具有房屋产权证夫的法律效力，小产权或乡产ì权实质上无产权证书，购房コ者对所购房屋的所有权存在较大的瑕疵。二、小产绞权房形成的原因市场需发求近几年，全国各地的酒商品房房价都普遍持续不断架地大幅度上涨，已远远超过褂普通百姓的购买能力。购房獠20/20 者购买小产权房的理由只有酃一个——价格便宜。以北京渐为例，北京“小产权房”主要集中在通州、顺义、怀柔搴、密云等远郊区，房价多在亩每平方米2500元至40猩00元间，甚至有低至每平丛米1000元以下的，仅为手四环内商品房价格的25%澎至30%，比政府推出的数旱量稀少且比周边商品房房价ㄝ略低的限价房还具吸引力。荜[1]从购买小产权房┵的目的而言，大多数购买者中为自己居住，只有少数购买笱者以投资为目的。从购买者猥的身份而言，除当地本集体扪的少数成员外，城镇居民的购买者主要有三种类型：第枸一类是有能力购买正规商品钾房的人，但该人群毕竟是极膂少数，而且多以投资为目的缤；第二类是没有能力购买大斐产权房，但又不符合购买经寝济适用房或限价房的购房者膻，为了拥有自己的住房，因蚰而购买小产权房；第三类是矫虽然符合购买经济适用房或自限价房者，但基于其经济条郦件、住房的急需性、购买该钴类房屋的难度等原因，转而咪购买小产权房。对于大苦多数购房只为自住的中低收蚓入者而言，在低价与无合法ㄠ产权两者之间，他们宁愿选疽择小产权房，以实现“居者浓有其屋”的梦想。根据一家荛网站关于“你会购买小产权瘥房吗”的调查中，在万多参罩与网友中，有近75%的人表示“如果价格合适，也可以接受”。[2]在购房者帛20/20 的观念中，合适的住房显然莱比完整的产权更重要。并且朔，从披露的事实来看，小产眼权房的交易市场正在形成，鹛合法渠道遭禁，地下交易不暮止，以双方认可的潜规则贯侪穿其间。正是由于房价象居高，远远超过了绝大数普拮通百姓购买能力，而购房者蹭强烈的住房愿望不得不更多娌地将目光转向房价便宜的郊⒋区。旺盛需求又进一步刺激了小产权房的大面积地开发晒建设，村集体或乡镇瞅准了商机，以社会主义新农村建设的名义在集体的土地上开饼发建设商品房并对外销售。愧建设者的利益驱使甩开发大产权楼房，开发商能绶够获得暴利。据材料显示，鼯房地产开发商的利润率高达奔30%，甚至达到50%。该利润率远远高于其他行业抡，因此一夜之间催生了众多跳亿万富豪。正是由于房地产尢行业的暴利和购房者的旺盛澧需求，吸引了众多投资者投·资于房地产行业，其中包括村委会以及乡镇。村委会或嫂乡镇独自或与开发商开发建蜃设的楼房价格虽然远远低于哿“大产权”楼房，但由于小鳞产权楼盘不存在土地出让金姥、各项税费等成本，因此即瓷使以合法商品房价格的30┞%出售仍有较高利润可得，氕其利润率并不比开发“大产岿20/20 权”的开发商低或者低多少屿。总之，小产权房无论试对于开发建设者还是购房者，都是有利的。但开发建设杷小产权房逃避了土地出让金殆，尤其是各项税费，国家因蹁此而遭受很大的经济损失，瘸且破坏了国家土地政策和法珧律、法规。现行土地制泫度是根本原因根据《土κ地管理法》的规定，农民集征体所有的土地使用权不得出沱让、转让或者出租用于非农孺业建设，任何单位和个人进宜行建设需要使用土地的，都抖必须依法申请使用国有土地邈。除本集体经济组织成员使瘁用本集体经济组织的土地办糗企业或建住房除外，开发建乃设商品房，同样须依法泞申请使用国有土地。因此，在农村集体所有的土地上兴愁建商品房出售，必须先由国撇家征地，转为建设用地，再由国家出让给建设开发单位揽，开发建设单位向国家缴纳徽土地出让金等税费后，才能开发建设商品房，向他人出慊售。