城市社区自治机构建设研究

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r1110347【分类号UDC密级论文题目：蜃甬敬跬七鎏硕士学位论文城市社区自治机构建设研究作者姓名：指导教师姓名职务职称、学位及单位地址：廖清平文正邦教授西南政法大学申请学位级别：亟±专业名称：宪法学与行政法学论文提交日期：垒!生璺且旦论文答辩日期：生且目学位授予单位：酉直亟洼太堂答辩委员会主席：评阅人：2007年4月日 内容提要城市社区自治机构产生和发展的历史已达半个多世纪，目前正面对着一些难题。在过去，城市社区自治机构作为基层群众性自治组织虽然在某些特定历史时期未发挥其协助政府管理、组织群众自治的作用，更多的时候却是使得基层群众行使了当家作主的权利，“民主选举、民主决策，民主管理、民主监督”的民主实践也生根发芽、茁壮成长，并带来了基层的稳定和发展。而现在，城市社区自治机构的实然运行状态正在尴尬地遭遇来自改革的不断深入，基层群众权利意识的觉醒，国家，政府角色的必然转变和战略的调整，乃至人民根席利益的满足等所带来的各种问题。城市社区自治机构的行政化和运作的支撑力量弱小以及和社区内其他主体作用不协调的问题日益突出，因此，如何实现真正的社区自治等难题虽老调重谈，却也到了必须真正攻克的时候了．为此，本文意图在已有研究的基础上继续深入、综合的思考，以期为城市社区自治机构的建设研究添砖加瓦。本文除绪论和结语外，共四个部分，全文共计约五万五千字。各组成部分的主要内容提要如下：绪论：作者介绍了本文的选题背景和选题意义，阐述了本文的写作缘由；同时，作者综合概括了本文所运用的具有代表性的资料和各种研究方法；并在其中简要叙述了本文的主要观点及创新之处：城市社区自治机构应是囊括权力机构、议事机构和执行机构为—体的体系；为使得其真正做到自治，支撑网络的构建也实为必要。第一部分：城市社区及城市社区自治机构的基本认知作者在本部分从社区的内涵和外延入手界定了城市社区，叉通过比较城市社区自治机构与社区内其他自治性机构或组织以及非自治陛机构或组织的不同界定了城市社区自治机构的涵义、性质、作用及功能，阐述了城市社区与公民社会的关系，并指出城市社区自治机构乃城市社区自治功能发挥的关键主体。第二部分：我国城市社区自治机构的已然状态和存在问题在本部分，作者通过探寻我国城市社区己然自治机构即居民委员会的演变历史，详细阐述了居民委员会目前所存在的三大问题：一是行政化倾 向严重，二是运作的支撑力量弱小，三是与社区内其他作用主体的关系不协调。第三部分：我国城市社区自治机构建设和发展的依据和条件作者在本部分先探析了我国城市社区自治机构建设的四大理论基础，即治理理论、社区自治公共行政与公民民主行政参与理论、社会资本理论和自组织理论；然后阐述了我国城市社区自治机构建设所面临的来自国家、居民、社会的挑战和发展机遇；最后介绍了国内外社区自治机构建设的一些经验．，第四部分：我国城市社区自治机构建设和发展的对策建议本部分是全文的核心所在，作者首先表述了对于我国城市社区自治机构建设的设想和建议：前提在于社区的划分和规模的确定，而城市社区自治机构应是包括权力机构社区居民代表会议、议事机构社区议事协商委员会、执行机构社区居民委员会的一个组织体系，而加强和改善社区党的领导、提高城市社区自治柳构成员的素质和能力是我国城市社区自治机构体系建设的重要保证；其次是就如何构建我国城市社区自治机构运作的支撑网络做了阐述：运用好政府力量，协调好与社区内其它作用主体的关系，保证好物质基础的供给，培养好居民的参与意识和参与能力；最后就我国社区建设和发展的前景问题主要是社区自治和社区法治作了必要的交待。 TheautonomousorganizatiOilofurbanCOlllllUnityhasgrownmorethanfiftyyears，andnowisfaciilgdifficulties．Inthepast，asautonomousorganizatioilofgrass-roots，theautonomousorganizationofurbancommunityhadhelpedthegrassrootsenjoytheirdemocraticrights，althoughitdidil’thelpthegovernmentandthemassessometimes．Thedemocratiepracticeabout‘‘electdemocratically，makiilgdecisionsdemocratically，managedemocratically，supervisedemocratically'’hasrisenaswell，whichbringsstabilizationanddevelopment．ButnOW,therunningsituationofautonomousorganizatiOilofurbanCOflllltlflityisundertakingmoreandmoreproblemsfromthedeepeningreformailcc，theawakeningrightconsciousnessofgrass—roots，theturningroleofcountryandgovernment，theadjustmentofstrategyandthesatisfactionofbasicinterests，Therefore，weshouldtryourbesttoresolvingtheseproblemssuchasautonomousorganizationofurbancommunityiSturningadministrative，itssupportingpoweristooweakanddon’testablishharmoniousrelationshipwithothercommunitybodyandSOon．Forthatreason,theauthortrytothinkdeeplyandsyntheticallyonthegroundofpreviousresearchabouthowtoestablishtheautonomousorganizationofurbancolnclonity,andwidenit，Speakingofthecontent，besidestheintroductionandtheconclusion，thethesisiscomposedbyfourparts，fulltextisformedwith55．000charattersaltogether．1wi“brieflyintroducethemaincontentsofeachpartbelow．Introduction：Theauthorhasillumiilatedthereasonandsignificanceofselectinsthistopic．Inaddition,theauthorhassuill／larizedthetypicalmaterialandtheresearchmethodsinit．andsutiillarizedthethesiSmajorIX)intandtheinnovation：Theautonomous organization9furbancommunityshouldbeasystemcontainstheagenciesofauthority,deliberatingandexecution．Itisalsonecessarytoresearchthesupportingsystemfortherunningofautonomousorganizationofurbancommunity．Firstpart：Acknowledgeabouturbancommunityandtheautonomousorganizationofurbancommunity．Inthispart．theauthorfirstinterpretedcommunityandnrbancommunity．Throughcontrastingautonomousofurbancommunitywiththeotherautonomousorheteronomouscommunityorganization，theauthordiscussedthemeaning，thenature，theroleandthefunctionoftheautonomousofurbancommunityaswellastherelationshipbetweenurbancommunityandtheCivicsociety．TheautonomousofurbancomQlunityisthekeyunitofautonomousurbancommunity．Secondpart：ThefactandthefaultofautonomousofurbancommunityInthispart，throughtrackingtheevolutivehistoryofautonomousofurbancommunityi．e．residentinlcommittee．theauthorelaboratedthethreebigfaultsofresidentialcommitteeindetail：turningadministrativeseriouslY．itssupportingpoweristooweak，relationshipwithothercommunitybodyisn’tharmonious．