新型城镇化建设投融资模式创新研究

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新型城镇化建设投融资模式创新研究摘要：新型城镇化建设需要巨额资金的投入，但现有的融资模式及融资结构存在较多问题，难以适应新型城镇化快速发展的要求。因此，为促进我国新型城镇化建设可持续发展，完善相关政策，创新投融资模式势在必行。关键词：新型城镇化融资模式创新一、新型城镇化进程中的资金需求与缺口近年来，我国城镇化建设已经进入了一个新的发展阶段，城镇化率已经从1978年的17.92%提高至2014年的54.77%o2013年中央经济工作会议中提出与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境能力相适应，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。在新型城镇化进程中，资金保障是关键一环和基本前提。据国家开发银行测算，2013—2015的两年间，我国城镇化投融资需求将达25万亿元，资金缺口11.7万亿元。据《2013年中国中小城市绿皮书》推测，到2030年我国城镇化社会保障和市政设施支出将超过30万亿，是我国2009年全部财政收入的5倍左右。国内一些学者也对城镇化建设的资金需求规模进行了 测算。相伟（2012）认为，到2020年我国城镇化总的资金需求远远超过30万亿。如果考虑未来农民工市民化的成本，2022年我国城镇化将增加40万亿元的投资需求（迟福林，2012）。如果不考虑土地出让收入，到2020年，保守估计城镇化资金缺口为16.29万亿。面对如此庞大的资金缺口，解决资金投入问题，成为我国新型城镇化健康发展关键一环。但现有的财政资金及以间接融资为主的融资结构很难适应新型城镇化快速发展的要求，因此，我国处于“纳瑟姆曲线”快速发展阶段的城镇化，完善现有投融资模式势在必行。二、城镇化建设中投融资模式现状及问题（一）城镇化建设中的投融资模式1、土地财政融资根据现行土地管理制度，土地租金归地方政府支配和掌握，工业、商业、公共事业、住宅等国有土地可以有偿使用，给地方政府利用土地财政融资提供了可行路径。具体来看，土地财政主要包括与土地相关的税收收入和非税收收入两类。受限于建设用地的紧缺，地方政府可以低价征收农用地，再通过“招拍挂”程序出让转为建设用地，从而获取高额土地出让金。获取大量资金用于地方城镇化建设。2001—2013年的十余年，我国土地出让金收入由1296亿元增长到了 39073亿元，增长了约30倍。2、税收及中央财政转移支付融资地方政府税收及中央财政转移支付是我国城镇化投融资的主要方式。随着分税制的改革，我国财政收入状况获得了明显好转。2013年我国财政收入近12万亿，占GDP的比重为21.1%,2014年我国财政收入则达到了14万亿，其中税收收入近12万亿元。巨额的财政税收收入为城镇化建设起到了较大的支撑作用此外，近年来，中央对地方政府税收返还和转移支付也逐年增加，在中央财政支出中占比达到70%。地方财政税收收入的提升以及中央财政转移支付的增加，丰富了地方政府的“钱袋子”，也为推动城镇化建设提供了巨额资金支持。3、地方投融资平台融资1994年的财税体制改革导致地方政府财权上移，事权下移，导致地方政府财政收入远远无法满足财政支出，加之地方建设任务的快速推进，尤其是城镇建设及基础设施建设的重任，地方政府背负较大的财政压力。在这种背景下，为促进地方经济的发展，解决城镇化进程中资金短缺问题，地方政府融资平台相继建立，依托地方财政向银行贷款，以此来推动城镇化建设。尤其是2008年金融危机以来，为摆脱危机对实 体经济的影响，央行联合其他部门颁布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台。此后，从省到市再到县，三级共存的地方政府融资平台纷纷成立，这些地方政府融资平台为城镇化建设起到了重要的促进作用。4、地方政府债券融资2009年，为增强地方调配资金和扩大政府投资能力，我国在部分省市试点自办发行、单独招标的自行发债，试图建立规范的以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。2009-2010年国务院同意财政部代发地方政府债券井4000亿元。近年来，国家又对地方政府债券融资机制进行了一系列改革。2014年8月，国家通过《预算法修正草案》，该草案对地方政府举债的方式、用途以及偿债资金等作出规定，明确了债务规模和管理方式，限定了地方政府举债的用途即公益性资本支出等。毋庸置疑，地方政府债券融资是城镇化进程中重要的融资渠道。