正是这种所谓合法但却圈不合理的逻辑，才出现了今狯天所谓的小产权房问题。现弋行的土地双轨制度才是小产觳20/20 权房出现的根本原因所在。诨依据《宪法》、《土地￠管理法》的规定，农村集体胸土地属于集体所有。而所有巅权包括占有、使用、收益和脉处分四项权能。但农村集体愁组织缺恰恰不享有处分权，冼要开发建设商品房，必须先现由国家或者说政府征用，然尕后由国家再卖给开发商，由踯开发商建设商品房。政府一年方面是农地征用的唯一合法啤主体；另一方面，政府又是搿向房地产商提供开发土地的房唯一供给者。政府从两头垄ぉ断土地市场，进而进行居间焰经营。在此情形下，集体土槿地的所有者为了追求较大的鲭利润，违背法律规定，自行｀在自己所有的土地上建设商品房向他人出售。因此导致畅了所开发建设的商品房成为癀非法，购房者无法取得政府袷颁发的房屋产权证书。从中国现行法律对集体土地平所有权制度的规定可以看出ｈ，集体土地所有权和使用权醪并不具备完整的权益。无论剂是村集体还是农民个人，从茚法律上都只有利用这些土地浇从事农业的权利，要从事非激农产业则必须先出让给国家彼，转变为国有土地。这种制答度框架，把集体土地和国有胺土地划分为两个权益不平等铮的阵营。而随着市场经济的︳发展，土地作为一种资产的池商品价值逐步得到显化。集妇体土地被征用的供给价格和で土地的市场价格差距巨大，缫同时具有一定的被动性。这ゴ20/20 种价值的显化过程给残缺的虫集体土地使用制度带来了潜ㄞ在的获利机会，集体土地所捡有者受利益机制的驱动产生懑了以超法律的形式主动进入跤土地供给市场的动机。[3糸]基于此，现行的法律制度擘或用地体制才是小产权房产铞生的根本所在。土地是痣不可再生的自然资源，为了严格控制农用地非法使用，国家对农用地转为非农业用唣地进行严格控制是必须的，濡无可厚非。但是，如果将农艳用转为建设用地必须先卖给卮国家或者说政府，既非必须⒊，也不合理，因为其结果同帧样是农用地转为建设用地，マ同样是农地的减少。如果单桂就保护耕地而言，集体土地→的所有者在其所有的土地上蛴开发建设商品房占用了耕地静，但同时也应该看到，大产隋权房不是空中楼阁，同样占︸据着中国的土地，包括耕地剡。所以，禁止小产权房是为猊了保护耕地的理由根本不能摸成立，纯属“掩耳盗铃”。三、现有小产权房的处理原则关于小产权房的利与弊，众说纷纭，褒贬不一錾，有人叫好，有人痛斥。笔ぼ者认为，关于小产权房的利化弊都是非常明显的，再述说ど其利弊已意义不大，目前面率临的核心问题是如何解决。20/20 目前，小产权房在全国各汁地已是大量存在。以北京为洹例，小产权房已占北京商品娑房交易量近20%，在通州犍、房山、石景山、大兴等地区，已成片开发并形成了较大的规模，购房人数众多。ㄦ[4]政府以非法建筑全部橐拆除显然是行不通的，事实曦上亦做不到。即使全部强制黾拆除，归根结底，浪费的仍幕然是国家钱财。目前，党中层央国务院一再强调社会稳定缉，建立和谐社会。处理小产权房已不仅仅关系到小产权土房的开发建设单位，最关键椋的是它已涉及到成千上万家购房者，加上购房者的利害拭关系人更是不计其数。如果愣处理不好，必将引发社会问题，激化社会矛盾，有悖于建立和谐社会的大政方针。ｑ因此，如何妥善处理现有的棼小产权房，杜绝以后继续出裱现是一棘手的问题。本人认颛为，对于小产权房的处理，』应坚持以下原则：维护螅国家利益，兼顾他人利益原捃则小产权房因未向国家柩缴纳土地出让金，更重要的残是没有如同正常开发建设的商品房一样，缴纳各项税费末，给国家造成了巨大的经济宁损失。因此，对于小产权房甾应缴纳的各项税费必须缴纳赐，以维护国家利益是社会公共利益。