Thirdpart：ThefoundationandtheconditionforthebuildingandthedevelopmentofourcountryautonomousorganizationofurbancoiNllUnity．Therearefourtheoreticalbasisforbuildingtheautonomousofurbancommnitynamely，governabletheory，co．nunityautonomouspublicadministrationandcivildemocraticparticipationtheory，socialcapitaltheoryandself-organizationtheory．Inthispart，theauthoralsoanalyzethechallengesandthechancesfromthecountry，theresidentsandthesocietyforbuildingautonomousorganizationofurbancommunity，andintroduce so∞experienceofbuildingautonomousorganizationofurbancommunityathomeandabroad．Fourthpart：ThepropositionalcountermeasureforthebuildingandthedevelopmentofOUrcountryautonomousorganizationofurbancommunity．Thispartisthecoreofthethesis．Theauthotfirstexpressedtheassumptionsandthepropositionforbuildingofourcountryautonomousorganizationofurbancommunity．thepremiseistodividecommunityandtodecidethescope；theautonomousorganizationofurbancommunityshouldcontainsauthorityi．e．residentialsoviet，deliberativeorgani．e．consultativecommittee。executingagencyi．e．residentialcommittee；tostrengthentheleadershipof胁eCommunistPartyofChinaandtoimproveabi1ityofmembersareveryimportant。forthebuilding．Nextistheargumentaboutthesupportingsystemforrunningofautonomousorganizationofurbancommunity：tousegovernmentalpowerreasonably，tocoordinatetherelationshipwiththeothercommunitybody，tosupplymaterialfoundationenoughandtocultivatethesenseofparticipationandtheabilityofparticipationoftheresident．Atlast．theauthotpointoutthevistaofthecofllnunitybuiidingespeciallythecommunity’sautonomyandcommunity’Snomocracy． 绪论一，选题背景及选题意义20世纪90年代中期以来，我国经济制度的改革不断走向纵深，与之相应的社会环境也发生着重大变化，“单位制”的瓦解、城市化进程的加快、住房私有化程度的提高等一系列的发展变革，导致传统的城市基层组织主要是街道办事处，居民委员会担负过量的事务。为使得城市基层组织体系乃至城市基层管理体制能够更好地适应社会主义市场经济的发展需要，2000年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发((民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，要求全国各地在原有的城市居民委员会辖区基础上进行规模调整，重新划分为社区，并将城市居民委员会统一改名为“社区居民委员会”。城市社区居民委员会自此开始发挥更多的作用，社区建设试验区、示范城的建设及其模范作用被突出到重要的位置。但时至今日，城市社区并未能实行真正的“社区自治”，城市基层管理体制的改革也遭遇困境。其中原因，既有传统行政管理体制的惯陛影响，也涉及居民的权利观念和参与意识等问题，但城市社区自治机构的设置不合理以及未能真正发挥作用无疑是一重要因素。2006年10月通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》曾指出，“必须加强制度建设，保障社会公平正义，同时也要完善社会管理，保障社会安定有序。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，积极稳妥地推进政治体制改革，健全民主制度，丰富民主形式，实现社会主义民主政治制度化、规划化、程序化，保障人民享有广泛的民主权利。扩大基层民主，完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利．完善法律制度，夯实社会和谐的法治基础，加强社会管理等方面的法律法规。推进社区建设，把社区建设成为管理有序、服务完善，文明祥和的社会生活共同体”．因此，探讨城市社区自治机构的建设问题，使得城市社区能够在自治机构作用的充分发挥下实现其功能对于时下的中国有着特别的意义。首先，改革正走入深水区，城市基层自治机构体系的作用发挥关系基 层民主的实现和作为主人翁的人民的福祉。城市社区自治机构应成为集聚社区居民意志的机，构，并按照社区居民的共同意愿管理社区内的各项公共事务。城市社区自治机构确保社区居民充分实现其知情权，决策权、监督权等权利才是人民当家作主的最真实阐释。基层民主法制建设的成功实践也能够进而对中国的政治体制改革形成积极的影响。其次，形成和谐的社区是正在进行的和谐社会建设的前提和关键，社会主义中国的和平堀起也需要妥善化解基层因社会转型而不得不面对的各种利益冲突。平稳、客观而积极的心态有利于社区居民更坦然地承受必然的社会阵痛并更好地投身于建设健康、有序的社会。城市社区自治机构的合理设置及作用发挥能够钋领社区居民更好地达成建设和谐社区的目标，并能更好地f足进社区居民日益增长的生活压力的缓解。再次，建设社会主义法治国家的努力从未停歇，能更好地让政府和社会发挥各自作用的公民社会的形成为不可逾越的阶段，城市社区自治机构的运作所能提供的经验对于公民社会的培育也异常珍贵。然而，我国目前的城市社区自治机构现状表明其还凭法完成此等本应担负的历史重任。本文的研究正是直面行政化倾向仍然明显，运作的支撑力量弱小以及与社区内其他作用主体的关系不协调等城市社区自治机构所面临的难题，期待以一种较为全面的综合考察以及分析来构建城市社区自治机构，并探讨城市社区自治机构发挥作用的支撑体系。二、资料运用和研究方法目前，关于社区的研究多集中在社区建设及其中的各个分支领域上，直接关于城市社区自治机构建设的资料只能算是凤毛麟角，但基于我国的城市社区与国外社区相异的特性和城市社区自治机构建设命题的新颖性，本文仍然力图使选取的资料兼备理论陛和实证性。张俊芳博士的((中国城市社区的组织与管理》以天津河西区为研究对象，就我国城市社区的组织与管理提出了系统而又新颖的理论；杨鸿台，吴志华，申海平等人((城市社区体制改革与法制建设研究》的研究个案则是上海，他们提出了城市社区法制建设的若干构思；雷洁琼教授的《转型中的城市基层社区组织一一北京市基层社区组织与社区发展研究》则直面北京市基层社区组织的发展阅题；尹维真博士的学位论文‘‘论社区建设中的城市基层管理体制创新一一以武汉市江汉区社区建设实验为例”以及其它研究还提供了关于社区建设的武汉模式、青岛模式和沈阳模式等实践经验；侯玉兰教授的《城市社 区发展国际比较研究》和侯均生、陈钟林教授的((现代发达国家与地区社区发展经验》则提供了社区发展的域外视角。以上著述，便使得笔者在借鉴和总结国内外城市社区自治机构设置和运作经验的基础上批判地提出自己的浅薄之见有了凭借。徐永祥教授的《社区发展论》、郑杭生教授和李路路教授的《当代中国城市社会结构》、窦泽秀教授的《社区行政一一社区发展的公共行政学视点》、俞可平教授的《治理与善治》等著述则使得笔者在审视城市社区自治机构存在的价值和依据时有了更为深刻的理论支撑。由制度型命题决定以及受诸多学者著作的启发，本文综合运用了法解释学方法、法社会学的方法、比较研究的方法j历史研究的方法来研究城市社区自治机构的建设问题，法学和社会学的交叉在本文有较明显的体现，而在行文过程中则注重运用实证分析方法。三、本文主要观点及创新我国的城市社区有着不同于国外社区的内容以及存在价值，正积极开展的社区建设也身负重要的历史陡命。城市社区自治机构的合理设置以及作用的充分发挥，使得我国能以城市社区为突破口，促进经济体制、政治体制、行政体制的改革；形成良好的社会风气，维护社会稳定；推动社会成功转型；完善基层民主建设；培养公民的自治精神和自治能力等。但是，以居民委员会为主体的我国城市社区自治机构从其产生、发展直至社区化后，不仅行政化色彩太过浓烈，自治陛严重不足，而且运作的支撵力量也hA,，与社区内其他作用主体的关系也不协调，迫切需要改变。