（二）现有投融资模式存在的问题1、土地财政难以为继在城镇化进程中，地方政府对土地财政的依赖以 及追求本级财政利益的最大化的驱使，引致了房价走 高、城镇空间无序扩张、地方政府债务风险加大等一系列问题，继续推进土地财政势必对城镇实体经济带来不利的影响。然而，直接退出土地财政，将影响房地产业的健康发展，制约城镇居民的住房消费，进一步加剧地方政府财政金融风险。由此看出，虽然土地财政仍是筹集城镇化建设资金的重要来源，伹长期来看，土地财政难融资模式难以为继。2、地方财政税收入不敷出尽管近年来地方财政税收及中央转移支付逐年增加，但面对城镇化建设的巨大资金需求，地方政府可以动用的财力捉襟见肘，地方财政收支之间的差距逐年扩大，2014年这种差额达到5万亿元。这种状况使得地方政府用于城镇化建设的资金相对不足。3、地方政府融资平台问题突出近年来，地方政府融资平台规模不断扩大，暴露的问题也日益突出。一是地方政府平台缺乏完善的治理结构，使得融资平台缺乏有效的监管，资金使用效率低。二是地方政府融资平台偿债风险加大，甚至一些融资平台变相提供担保，以获取资金，造成融资平方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。三是融资平台盈利能力弱，还款来源渠道台偿还债务风险加剧。据财政部测2013年底，地 狭窄，偿债过度依赖土地财政，退出机制不健全，制约了平台的健康发展。2014年10月国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方政府融资平台提出了具体的改革意见，地方政府融资平台即将告别历史舞台4、地方政府债券融资规模较小在国外，市政债融资是进行城镇化及基础设施建设重要的融资工具，市政债市场规模较大，监管相对规范。但是，我国市政债只是在特定的背景下进行尝试，截止目前，地方政府债券规模仅1万亿元左右，规模相对较小，难以满足城镇化建设资金的需要。三、新城镇化建设中投融资模式创新为保证新型城镇化建设资金的稳定供应，借助市场化的渠道，引入市场机制和社会资本，创新城镇化建设的投融资模式势在必行。第一，发展政府产业引导股权投资基金。探索建立财政引导、民资参与的投融资方式，充分发挥财政资金的杠杆和引导作用，是扩展新型城镇化建设投融资模式的重要途径之一。2014年11月26日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出了进一步开放市场准入、创新投资运营机制、推进投资主体多元化的相关举措。在此背景下，大力发展政府产业引导股权投资基金，尤其是政 府出资引导、鼓励社会资本发起设立投资于基础设施、公共服务等领域的产业股权投资基金，将是新型城镇化建设新的良好渠道。第二，建立健全地方债券市场。根据国际经验，地方政府发行市政债在城市基础设施建设中应用广泛。目前，地方政府发行市政债在我国有一定的合理性和可行性，现阶段应该扩大市政债市场规模，完善相关政策措施，建立健全地方债券市场。第三，探讨并推行资产证券化。地方政府拥有较多优质资产，例如供水、电力、高速公路等，这些优质资产可以带来可观的现金流。以优质资产的未来现金流为支持，发行可交易证券的资产证券化可以将城镇化建设资金需求与资本市场资金优势相结合，通过资本市场为新型城镇化建设融资。第四，鼓励公私合作的项目融资模式。PPP(Private-Public-Project)模式就是政府和社会资本共同负责项目的建设，社会资本在项目建成后通过特许经营等方式在政府监督下回收成本并获益。采用公私合作融资方式，能够有效引导民营资金进入城镇化建设项目，在供气、供水、垃圾处理等建设领域具有广阔的应用前景。目前，在地方债的新规下，公私合作模式将成为地方政府融资模式新主力。■ 参考文献：［1］迟福林.释放改革的红利［■!］.领导科学，2012(12)［2］王克强.新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究［■!］.财政研究，2014(4)［3］欧胜斌.城镇化进程中的土地财政：两难困境与破解对策［」］.平中农业大学学报(社会科学版)，2014(3)［4］孙秀林，周飞舟.土地财政与分税制：一个实证解释D］.中国社会科学，2013(4)［5］崔军，杨琪.新世纪以来土地财政对城镇化扭曲效应的实证研究［」］.中国人民大学学报，2014(1)〔本文系河南省教育厅人文社科研究项目“河南城市基础设施建设投融资体系研究”(编号：2013-GH-250),河南省政府决策研究招标课题“河南省科学推进城镇化的投融资机制改革研究”(编号:2014168)阶段性成果) (李祺，1977年生，河南杞县人，郑州大学系统经济研究所讲师。研究方向：财政金融)