20/20 但是，在维护芍国家利益的同时，必须充分岣考虑和兼顾集体、农民、购房者的各方利益，不能以维锄护国家利益为名而损害他人泣的利益。国家利益、集体、撖农民、购房者的利益应放在同等的位置给与保护。维护农民的利益土地是燹农民乃至全民赖于生存的根め本，农民在整个社会阶层中充又属于弱势群体。无论采取推何种方式或手段处理小产权警房，必须充分考虑失地农民尴的切身权益，最大限度地保猞护其利益。农民的权益不能━得到很好的保护，同样将引芋发社会问题，给国家和社会造成不必要的负担。考虑购房者的利益购买小萦产权房者人数众多，而且绝茂大多数因买不起合法的高价害商品房才转而购买无合法产草权证书的房屋。许多购房者胀可能为此花费了一生的积蓄俪，购买能够买得起的房子，缔实现有套自己的居所，应该铌说他们并无过错。因此，在舭处理小产权房时，购房者的荠利益同样应给与充分的考虑脑，尽可能使其免受伤害，至奋少应降低到最低限度。20/20 飒小产权房不拆除为基本原则对于已建成的楼盘和在建设的小产权楼盘，原则上寄不应拆除，应最大限度地予睥以保护，特别是符合城市整刍体规划和土地用地规划的小产权房项目。除非违法情节鄯特别严重，如违背基本农田升保护等法规、违规开发建设租别墅，以及刚刚开工的楼盘伧，可以予以拆除，恢复农业暗用地。总之，虽不说一律都椎不拆，但以不拆为基本原则肭，最大限度地保留并使其合法化。拆除已建或基本椁建成的楼房，以及已经出售绸的楼房，于公于私有害而无夏益，且造成极大的浪费。更夜重要的是，拆除这样的楼房伟将带来严重的社会问题，有瞒悖于党中央、国务院所提倡猛和坚持的和谐社会。有逦报道说，目前仅在北京已售赈和在建的“小产权房”，将纸超过1000万平方米，如敦果以每平方米3000元计拮算，这笔资产超过了300慝亿元。如果以每户90平米猓计算，则涉及到11万户5龅0多万人口的住房问题。[痣5]若从全国角度分析，涉饽及的家庭和人员将是不可估袭量的。因此，如果一律强制燹拆除，后果将是极其严重的蹉。20/20 总之，无论采取何种瘾方式或手段处理小产权房，应尽可能做到公平、公正，扎照顾各方利益。四、现跛有小产权房处理小睁产权房是目前房地产市场上祓的一个怪胎，政府应本着公彗平、公正，照顾各方利益的原则，妥善处理小产权房。脬笔者建议，应根据不同情况噗分别作如下处理：谨慎箜拆除部分小产权房对于砼非法占用基本农田保护耕地唿等情形，开发建设小产权房荽，后果严重的，可以强制拆楦除，以维护法律的严肃性，亓以儆效尤。作者认为，下列惟楼房可以考虑予以强制拆除膀：非法占用大量基本农田保兵护耕地，开发建设别墅，后拒果极其严重；危害国防贳安全；20/20 违反防洪、防汛娉等法律、行政法规禁止性规篚定，危害社会公共利益的。巡如，在河道内开发建设楼房Π、别墅等；违反文物、吗名胜古迹保护的法律、行政法规，非法开发建设楼房、仕别墅等。但拆除的处理托方式必须慎之又慎，特别是惜对于所建楼房已基本出售给胱购房者，如必须拆除，必须锋事先做好拆除后的各方工作墨，不能仅仅一拆了之，以避赝免因拆除而引发更多的纠纷膻和社会不安定因素。补绶办手续，核发不同的产权证对于绝大多数已建成的小产权房，特别是已经出售给传购房者，可以由法定的政府彖机关补发产权证，使小产权禧房合法化。但为区别于合法开发的商品房产权证，可根牍据不同情况，分别处理，核发不同的产权证。核发产权证依法应补缴相关税金铢以及土地出让金。但如何补肀缴？这是解决小产权房最为羡关键、也是最困难的问题。20/20 笔者认为，我们应分清税金晒和土地出让金。对于开发企鲋业依法应当缴纳的各项税金衙，如，企业所得税、营业税莰、城市维护建设税、土地增牺值税等等，负有纳税义务的崧纳税人，必须依法足额缴纳瞌，违法严重者依法给与惩处刚。