本文认为，依托公民社会理论、治理理论、社区自治公共行政与公民民主参与理论、社会资本理论和自组织理论而建设成的城市社区自治机构体系应由权力机构社区居民代表会议，议事机构社区议事协商委员会和执行期枸社区居民委员会共同组成。在正确处理来自国家、居民以及社会三种力量的基础上，通过提高自治机构成员素质，合理运用政府力量，协调好自治机构与业主委员会、物业管理公司、社区内市场主体及中介组织的关系，注重社区自治物质基础的保障以及社区居民参与意识和参与能力的培养，能保障城市社区自治机构充分发挥作用。最终，城市社区自治机构建设研究的落脚点将落在总结经验，积极探索城市社区自治机构的法治化、制度化的努力上，并成就社区完全自治和社区法治。 第一部分城市社区及城市社区自治机构的基本认知一、城市社区一一新时期中国民主法制建设的基层单位和载体从严格意义的概念继承和概念移植角度上看，城市社区应该只是社区中具确-Y-t表性的一个分类。但是，我国的城市社区却有着特殊的产生背景，在新的历史时期具有特殊蹴啦并承载着重要历史使命。由此，在探寻普遍意义上的社区本质的基础上引入城市社区的认知便有其必要性。(一)社区的内涵和外廷1．社区的概念社区至今为止都主要是一个社会学的概念，但此界定并不妨碍法学领域对它的审视。社区是一个完全意义上的舶来品，在不断的学术演变、实际运用以及中外学者的翻新下，愈来愈成为一个普遍性的话语。1871年，英国学者H．s．梅因出版的《东西方村落社区》一书，首先使用了社区这个名称：。1881年，德国社会学家斐迪南·滕尼斯(FerdinandTonnies)将gemeinschaft(一般译作为社区、集体，团体、共同体、公社等)一词用于社会学。。在此后的1887年，他更是在其代表作《(社区与社会》(((CommunityandSociety)))中从社会学理论研究的角度频繁使用了社区的概念，他将gemeinschaft解释为一种由同质人口组成的具有价值观念一致、关系密切、出入相友、守望相助的富有人情味的社会群体。。但在当时和以后的一段时间里，滕尼斯的社区概念并没有引起人们的注意。直到第一次世界大战以后，由于人们开始厌恶资本主义制度造成的人际关系的淡漠、疏远，才回过头来对滕尼斯的“社区”范围进行研究。随着社会学从欧洲传入北美，特别是随着美国经验社会学研究的兴起，美国的查尔斯·罗密斯把滕尼斯的毗区”(gemeinschafe)译成英文"community”。1933年，费孝通等燕京大学的一批青年学生，在翻译美国著名社会学家帕克的社会学论文时，第一次将“community”这个英文词译成了“社区”，“社区”一词在后来才成为中国社会学的通用术语。在此之前，有的学者把它译为“共同社会”、“地方共同社会”或“共同区域社会”等等。函20001牵燃躺娜一一一一一一一一。一一一～死 年，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。本文亦采用此界定．2．社区的要素尽管关于社区的概念经历了近一百多年各学派、各学者的推敲，其中的共通要素却不外乎地域、人口、组织机构、文化、设施等．(1)入1：1要素。一定数量的人口是构成社区的第一要素。人是社会的主体，也是社区生活的主体。孤立的个人为了更好地谋求更高质量的生活，联系起来结成一定紧密程度的社会共同体．在这样的共同体中，人口的数量组成、质量组成、人1：I的结构乃至人口的分布和流动状况都没有完全一致的定律。但人们生产活动和生活活动之间的同质性，促成人们组成了社会共同体，可见，人与人之阍的社会联系将在多种环境下发生，而社区则是其中非常重要的一种载体。(2)地域要素。一定的地域范围将框定作为社会细胞的社区边界。每一个社区都会与特定的地理空阕榴联系。社区所处的方位、地貌特征，自然资源，空间形状等是社区的地理条件。现代的社会科学研究一般都选择某个中小城镇或者大中型城市中的某个街道、某个居民区以及农村社会的某个乡、某个村落等作为研究范围。其体到社区的地域界限，为了真正发挥社区的功能，大小应适中，总的原则是居民能在日常生活中发生互动以及比较方便地参与各项社区公共事务乃至享用自己的民主权利为限。(3)组织机构要素．尽管社区内包括一定数量的入1：1，但若想真正地让居民之间互动起来，并使得社区内部呈现祥和、繁荣的状态，各种社会群体和组织之间的和谐关系至为重要。同时，经过合法程序产生的能够代表居民利益的组织的存在，将发挥引导、带动居民民主参与各项社区建设。的作用。就目前我国社区的现状来说，社区的各种组织和机构可分为具有自治性质的机构和组织以及非自治性质的机构和组织。非自治性的机构和组织包括党和政府的派出机构，管理公共事务的事业单位等；自治性的机构和组织则包括村委会和居民委员会、业主委员会、物业管理公司、各种社会团体、企监，已改割成功的事监单位．居民自愿组成的各种文化，体育、娱乐群体以及志愿者队伍等等。而社区则为各种组织或机构的存在价值或存在目的提供发展空间。可以说，社区不仅是是市场主体的广阔夭@《民致部关于在全国推进城市社区建设的意见*：社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治，经济、文化，环境协调和健康发展。不断提高社区成置生活水早和生活质量的过程．5 地，还是公民社会的所在地。(4)文化要素。社区文化是社区组成要素中至为重要却较难界定的一个概念，社会共同体能够维系的一个主要因素便是社区文化作用的发挥．一般说来，社区文化包括社区居民一起生活所形成的历史传统、行为规范、价值观念、生活方式、交际语言、精神状态以及社区归属感等等。不同的社区文化将会不同程度地约束社区居民的行为方式和道德实践，并在客观上对居民担负社会化的功能以及对居民生活提供某种心理支持。(5)设施要素。设施要素主要包括社区内居民生产与生活所具备的物质条件．它既包括社区内居民生产所需的物质设施，如厂房、车间、办公室等；也包括社区内居民共同生活所需的住房、公用设施如卫生服务站、体育健身设施等。它们不仅为社区内居民的生产生活提供现实的服务，更为社区建设、社区发展以及社区管理等提供物质基础。居民各项民主权利的运作也需要一定的物质条件作为前提。3．社区的类型根据地域型社区划分法，可以将社区划分为城市社区，农村社区和集镇社区。农村社区是指居民以农业生产活动为主要生活来源的地域性共同体或区域性社会。农村社区对土地有着极强的依附陛，人口的数量和密度远低于城市社区，人际交往的范围比较狭小，家庭是社区群体或组织的最基本单位，社区归属和认同的实质是土地认同和传统认同，注重血缘和宗族关系，具备排外和保守型心理。集镇社区是兼具农村社区和城市社区某些成分与特征的社区类型，是一种“比农村社区高一层次的社会实体的存在，这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区．无论峪地域、人口、经济、环境等因素看，它们既具有与农村社区相异的特点，又都与周围的农村保持着不可或缺的联系。”①集镇包括建制镇和非建制镇两种，分别为所在县乡的行政中心．文化教育卫生中心、商业中心和周边农村地区的文教卫体商活动的分中心。集镇社区位于农村和城市的中间地带，人口的密度和规模大于农村社区小于城市社区，人际交往比较讲究平等性，基本摆脱了血缘和宗族关系的支配性，社会心理兼具开放性和保守性，是介于城市和农村之间的一种独特形态的社区，也是周边农村地区的经济、政治、文化、教育、卫生的中心及城乡交流的中介环节①费孝通：鬣小城镇，大问题羚，载《费孝通文集》第九卷，北京：群吉出版社，1999年版，第199页．6 和流通枢纽．9(二)城市社区的界定1．城市社区的内涵和特点城市社区可以从不同的角度来定义。德国社会学家马克斯·韦伯从组织的特征出发分析城市社区；帕克则从人文生态学的角度对城市社区进行分析，他指出：‘城市不只是地理分析学和生态学上的一个单位，它同时还是一个经济组织的基础。”。概括地说来，城市社区即是指城市中的社区，是相对于杠村社区和集镇社区而言的，其坐落在城市地表上人口数量多且密度大，人口的质量强于农村和集镇，人口的流动性极大，人口的增长以机械增长为主等；城市中的人际交往以匿名性、业缘和非个性化为主，同时以共同的利益与兴趣爱好为纽带，虽不排除情感要素的介入，但主要依赖理性契约和法律的力量；在社区社会组织方面，组织的数量众多、类型复杂且功能专业化，具备严密的组织机构；在城市社区文化方面，则具有理性化和多元化、功利性较强等特性，城市社区居民从“住所认同”到“社区认同”的前提条件是社区环境与质量的状况。。2．城市社区的表现形式城市社区的地域范围指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。城市社区因形成原因、发展时期和发展条件不同，特别是所居住的居民的文化素养、社会地位、收入水平、居住状况和生活质量的差异，可以划分为多种类型。与我国现阶段经济和社会发展水平相适应，我国现阶段城市社区的发展出现了明显的阶层分化，即与国外高档社区或称富人社区相类似的以实施物业管理为主要特征的现代化的康居式社区和反映我国大多数百姓生存状态的以政府行政管理为主要特征、居民生活水平较低，困难群体集中、未实施物业管理的安居式社区并存，两种类型之间还存在混合型社区。根据张俊芳博士的调查，天津市河西区内康居式社区占全区社区数量的不到10％，安居式社区则占全区社区总数的55％以上，其余为混合型社区。。这种数据在目前的中国具有代表性，而不同的社区，其社区建设及发展状况并不相同，社区的功能发挥也存在差异。3。城市社区与公民社会。徐永祥：誓社区发展论》，上海：华东理工大学出版杜，2000年版，第40—47页．o【美】Ⅱ·B·帕克等：《城市社会学弹，柬俊岭等译，北京：华夏出版社，1987年版，第110页．o徐永祥：《社区发展论》，第47—55页．④张俊芳：誓中国城市社区的组织与管理》，南京：东南大学出版社，2004年版，第130页．7 公民社会理论是国家与社会关系理论发展的一种产物，既具备敦实的理论基础，更具备崭新的现实眼光．早在古希腊时期，亚里士多德就区分了国家与其他社会团体的区分；其后，黑格尔和马克恩主义提出了截然相反的两种国家和社会理论，黑格尔主张国家决定社会的国家至上论，而马克思主义则主张社会决定国家的社会至上论。历史发展到今天，纯粹的国家至上论和社会至上论都不应作为指导实践发展的理论，在国家与社会(个人，家庭)之间需要连带的观点得到了越来越多学者的认同。葛兰西和帕森斯认为，“当代社会不仅是通过经济与政治过程、甚或是经济与政治新的或重新的融合而再生的，而且它也是通过法律结构、社会交往、沟通制度和种种文化形式(所有这些因素都具有相当高度的自主性)之间的互动而再生的。交往生活的复苏并不是私域和公域，经济与国家的逻辑之融合，而是比起工业革命和法国大革命历史再悠久的社会中介组织的再造，这种再造乃是以一种新的和后传统的形式展开的．”。伯格和纽豪斯则指出，“现代社会两个主要的政治意识形态一一个人主义和国家主义一一都不能在个人和国家之间刨造富有意义的联系。其中任何一个都可能导致失范与异化，一个是因为社会丧失了位置，另一个则认为社会变得专横并全面侵)、^．们的生活。因此，两种意识形态都可能导致个人的无力感和缺少社会投入．”。关于公民社会，戈登·怀特定义为：公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权，并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进她们的利益或价值。基恩的定义更为简单，公民社会是实现社会参与的领域，它的存在高于个人但低于国家。。公民社会的提出不再单纯强调国家与社会间的制衡与对抗，而是引进“互惠”概念，加强国家与社会间的互动与合作，建立起互惠关系，以达到国富民强的双赢目标。。城市社区既是一个独立于政府、市场的地域，就目前来说也融合着国家和社会的双重特陛，融于其中的各种中介组织和志愿者组织等可以视为o【美1倘·科思，阿雷托：《社会理论与公民社会癸，戴邓正来．【荚】J．c．亚历山大编：《国家与公民社会⋯种社会理论的研究途径》，中央编译出版社，1999年版，第179页．o李亚平，于海编选：程第三域的兴起一一西方志愿工作与志愿工作组织理论文选》，复旦大学出版社，1998年版，第91页．@张俊芳：《中国城市社区的组织与管理》，第30页．④窦泽秀：《社区行政一一社区发展的公共行政学视点》，济南：山东人民出版社，2003年版，第70页．8 公民社会的一部分。一方面，大多数的社区还需要政府权力的推动以及政府整合资源能力的支持；另一方面，社区的最终发展方向是社区不受政府权力干扰的完全自治，尽管这伴随着中国的现代化过程需要一段漫长的奋斗历史．公民社会有其产生的土壤，也需要有成长的养料，社区建设同样必须正视这一点。而建设社区自治机构也应该坚持：—个强大的、活跃的、参与式的公民社会将会使政府更加负责任并对公民的需要更快地做出反应。由此，社区自治机构的建设和运作一方面要注重获得政府和市场的支持，在另一方面也要注重在容忍、培育社会中介组织和志愿者组织以及社区内其他组织上下功夫，只有这样，社区自治机构才能引领社区走向发展的康庄大道。(三)加强我国城市社区建设的重要意义1．建设城市社区有利于促进经济体制、政治体制、行政体制的改革。目前我国社区建设逐步开展的最根本原因在于改革开放．从高度集权的计划经济体制向主要由市场配置资源的市场经济体制转变的经济体制改革从根本上要求政企分开，政事分开、政社分开以及社企分开，国家、社会、企业和个人之间拥有资源和使用资源的手段主要由市场配置而定。企业从办社会、办行政，办福利中解脱出来，成为纯粹的市场生产和经营主体，按照‘‘产权明晰、权责明确、政企分开，管理科学”的现代企业制度履行其经济职能，由市场主体所分离出来的社会职能回归社会。城市社区作为社会的细胞经历史和现实证明是承担此社会职能的最好载体。同时，城市社区的存在反过来也是企业能够得到更好发展机会和更大发展空间的有力保证。依照马克恩和恩格斯的国家理论，社会将是始终存在的，而国家只是社会发展长河中一定阶段的产物．国家源于社会，也将终于社会，理想的国家政治体制应该逐步从以国家为主体向以社会为主体而转变，即从礅治国家”转变为“社会国家”。若想小政府、大社会的“政府一一社麓r模式能生根并造福人民，政府应该适当地放权和分权。而城市社区的建立就是加速政府放权、还权和社会化进程的一种形式。2．建设城市社区有利于形成良好的社会风气，优化社会秩序，维护社9 会稳定．现代化进程。本身所引发的动荡性，要求必须严重关注城市社区的生存状态。下岗职工、社会保险、弱势群体的社会保障等问题如果长期得不到解决，社会群体中普遍产生被剥夺感，进而导致社会冲突和合法性危机，甚至带来亨廷顿所谓的“普力夺”现象。。在基层政府工作人员看来，社会结构和利益分配格局调整带来的焦虑和迁怒，已经使得稍微的管理不力就会使社会冲突的负面效应放大。。城市社区建设着力于完善社区服务质量，提高社会保障能力，并通过社区经济、社区治安、社区卫生、社区文化、社区环境等方面的建设满足社区群众的需要，从而形成居民安居乐业的和谐景象。3．建设城市社区有利于推动社会成功转型。“改革是对传统的挑战，也是对传统的反叛。传统既是一种宝贵的资源，也是一种历史的惰性。”。社会转型带来的一个后果便是单位制的解体，“单位人”向‘‘社会人”、“社区人”转变，其中连带就业的市场化、住房商品化，社会保障虚无化，单位成员“从摇篮到坟墓”的—切事务由单位包办的时代一去不复返。人员流动频率大大增加带来的负面影响、人口老龄化问题、青少年教育问题、环境问题以及可持续发展等问题的最后落脚点都将回到社区这个生活共同体生存的区域，并要求主要依靠社区力量解决。4．建设城市社区有利于完善基层民主建设。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主实质化既有利于国家权力来源的合法化，也有利于国家权力的正确行使。现代民主政治国家的发展需要居民民主意识的增强以及参政议政能力的提高。城市社区的生成将在一定程度上改变目前我国居民自治空洞化的尴尬局面，动员居民参与新形式、新内容的社区公共事务有利于发挥居民的积极陛、主动性和创造陛，也有利于我国现代化事业的发展。在提高居民参与居民自治、社区自治能力的基础上，人民代表大会制度的基础性工程一一“选区选举”的正火陆、公平性、公平性也①目前我国的社会转型可以概括为两方面，一方面是由高度集中的中央计划经济体制向社会主义市场经济体制大转型，即市场化过程；男一方面是由初级工业化向建设小康社会和全面小康社会的现代化转型，即现代化过程．参见郑杭生，李路路：《当代中国城市社会结构*，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第37页；郑杭生，李路路：《中国人民大学中国社会发展研究报告2005一一走向更加和谐的社会》，北京：中国人民大学出版社，2005年版，第7页．②【美】塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海：三联出版社，19s9年版，第55页．o窦泽秀：联社区行政一一社区发展的公共行政学视点》，第35页．④同上书。第36页．10 将得到有力的促进。社区内自治规则等民主制度的形成和实施，也将为社会主义民主、法治建设提供良好的道德支撑。5．建设城市社区符合社会发展的需要。历史上有三种社会发展观。其一是以经济为本的社会发展观；其二是以社会为本的社会发展观；其三是以人为本的社会发展观。。我国目前所坚持的内含建设和谐社会的科学发展观即是一种以人为本的发展观。所谓以人为本的社会发展观就是强调社区发展作为社会发展的基础，体现人的价值，满足人性需求，同时满足社会健康存在和运行的需求，实现真正平衡、持久、合理的社会发展。正视我国因社会转型而带来的社会阶层分化现象、社会人孤独、受挫的心理等，城市社区将有利于重新培育人与人之间的信任和合作关系，以理性为基础的契约关系在社区内亦会更加规范化。6．建设城市社区有利于培养公民的自治精神和自治能力，培育和殛化公民社会。市场失灵和政府失灵并不是新鲜事物。纯粹的市场将导致市场的垄断性，也将导致收入分配的不公正，更为严重的后果在于市场不能有效率地提供具有非竞争性和非排他性的公共物品，‘瞄便车”现象无处不在，无时不有。同时，针对市场失灵而存在的政府干预也存在失灵现象：承担宏观调控和公共产品供给等职能时所付出的高成本最终将转嫁到人民的头上，与成本过高相伴的是政府的顽疾一一效率低下、官僚作风严重等现象；更为严重的是，政府干预领域的“许可、审批、批准、同意、特许权分配”等现象容易造成任意或人为的资源虚缺，从而导致与寻租相关的腐败现象丛生。企业会通过行贿、给予回扣等非法途径向政府争取优惠政策资源，寻求政府的特许和庇护，经受不住糖衣炮弹袭击的政府工作人员将做出有利于引诱者而损害公众利益的行为。这种现象“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。*母面对以上问题，以第三部门为主体的公民社会的培育有利于形成政府和市场之间的中间调节地带，带来部分公共物品的最优供给，并克服市场失灵和政府失灵的缺陷；同时，公民社会的培育也有利于政府的分权和放权，形成小政府大社会的格局。公民积极寻求表达意愿和维护自身权益的合法途径的过程也能够很好地培育自治精神以及自治能力。英国学者戴维·赫尔德认。王青山：氍社区建设与发展读本》，北京：中共中央党校出版社，2001年版。