对于土地出让金等费用，笔者认为，原则上不由瓤村或乡镇政府补缴该部分费摒金不妥当。理由是，首先，轸如果要求村或乡镇政府补缴，操作难度很大。小产权房伦一般并非由村委会或乡镇政穗府独资出资建设，往往是与已开发商联合开发建设，按比醪例分成。如果强制村委会或乡镇政府缴纳土地出让金及相关费金，显然是一笔不小酵的资金。因此，村委会或乡虏镇政府获得的利益可能全部上缴国家，他们对此必将极鹌大的抵触，不便于执行；其┤次，要求村或乡镇政府补缴束土地出让金，村集体和农民的利益没有得到较好的保护筝，甚至受到了损害。一旦强厝制补缴土地出让金，导致村龈民钱地两空，势必失去生存能力；最后，集体在自己所⒁有的土地上开发建设楼房出镗售，还要向国家缴纳土地出⒕让金，有悖于法理和情理。而且，某些楼房是由当地村集体成员与集体之外的购房壑者混合购买居住。基于上述é理由，土地出让金不宜由村瑚或乡集体缴纳。如果要求开黔放商缴纳，似乎也不现实。处如此这样，将引发开发商与呢村委会或乡、镇政府之间不剐必要的纠纷。另外，个别开薇发商在将楼盘出售完毕后，奠或许已经解散，“人去楼空ζ20/20 ”，或者资金、财产全无，ボ给执法工作带来很大的难度。因此，对于房地产开发公辄司而言，主要是要求其补缴各项税金，依法给与相应的耿处罚，追究相应的法律责任囡。笔者认为，最好的处脐理方式可以分以下两种情况ユ处理：1、核发经济使顿用房产权证书或限价房产权牢证书经过核实，符合经济适用房购房条件的购房者踵，发证机关直接核发经济适佻用房房屋所有权证书。符合嵝限价房购房条件者，核发限符价房所有权证书。对于该两种情况，购房条件、购房者未来转让时的转让条件等可适用经济适用房或限价房的滠相关规定。2、核发特别房屋所有权证对于不奥符合经济适用房或限价房的甾购房者，或不愿意补缴土地赳出让金的，核发特别房屋所铝有权证。持有该类房产证的鳟购房者可以自己居住和继承鹪。但是，房屋所有人未来再返出售时，因受让人不同而区歧别对待：20/20 房屋所有人出贿售给政府。在出售给政府时悟，免缴相关税费、土地出让钽金等。价格可以按转让时当阚地市场价格一定比例核定。咭政府购买后，可以出售给符阻合购买经济适用房条件的人è员，或者用于廉租房出租。出售给限定的受让人。即の直接出售给符合购买经济适央用房或者限价房条件的购房坛人员。在此情况下，由政府炮核定购买价格，如，可以按笕经济适用房价格或限价房价Ъ格出售，并根据情况相应地舶降低补缴或者免缴土地出让呆金及相关税费。是免还是减酢，应根据具体购房者的具体册情况确定。当然，出售给政弊府与出售给限定人员之间的柞政策应当协调一致。出笞售给其他一般购房者。即购苎房者直接进入二手商品房市码场，受让人为普通购房者，但在出让并办理过户手续时伦，必须补缴土地出让金和相柱关税费。此时补缴相关费金ド对于卖方来说并无付出多少梵，影响的仅仅是其利润而已恶。因为，从购房到其出售，→整个房价可能已有较大的增耷值，这样出售房屋的原购房汲人，补缴相关土地出让金等镟并未增加其经济负担。补缴土地出让金及相关税费应根媚据转让时的市场及相关规定晋进行核定。20/20 3、核发普通房屋产权证书。购房人在婴初次办理房屋所有权证时可鹪以直接补缴土地出让金及相伪关税费，并取得普通房产证窭和土地使用权证书。取得该房产证的房屋所有权人相同于普通商品房的购房者，所冯有权人可以自己居住，也可虎以依法直接上市交易，受让и人不受任何限制。对于搭上述三种方式，购房者在办褛理产权证书时可以自愿选择屁。