第9页．o【美】V·奥斯特罗姆：《制度分析与发展的反思一一问题与抉择》，王诚译，北京：商务印书馆，1992年版，第4页．11 为：“在今天，民主要想繁荣，就必须被重新看作一个双重的现象：一方面，它牵涉到国家权力的改造；另一方面，它牵涉到公民社会的重新构建。只有认识到一个双重民主化过程的必然性，自治原则才能得以确定：所谓双重民主化即是国家与公民社会相互依赖着进行的转型”。∞7．建设城市社区有利于解决城市化过程中带来的新增问题，有利于和谐社区的形成，为和谐社会建设奠定根基。和谐社会的前提在于实现社区和谐化，其中城市社区的和谐为主要方面之一。但城市化在带来我国经济发展、人民生活水平提高的同时，也带来了许多新增问题，如城市环境污染、交通瘫痪、治安混乱、失业人口增多等，政府面对日益增多的以上问题以及人们日益增长的各种需求越来越变得无能为力．发挥城市社区在促进以上问题解决上的潜力，既能缓解政府压力，更有利于社区建设各项事业的发展，从而保持社会稳定，和谐发展．二、城市社区自治机构一一城市社区自治功能发挥的关键主体。(一)城市社区自治机构的涵义界定．社区自治机构应是社区群众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的机构和组织．其既不同于社区内非自治性机构或组织如党政机关(包括派出机构)及管理公共事务的事业单位，也不同于社区内其他自治性机构或组织如企业．社会团体、业主委员会和物业管理公司等。首先，党政机关如街道办事处和派出所等在社区内进行有关行政管理活动，必须接受上级行政部门及派出机关的领导，尤其是派出所等派出机构并不能承担更多的责任；而管理公共事务的事业单位以政府职能、公益服务为主要宗旨，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动，其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，因此都区别于独立承担责任的自治机构。其次，社区内的企业只是着眼于经济事务的自治，追求经济效益，而社区自治机构着眼于社区内公共事务的自治和管理，追求社会效益，两者有明显的区别。再次，社区内具有委托和被委托关系的业主委员会(业主大会)和物业管理公司只就物业管理区域内的房屋和配套设施设备及相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序；社区自治机构则是一种具备正式结构体系的④【英】戴维·赫尔穗：《民主模式》，燕继荣等译，北京：中央编译出版社，1998年版，第396面．@如无特别说明，下文中的社区印指城市社区．12 组织，拥有自己信赖的领袖人物、价值标准和行为规范，并以此来引导、约束组成成员的行为；经由社区中有选举权的居民经过普遍的民主选举产生，更加重视人的主观能动作用，并着眼于将精神文明建设落在实处；同时，其是社区居民自我管理、行使自治权利的实践者，其成员直接来自所在社区，是社区居民利益的代言人，可以充分体现广大群众的意志和愿望，社区自治管理的广度，深度和频率都遍及整个社区。因此，社区自治机构也区别于业主委员会牙口物业管理公司。(二)城市社区自治机构的性质社区自治机构作为非行政I陛的社会管理及自治组织，其性质主要体现在四个方面：一是基层性。它是设立在国家最低一级行政区域下，以民主方式自愿结合起来的群众性管理及自治组织，主要代表辖区居民行使基层社区管理权限。二是群众性。它不是国家政权组织，不能采取强制性的管理手段，其成员由社区居民选举产生。三是自治性。自治性是指社区自治机构在国家法律、法规赋予的职权范围内对本社区的公共事务和公益事业拥有一定的自主权和自决权。社区自治机构依法代表社区居民，对关系社区居民切身利益的各项事务，行使当家作主的民主权利。四是综合陛。社区自治机构承担着管理社区政治、经济、文化等各项事务的责任，而不是仅承担某项或某几项管理责任。。(三)城市社区自治机构的作用和功能首先，社区自治机构致力于社区各项公共事务，促进社区的稳定、发展和繁荣。社区自治机构代表社区居民的利益，能够动员起社区广大居民的力量，整合社区各种资源，在政府和民众之间起着：》句_通和桥梁的作用。社区自治机构统筹安排社区服务、社区保障、社区警务、社区矫正、社区文化、社区卫生、社区环境等事务的决策、实施和事后反馈工作，促进社区建设良性发展。其次，社区自治机构对社区居民参与社区公共事务、建设社区起引领作用，能够在一定程度上培育社区居民的民主自治能力和自治精神。社区居民是社区建设最为根本的主体，社区自治机构的各项决策最终都需要依靠居民的努力而落实。居民参与社区管理，也应通过参与社区自治机构的组织和运行而实现。居民可以参选社区自治机构的成员，也可以在机构外围对社区自治机构的各项工作发表意见，提供建议，实施监督。居民民主@侯玉兰主编：《城市社区发展国际比较研究》．．些京出版社，2000年版，第32页·lj 自治能力和自治精神在这样的参与实践中将会得到极大的锻炼。再次，社区自治机构参与社会管理，可以与国家行政组织的社会管理起到互补作用。社会管理是政府重要职能之一，但并非所有的社会事务都必须由政府直接管理。随着市场经济体制的逐步发育并完善，政府职能的结构重心将由社会管理向社会服务位移，呈现‘讣政府、大社会，的社会发展格局。与之相适应，不断成长的社区自治机构将替代行政组织承担其直接管理的收缩部分．社区自治机构微观直接管理能力与政府宏观间接管理能力的互补增益，将加速推进现代化进程。。最后，社区自治机构本身的运作可以为公民社会的培育提供经验。法治国家的最终形成离不开公民社会的发育乃至强大，但在目前的中国如何去培育公民社会却是一个前无古人的挑战。通过社区自治机构组织群众自我管理、自我教育，自我服务、自我约束的运作实践，总结其中的运作经验，将有利于公民社会的培育和发展。第二部分我国城市社区自治机构的已然状态和存在问题一、我国城市社区已然自治机构一一居民委员会的历史演变社区自治机构是一种社会基层自治机构，在过去的历史演交中，却并不是以这样的名称在社会上立足并为人们所熟知的。目前广泛存在的居民委员会应是社区自治机构的代名词，这也符合官方的认同以及民间的实践。虽然在全国部分地区作为社区建设的试验田如上海、沈阳，天津、青岛等地在社区自治机构的重塑上取得了一些成就，构建了新型的社区自治机构组织体系。但金国大部分地区的大部分社区仍然只是由原来的居委会在独挡一面。，笔者也正视此国情展开讨论。在真正考察社区自治机构运行状态之前，有必要探寻其前世演变，并从中总结出一定的规律。(一)居民委员会的产生城市居民委员会制度早在建国初就己开始试验了．以南京市为例，在1949年9月下旬就开始试办居民小组和居民委员会。小组一般由20户组成，设小组长一名；每20小组组成居民委员会，从小组长中选举三人为①候玉兰主编：《城市社区发展国际比较研究务，第33页圆访谈，沙坪坝区民政局基层政权建设科，2006年7月．14 委员。10月，第一批居民小组产生．1951年，南京市城区约2／3的地区都建立起了居民委员会。。但真正标志居民委员会产生的是于1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》，该条例第一次用法律的形式对居民委员会的性质、形式、规模、任务等作了规定。居民委员会的性质是是基层群众自治性的居民组织。它的主要任务是：办理有关居民的公共福利事项；向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求；动员居民响应政府号召并遵守法律；领导群众性的治安保卫工作；调解居民间的纠纷；组织和规模方面，条例规定：居民委员会应按照实际居住情况并参照公安户籍段的管辖区域设立，一般以100一600户居民为范围。居民委员会下设居民小组，居民小组一般以15--40户居民组成。每个居民委员会内的居民小组最多不得超过17个。居民委员会设委员7～17人，由居民小组各选委员一人组成，并且由委员互推主任一人，副主任l一3人，其中须有一人管妇女工作。居民小组设组长一人．机构方面，根据需要，居民委员会内可设社会福利(包括优抚)、治安保卫、文教卫生、调解、妇女等工作委员会，最多不得超过五个；办公经费方面，居民委员会的公杂费和居民委员的生活补助费，由省、直辖市的人民委员会统一拨发。在((城市居民委员会组织条例》的指导下，全国普遍建立了城市居民委员会，从而把一种新型的社会基层自治机构推上了历史的舞台，并引导了社会基层生活的一次革命，具有重要的意义。首先，居民委员会是真正的群众性自治组织。在居民委员会内，居民群众是主人，直接参加居民委员会的管理工作，居民委员会的干部是由居民群众直接选举产生，居民群众在居民委员会内享有广泛的权力。其次，居民委员会的建立是实行社会主义民主的具体实践。居民委员会实行基层社会生活由人民自己管理自己，进行自我教育的组织形式，是实行社会主义民主的具体化．第三、居民委员会的建立完善了社会主义管理体系。国家的管理是系统的管理，从中央政府到地方政府，每一个层次都是必不可少的．居民委员会是一个管理组织，是国家管理系统中的一个基本层次，是国家政府宣传人民、教育人民、组织人民的桥梁。居民委员会要接受街道办事处的指导，因而它所①南京地方志编篆委员会编：《南京民政志》，深圳：海天出版社，1994年版，第59—60页．转引自孙宅巍，韩海浪：。现代中国社会基层组织的历史变迁”，鬈江苏社会科学》，2000年第4期，第98页．15 执行的仍然是党和国家的路线、方针、政策，它的建立使国家管理系统更加完善起来了。。(二)居民委员会的变异居民委员会普遍建立后，配合街道办事处做了许多实事，但国家政治形势的变化导致了居民委员会的性质变味。