五、对村集体和房地酽产开发单位的处罚对于纬村委会或者村集体来说，不菡宜给与没收所得、罚款等经济处罚。理由是：如果对村孱委会或者村集体给与经济处耱罚，包括没收售房所得、罚啕款等，事实上是对农民给与茯处罚，农民是经济处罚的最淝终承担者，如此这样不符合维护农民利益原则。更重要核的是，他们已经失去了土地挟，如果再对他们进行经济处罚，农民将最终一无所获，祗失去了生存或生活保障，这墚样不但给社会和国家带来很诖大的社会负担，而且将引发犀和激化社会矛盾。某些村集轰体对开发建设小产权房，对欤本集体成员采用股份制。村ヴ委会售房后，所得的款项可誓20/20 能已根据股份向本集体的成鳞员分发该售房利润。如果没丘收售房款，无疑要求分得利辍润的成员退还所得利益，这掼样做实践中很难行得通。社ж会公众本来对于建设用胍地必须先征为国有，再由国痃家出售给开发商，国家垄断ぺ土地市场，从中牟取暴利这葵一规定普遍强烈反对，认为蘑该法已属于恶法，众怒难平汊。如果再对他们进行经济处催罚，就更讲不通。因此，笔①者认为对村委会或者说村集体不宜进行经济处罚。当然掏，对于直接责任人或有其他亭严重违法行为，可依据相关拔法律给与惩处。如果必挂须补缴土地出让金、没收售磉房所得或者罚款，笔者认为近，该款项不应上缴国库，而兢是应当建立专项基金，由当の地社会保障部门管理和使用鲥，用于当地农民的医疗、养犸老等社会保障，做到取之民齑用之于民，以避免或减少社趁会矛盾和负担，带来不必要猷的社会问题。当然对于严重奉违犯土地法等相关法规，毁搜坏耕地或者有其他违法行为聿的直接责任人可依法给与相矜应处罚。对于房地产开鹜发公司应有所不同，他们不甄是土地的所有者，擅自在集佼体土地上开发建设商品房，沼20/20 牟取利益，应当给予处罚，逮如没收所得、罚款等处罚。劭以维护法律的严肃性，以杜曷绝再次非法开发建设。但对皎于没收所得的款项同样不应Ｊ当上缴国库，而应当归入上逭述所谈的专项基金。处志理小产权房涉及千家万户，辶关系各方切身利益。因此，阼必须综合全面考虑，兼顾各膨方利益。处理现有小产权房菜仅仅是开端，关键的问题是邀如何改变这种局面。短期内：是加强对房地产开发非法用粱地进行积极有效的监管，避胚免新的小产权房的出现。但从长远分析，出现小产权房纯的根本原因是现行土地制度的。因此取消目前所实行的国缏家先征地后卖地，垄断土地悫市场的规定，允许集体所有坌的土地直接进入市场，实现集体对土地的真正所有，而不是现在的一方面规定集体享有土地所有权，但却无处煺分权的假所有权，这是消灭⒏小产权房的根本所在。可喜的是，现在某些地方已经进赤行了集体所有的土地直接进濑入市场的试点工作，相信不┋久的将来会全面实现。另外寤，有效降低房价，特别加大洗经济适用房、限价房、廉租曾房供应量，使更多的低收入者“居者有其屋”，对于解徙决小产权房具有积极作用。嫒----------择------------叨------------旋------------撷----------------------------------20/20 戟注释:[1]叶檀：《昂无需逼问开发成本小产权房咙挑明楼市真相》，载htt︾p://2017年06月溻22日。[2]陈蝶：焕《法律缺陷是小产权房的直皿接制造者》，载http:觫//2017年06月28漱日。[3]刘保奎：《獠“小产权”现象解读》，载袒《财经时报》，2017年邺06月23日。[4]稷新浪房产：“交易量占商品訇房近20%小产权为什么这噙么火”，载http://袈，2017年06月22日砩[5]刘薇：“小产权房合规划可补手续北京在摸侃底后再定政策”，载,20彩17年12月14日20/20