从20世纪50年代中后期至70年代中后期，居民委员会成了国家政治运动的工具。1958年，随着人民公社化高潮的压力增强，城市居民委员会体制(包括基层政府的组织体制)很快被“党政合一”、“政企合一”及“工农商学兵五位—体”的人民公社组织体制所取代。随着街道办事处改为人民公社分社后的唯上级党政机关指令是从，居民委员会也相应地成为了上级指示、命令的执行机构。居民委员会专注于阶级斗争，里弄生产组、食堂．托儿所及生活服务站普遍诞生是历史的真实写照。居民委员会开始行政化，居民自治组织的性质和功能开始萎缩。。更为严重的没落发生在10年“文革”期间。在这一阶段里，居民委员会从组织到名称都有过五花八门的年华：在‘政治建街”和学习军队组织的要求中，居民委员会成立了街道革命委员会下设的连，排、班(组长由原来的居民小组长改变而来)，造反派和‘倨民积极分子”任干部，大搞斗争；这套军队编制被取消后，居民委员会组织体制及形式有所恢复，但名称改为“革命居民委员圣，，简称“革居会”。部分居民委员会功能被恢复和强化，同时锯委(办)经济”的功能因“五七指示”而蒸发；此外，“文革小组”和“向阳院”也成为基层组织的主要内容和形式．文革小组在1967年初到1968年9月在全国各城市的居民委员会普遍被设立，在结构上是“三结合”即革命群众组织负责人、解放军当地驻军代表、革命领导干部等的权力机构，其任务是“斗、批、改”。首创于1974年北京市北新桥街道的“向阳院”，在“批林批孔”运动中诞生，是居民委员会运作思想政治教育功能的补充组织形式。。(三)居民委员会的新生和发展文革后，街道革委会改回为街道办事处，革居委也改回为居民委员会。1981年，居民委员会工作归口民政系统管理，城市居民委员会在组织规模。张仁斌：。我国城市居民委员会组织亩町新研究1，大连理工大学硬士论文，2001年6月，第12页．⑦王邦佐：氍居民委员会与社区治理一～城市社区居民委员会组织研究》，上海：上海，‘、民出版社2003年版，第158页。o同上书，第159页．16 和范围、组织结构和内容、组织队伍及充实，居委人员酬劳等方面有了较大的调整，组织得到了健全。同时，居民委员会组织的法治建设也在加强。1980年1月，全国人大常委会重新颁布了50年代中期通过的《城市街道办事处组织条例》、((居民委员会组织条例))’《人民调解委员会暂行通则》和《治安保卫委员会暂行组织条例》等有关居民委员会制度的四个法律文件。1982年新颁布的《宪法》则首次明确了居民委员会的性质和任务。函恢复后的居民委员会在规模、组织以及工作任务等方面较之建国初期有所改变，居民委员会管辖的人口规模以及居民委员会的组织规模都有所扩大，并承担了更多的工作任务。所有这—切，都表明了居民委员会的新生。1989年12月，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布，此后全国各地也陆续出台了许多有关的地方法规或其他法律文件。居民委员会的性质、规模、产生机制、工作任务等都得到了进一步的明确界定，从而使得全国居民委员会的各项实践在有法可依的情况下稳步推进，并迎来了居民自治的一个新局面。(四)居民委员会的社区化随着改革进入攻坚阶段，社会转型举步弥坚以及城市化进程的加快，城市中的居民委员会开始面临许多历史难题。由于政府所分解出来的社会职能和企业分化出来的服务职能需要由社会承担，作为更具体且更基层的社会区域单位街道以及居民委员会承担的工作任务骤然增多。虽然，在目前这个特殊的转型时期，政府被要求承担着一定的推进任务，但由于作为最基层行政机关的街道办事处一贯的行政作风，居民委员会行政化倾向明显早已不是秘密。于是，居民委员会一方面负载着居民由于从单位人的角色转为社会人角色后更多的合理要求，一方面又要变相地为街道办事处服务，但却又未能做到“权随责走，费随事转”。由于自治权利未到位，加之本身拥有资源的有限性，力不从心和吃力不讨好并存，居民委员会的生存情况令人担忧。。在这样的背景下，对居民委员会的改革已迫在眉睫，居民委员会社区化也应运而生。肇始于20世纪90年代中期的社区建设运动迅速得到各地的响应，民政部更是在2000年颁布了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设期待规范化。城市社区已然自治机构一一居民委员会的发展历史清楚地显示，居民①王邦佐：《居民委员会与社区治理～一城市社区居民委员会组织研究静，第160页．o在笔者前往沙坪坝区民敢局调查时，工作人员也感慨居民委员会目前艰难的处境．17 委员会一直和政府紧密关联，并在大部分时间充当着国家和政府的工具。历史发展到今天，居民委员会的运行状态仍然体现这一特征。二，我国城市社区已然自治机构—_居民委员会的存在问题(一)居民委员会的行政化1．行政化的起因一一产生机制存在问题及居民委员会自治性的缺失(1)基层政府控制着居民委员会的人事权。((城市居民委员会组织法》第八条规定，居民委员会的主任、副主任及委员均应由本居民区的居民直接选举产生，但此法律规定在现实中却多是走过场。①居民选举热情不高，选举受街道办事处控制倾向明显。例如，福建省厦门市白城居委会是一个知识分子比较集中的社区，在2002年的居委会换届选举时，—位居民就表示，居委会的事务太过琐碎，又没有多少意义，自己的研究课题还做不过来，自然不会有时闻去参与这种选举。另一方面，街道办事处往往事先确定了居民委员会成员候选人名单，即使是选举，也是等额选举，实际上没有多少选择可言．这样一来，表面上是居委会的成员是自主产生的，但其实是街道办事处间接任命的。o而很多地方的实践则是，居委会的选举在社区党委的组织下完成，因社区党委书记是事业编制干部而与街道关系密切，使得社区党委会倾向于严格遵从政府部门的需求导向。。②成员编制行政化。部分社区居委会工作人员在编制上属于行政事业编制，参照公务员管理，如天津市每个社区委员会有两个主任和一个1蟓主任是事业编制，而深圳市明确规定社区居委会主任是副科级行政干部。。由此，居委会任职的事业编制干部的工资、奖金、养老、失业、医疗保险等均由街道政府部门统一提供，这就意味着他们很难是作为一个自治组织的领导来领导社区居委会的工作。这种情况还同样存在于普通退休返聘工作人员的身上。。③在居民委员会或居民委员会的操作层中又由街道办事处配备或安插了非选举产生的专职工作者如“社会工作者”等，有些专职人员并非本居民区居民．由街道办事处以委派或聘用形式任用专职人员，属于领取国家工资的事业单位编制，这一做法缺乏((城市居民委员会组织法》的法律①伍满桂：。城市基层社区管理体制改革背景，现状与未来取向。，厦门大学硕士论文，2002年5月，第17页．②冯玲：。我国转型时期的城市社区治理”，清华大学硕士论文，2003年6月，第54页．o张清玲：。天津市社区居民自治的对策研究”，天津大学硕士论文，2004年7月，第45页．@冯玲：。我国转型时期的城市社区治理”，第55页．18 依据。。(2)基层政府控制耆居委会各硬工作的经费来源。《城爿-居民委员会组织法》第十七条规定，‘‘居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”这个法律规定的初衷是保证居民委员会能够正常开展各项工作，但在现实中却被基层政府用作行政化居民委员会的手段．如北京市某街道规定居民委员会的全部收入部要上交街道，再由街道按一定比例返还居民委员会。但这些返还资金的管理权和使用审批权仍在街道，居民委员会每个月只有200元的活动资金，立项开支要街道审批，最后到街道报账。。在目前居民委员会承担的工作任务越来越繁重但经费却无相应保障的情况下，居民委员会受制于基层政府经费拨付的程度和后果将更加严重。(3)基层政府是居委会公共事务权力和评估及激励机制来源。居委会所享有的自治权、协调权虽然有《宪法》和《城市居民委员会组织法》的规定作为依据，却因规定抽象、笼统而形同虚设。政府在处理与居委会关系上往往无视法律规定，依然以惯例或者政策代替法律，即使是试图推动城市基层群众自治的行为，也往往直接来自政府自身的主观设计。。居民委员会的权力并不是社区居民赋予，不是社区居民代表大会授予，而是由基层政府通过政策随意规定的，导致居民的意志无法参与政策的制定和评估过程。居委会每年年终都需要接受基层政府组织的评估。尽管居民代表和居民的意见在整个评估机制中占75％的权重，但因为最后的评估是由基层政府作出的，这使得基层政府所占的25％的评估权重在实际效果上远远超过居民代表同居民所享有的75％．。同时，每年针对整个社区建设情况的评比也不少见，年度和突击检查的应有尽有。诸如“文明社区”、“安全社区”、①杨鸿台等：《城市社区体制改革与法制建设研究》，上海：上海交通大学出版社，2004年版，第71页．②雷洁琼主编：《转型中的城市基层社区组织一一北京市基层社区组织与社区发展研究》，北京大学出版社，2001年版，第43页．o朱志惠：“社区民主：转型期中国民主政治的一项解读”，复旦大学博士论文，2003年lO月，第76页。o冯玲：。我国转型时期的城市社区治理”，第56页．19 “十佳社区”一类的评比虽是检验社区建设的情况，但实际上却是在检验居委会的王作成效。2．行政化的表现一—居民委员会的负担沉重居民委员会承担着政府及其行政部门下派的各种工作，成为政府在基层社区的延伸机构，从而使得自治性的群众组织，基本上变成了一个行政性组织。‘倨委会是多于听命而少于自治，多于协助政府进行管理而疏于推进社区建设。这些问题的出现与居委会的自身因素有关，更与政府对居委会的强烈干预有关”．。当前社区居委会过重的负担可以分为两大类：一类属于由于自上而下的形式主义、官僚主义作风严重而导致的过多的挂牌、评比、会议、台账、材料等；另一类属于面临经济转轨、社会转型时期，社区新、老问题叠加在一起，许多社会性的工作，虽本不应该让居委会承担，但新的管理体制和机制尚未建立或尚不完善，加之多年来形成的居委会“行政化”惯性，因此，居委会不可推卸．也无法推卸地担当起了一些责任。。据武汉市《江汉区满春街居委会工作统计》，1999年居委会日常工作共147项，涉及劳动就业，思想教育、社会治安、市容环卫、计划生育、各项收费、报刊订阅、民政皖抚、外来人口管理等等。以收费为例，居民委员会承担了17项收费任务，包括治安费、计生费、综合治理费、军人保证金、残疾人就业基金、军人抚恤费、绿化费、防汛费，城镇义务兵征收费、社区服务管理费、水费、电费，卫生费、房租费，人口普查费、有线电视费、防“四害”费等；以订阅报刊为例，某居民委员会1999年订阅各种杂志15种、报纸5种、临时陛宣传资料4种，共支出1400元，成为了有关部门完成订阅报刊任务的主要承担者。该居民委员会主任说“其中只有三种是需要的，其他根本不需要”。江汉区的另一个居委会的情况是，1999年承担任务共t45项，其中，常年任务78项，季节性任务44项，临时陛任务18项，突进性任务5项。。在上海，这种大大超出其职责范围和承受能力的现象，被居委会干部戏称为‘倨委会，一只筐，什么都往里面装”。。3．行政化的后果①雷洁琼：《转型中的城市基层社区组织一一北京市基层社区组织与社区发展研究势，第76页．②张俊芳：《中国城市社区的组织与管理》，第161页．@尹维真：。论社区建设中的城市基层管理体制创新一一以武汉市江汉区社区建设实验为例”，华中师范大学博士论文，2002年4月，第32页．④伍满桂：。城市基层社区管理体制改革背景．现状与未来取向’。第r8页．20 正是因为居民委员会的负担如此繁重，造成了居民委员会—是不能承受转型期之重，二是在本该发挥作用的自治领域力不从f心．居民委员会工作的行政化色彩过浓，一是破坏社区内行政调控机制和社区自我调控机制的平衡，使之处于失衡状态，社区自我发展的机制将会失去存在的价值。二是导致社区发展机能萎缩，社区自治机构存在的关键在于能够对社区的资源和价值进行权威性的分配。但如果社区自治机构长期将大量资源用于完成行政任务方面，就难以从事社区公共事务的管理，将使社区发展停滞不前。三是社区自治机构将重新沦为新的准行政组织，失去自治的方向。社区自治机构这种注重应付行政性要求而忽视社区居民自身利益需要的本末倒置行为，最终将失去社区成员的向心力和凝聚力。由此，作为社区共同体存在和发展最重要因素的共同体感就难以在个体间频繁的行动与感情的互动中产生，社区就会只成为一个地理性概念，失去任何自治的意义。。更为严重的一个后果是，对于街道或其他政府部门侵犯居民利益的行为，居委会往往非但不愿也不敢制止，甚至常常参与其中吻—．橱溪”口，居民对于此却往往敢怒不敢言，从而导致居民对居委会的认同度大为降低甚至抵触情绪严重。(二)居民委员会运作的支撑力量弱小1．居民委员会成员的整体素质偏低现代社区肩上的担子很重，大部分居委会成员以及其它社区服务人员的热情也很高，但这支队伍的整体素质与现代化社区管理要求相比还相差甚远。在香港，其社区管理人员称为社会工作者，其中，总社工主任、社工主任、助理社工主任必须由有专业资格的人担任。其中总社工主任需具备硕士以上学位，社工主任和助理社工主任需要硕士学位，而社工助理和社会福利员需要社工文凭(相当于我国的大专)或高中毕业并接受社工短期培训。而在我国，占相当比例的居委会成员以及社区其他服务人员都是社区内的离退休人员或失业下岗人员，从业人员素质离专业化水准相差很远。据成都市成华区民政局的调查统计，该区1999年初共有居委会134个，居委会干部485人，其中离退休人员约占总数的90％。居委会成员的年龄构成是：50岁以下的约占23％，50一59岁的约占41．9％，60岁以上的约占35．1％；文化程度构成是：高中以上文化的占24．1％，初中、小学①张清玲：。天津市社区居民自治的对策研究。，第37页．⑦伍满桂：“城市基层社区管理体制改革背景、现状与未来取向”，第t8页．21 文化的占75．9％。。·2．运作的物质基础薄弱前已述及，居委会目前的工作经费以及工作人员的“报酬”都是由基层政府拨付的，但那些多被用来使居委会成为政府之一条腿的资金对于社区建设来说是远远不够的。资金支持是搞好社区自治和社区建设必备的外部条件，社区服务、社区保障，社区卫生等各项工作都需要资金去开展，具体说来包括居委会办公用房的落实，办公条件的改善，办公经费和工作人员生活补贴的增加等等。在政府投入不足的情况下，居民委员会就要想方设法去筹集资金。目前，居委会筹集资金的方法有两类，第一类是自己开展有偿服务，主要是小型的便民利民服务或综合服务、劳动服务、生活服务方面，如简易托几所，公用电话、自行车停放棚、牛奶发放站、红十字会卫生站等，有些地方还出现了一些由居委会开办的城市小工业。但这些经济活动给居民带来方便且增加了居委会经费来源的同时，却有可能导致居委会工作重心偏移到创收上来，造成与居民关系的疏远和淡化。第二类是居民委员会厚着脸皮向社区单位要求捐助，收集到的经费大致用于节庆活动等方面。但这样的行为往往会受到社区单位的抵制，他们很容易将摊派的不满发泄到居委会干部的头上，造成社区关系不稳。。因此，从目前来看，社区自治机构运作的物质基础缺乏稳定的支持源，从而导致社区管理工作的随意性较大。3．社区居民的参与不足居民的利益是社区自治机构存在的根本价值所在。只有居民知道社区真正需要什么，也只有当社区自治机构真正以居民的实际需求为自身各项工作的出发点后，社区自治机构才能做到事半功倍。所以，新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与，建立自治机构与居民之间协调，稳定的合作关系。。然而，因为当前社区自治机构行政化的影响，居民往往把社区自治机构看作是基层政府的代言人，是基层政府工作的一条腿，而并不是代表居民利益的自治组织。同时，相当一部分居民的社区参与意识比较淡薄，他们并不具备对于社区公共事务应尽一份责任和义务的观念，认为所谓的社区建设、社区发展、社区管理都是基层政府以及政府延伸机构一一居民委员会的政府行为，而与自身无关．社区自治机构的工作①伍满桂：。城市基层社区管理体制改革背景、现状与未来取囱”，第19页．@王邦佐：翟居委会与社区治理一一城市社区居民委员会组织研究》，笫351—353页．⑦张俊芳：《中国城市社区的组织与管理》，第186页．22 因此常常得不到有力的响应和支持。社区居民参与不足的表现具体可总结为：(1)居民参与率低。尽管居民总体参与意愿比较商，但实际参与率比较低。上海市南京街道社区的调查表明，84．4％的居民愿意参加社区的各项活动。；而北京市的调查也表明，69．8％的居民愿意每月抽出一定的时间参加社区的公益活动。。但真正参与社区自治机构组织的或号召的各项活动的居民却少了很多，而且往往是经济收入高的、文化程度较高的、中青年人的参与率较低。(2)参与多是动员式参与而非自主性参与。动员式参与和自主性参与是对立的两面，以参与主体是否具有明确意图以及积极行动为特征．动员性参与即居民在参与社区事务时不抱明确意图，而是在被动员、劝诱、说服下参与的。(3)居民参与的层次比较低，基本属于执行性参与而非决策性参与。执行性参与是指居民只参与社区事务的运作，而不能如决策性参与般参加社区事务的决策和管理以及对社区公共权力的运作进行监督。并且，居民参与的内容多是非政治性事务，并且多采取个体参与而不是以各种法定组织和非法定组织等为依托的团体参与的方式．(4)社区居民参与的强度比较小，对社区活动影响的程度和持续性以及对整个社区事务运作过程的重要性程度都远远不够。。4．社区自治机I才勾规范不够完善以及社区内公共事务规范空白并存社区是新时期中国民主法制建设的前沿阵地，因此必须保证社区的各项事业都有法律规范的指弓l，但目前的社区实践却非常缺乏法律规范的支撑。仍然发生效力的《城市街道办事处条例》制定于1954年，而铀蓖市居民委员会组织法》也施行了17年，两部规范都存在不适应社区改革和社区实践发展的情况，社区自治机构的行政化在很大程度上可以归因于两部规范的笼统、抽象。诸如社区和基层政府关系的重新构建，社区自治机构的产生机制、权利义务以及监督机制等都没有详细的规范。同时，社区自治机构的支撑体系，社区自治杌构与社区内其他主体的关系等也需要法律规范予以明确。社区内公共事务也有必要予以规范，从而保证社区自治机构的运作有章可循。④上海市社科联：《上海社区发展报告(1996--2000)》'上海：上海大学出版社，2000年版，第416页．o静柏瑛等：。社区民主参与：任重道远4，《国家行政学院学报》，2001年第2期，第35页．@邓泉国：呻国城市社区居民自治”，天津师范大学博士论文，2003年5月，第11"／一121页．23 (三)居民委员会与社区其他作用主体的关系不协调1．与市场主体的关系不协调主要反映在，一方面，市场主体并不热心社区公共事务，对于居民委员会的要求阳奉阴违，它们不愿在人力、物力、财力上支持居委会的工作和社区事务的开展；另一方面，居民委员会开展综合整治、清理游商的行为本来是有助于市场主体的发展的，但因为企业拒绝出资也几近瘫痪。2．与业主委员会的关系不协调在物业管理型社区，业主委员会是社区内全体业主监督物业管理、维护业主利益的群众自治组织。((物业管理条例》第二十条规定，“业主大会，业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。”但现实情况却是很多业主委员会并不支持居民委员会开展工作，对居民委员会的意见和建议也往往不屑一顾。3．与物业管理公司的关系不协调自建设部1994年颁布实施((城市新建小区管理办法》以来，很多居民小区都聘请了专业的物业管理公司。据粗略统计，目前实行物业管理的住宅小区己占总数的10％以上。尽管物业管理公司服务的范围和居委会自治的范围并不等同，但物业管理公司负责小区的治安、绿化和保洁等工作，因而和居委会的事务有了重叠之处。这容易给居民造成社区管理、居民服务政出多门的印象，给居民生活带来不便。重叠造成居民既要向物业公司交纳管理费，又要向居委会交纳卫生、治安等费用，使居民很有意见。有些地区的社区居委会和物业管理公司的关系没有理顺，存在着许多矛盾。居民的合理要求面临着被踢皮球的尴尬。某些物业管理公司对居委会的正常工作不予配合甚至制造障碍，如对居委会开展计划生育工作、社会治安综合治理、环境卫生检查等等不配合，对居委会开展社区服务项目予以排斥甚至对居委会停水、停电等等。而居委会也存在滥用行政权力向物业公 司发号施令的情况。有些新建的物业管理社区因为没建居委会办公用房。、以居民要求隐私权抵触建立居委会等，社区居民委员会一直没能建立起来，导致社区内像计划生育、人口统计、征兵等过去政府通过居委会要求公民承担的义务成为“盲区”．。第三部分我国城市社区自治机构建设和发展的依据和条件一、社区自治机构建设的理论差捌l探祈(一)治理理论治理理论兴起于20世纪90年代，全球治理委员会主席ShridathRamphal断言21龈嗜治的睦移(Bettergovernancefor21Century)。。格里·斯托克的(GerryStocker)治理理论认为，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就有可能成为在各个不同层面上的权力中心，政府机关不是唯一的权威中心；国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任；治理肯定了在涉及集体行为时的各个社会公共机构存在着权力依赖，参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术。。张俊芳博士的概括是，治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。其具备四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一令过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是一种持续的互动。。治理的最终目的是达到善治，善治是使公共利益。而新建小区原则上要留出80时的地方作为居委会办公用的规定也基本没落实．访凌：沙坪坝区政局基层政权建设科，2006年7月．o伍满桂：“城市基层社区管理体制改革：背景，理扶与未来取向”，第22页；张俊芳：譬中国城市社区的组织与管理》，131--132页．o俞可平：《权利政治与公益政治一一当代西方政治哲学评析》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第1II页．@【美】格里·斯托克：。作为理论的治理：五卟论点。，华夏风译，《国际社会科学》杂志(中文版)，1999年第2期，第15页．o张傻芳：《中国城市社区的组织与管理洚。第190页．25 最大化的社会管理过程．善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。善治过程就是通过国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，实现还政于民的过程。。社区自治机构对于社区事务的引导可以采取治理的方式。基层政府、居民，各种市场组织，业主委员会、物业管理公司、志愿者组织等等每个社区管理主体都有责任、有权力参与解决社区公共事务；这些主体之间会因为相互之间的支持和合作关系而最终形成一个自治的网络，并最终完全自主管理社区内的公共事务．社区自治机构最终应具有完全的自治陛，但它也需要同其自身之外的其他组织、网络、环境等形成联系，比如同政府、社区内的营利性组织、非营利性组织、党团组织、社区居民等形成互动。如果这些互动关系不是良性的，譬如政府干预过多，社区自治就可能遭遇失败。。(二)社区自治公共行政与公民民主行政参与理论社区对社区内公共事务和公益事业的管理是一种社区自治公共行政．公共行政可以分为政府的公共行政和非政府的公共行政两种。政府公共行政指政府根据法律规定所实施的对社会公共事务的管理，非政府7a'4t-行政指非政府公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。非政府公共行政较之于政府公共行政具备如下突出特征：公共行政内容的服务性；公共行政的非国家权力性；公共行政方式的非集中性和公共行政组织的多样性。社区自治机构作为社区自治陛组织就是非政府公共行政组织之一，在授权前提下行使公共权力、管理公共事务时，应接受行政法规范调整。。社区对社区内公共事务和公益事业的管理只有在居民的民主参与下才具有合法性和效率性。民主分为代议式的间接性民主和直接参与事务决策和处理的直接民主。社区自治机构对社区公共事务和公益事业的管理属于社区自治公共行政，居民参与社区管理应是一种民主行政参与。社区自治机构的产生以及成员组成需要居民们的民主行政参与，而居民在日常生活中直接参与社区公共事务和公益事业的发展也是民主行政参与。这样的参与中混合着间接民主和直接民主的方式，作为社会自治的典型区域，实际上又以直接民主为主。如此，社区作为新时期中国民主法制建设的试验田便有了直接的现实基础。①俞可平：“全球治理引论”，《政治学》，2002年第3期，第7页．②冯玲：“我国转型时期的城市社区治理一一以北京某社区为个案”，笫21页．⑦窦泽秀：氍社区行政一一社区发展的公共行政学视点》，第96—146页．26 (三)社会资本理论社会资本指除淹统观念上的物质资本、自然资本和入力资本以外的，各社会活动参与者之间的相互影响以及把它们组织起来，促进社会发展的一切因素。社会资本的概念强调了社会活动参与者之间的相互影响以及把它们组织起来在促进社会发展中的作用，解释了物质、自然、人力等传统资本相同或相近的地区在社区经济发展中所取得的成就却大不相同，或在传统资本供给不足的情况下，有些地区在发展上可以取得成功的原因。在城市社区自治机构的组织管理中，需要涉及到三个层次的社会资本。第一层次表现为社区居民参加社区组织和社区活动的积极性。社区成员是否积极参咖社区自治机构组织的活动以及社区自治机构能否吸引居民参加其组织的活动，取决于社区自治机构与社区居民之间是否建立起了基于共有的信念、共享的信息和相互信任的社区网络，从而使社区成员感受到参加活动带来的好处．第二层次表现为社区自治机构与社区内其他建设主体之间的良好协作关系。只有社区内的所有组织之间互相信任，才能培育有利于社区建设的社会资本。第三层次表现为社区自治机构和外界社会进行协作的能力。社区自治机构能否处理好与外界社会之间的利益冲突并进而引用外界社会的力量为社区建设所用也是一种社会资本．。(四)自组织理论一般来说，自组织系统是指一个系统无需外界特定指令而自发或自主地从无序走向有序，形成结构性系统的过程，也就是说，系统吸收外界输入的“序参量”，但不是具体行政指令，自发或自主走向有序的过程。自组织理抡和治理理论交相辉映，广义上的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式”，包括“市场机制”、“国家机制”、“自组织网络”；狭义上的治理是专指“自组织网络”，即社会成员所建构的以信任与合作为基础的自我协调机制，它不同于市场领域的价格竞争机制和国家领域的行政命令机制。“自组织”是一种最自然、成本低而收益高的人类关系协调机制。社区自组织有两个基本标志：社区成员>-j惯于通过面对面协商来处理公共事务，也就是说，面对面协商成为社区生活方式和行为模式；信任，合作成为社区主流价值，社区成员亲身体验了彼此信任与合作的价值，谁也不愿意轻易地破坏彼此之间的信任与合作关系。。函张俊芳：暂中国城市社区的组织与管理》，第33—36页。⑦眯伟东，李雪萍：。社区自涫概念的缺陷与修正?，旷东社会科学》，201)4年第2期，第128-129页．” 社区自治机构具备社区自组织的特质。社区自治机构应该对自身的这种性质倾向有清醒的认识，将社区共同体意识视为贯穿予整个社区管理的一条主线，并以其为出发点促进社区管理的实践。二，当前我国城市社区自治机构建设面临的挑战和发展机遇(一)源于国家的挑战和发展机遇国家全能主义是城市社区自治机构建设必须面对的问题。原有的单位制和地区管理是国家全能主义的表现，而国家与社会重合则是国家全能主义的恶果。①虽然随着改革的深入以及社会转型的推进，国家全能主义正面临式微和破产的边缘，但新时期社区管理所面临的政府力量仍然是个棘手的问题。从宏观历史上看，几千年的传统政治文化以及和它一脉相承的国家行政全能主义给政府体制的改革带来困难，同时也给居民和社区带来了一定的依赖思想．从微观现实来看，现阶段社区管理的推进仍然需要政府权力的介入和政府力量的支持，无论如何，这都与社区自治机构祛除行政化的努力存在一定的悖论。但是，和谐社会和科学发展卿战略的提出和坚持又为城市社区自治机构建设提供了发畏机遇。中共十六届三中全会总结了改革开放25年来的经验，提出了科学发展观和改革观，充分体现了经济、社会和人全面发展的战略思想。中共十六届四中全会提出要形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会．坚持科学发展观和改革观以及构建和谐社会，即在清醒认识我国社会生活和社会结构深刻变化的基础上，坚持以人为本：注重激发社会活力，促进社会公平和正义；增强社会法治观念，维护社会安定团结；创新和健全社会管理体制；不仅要实现人与社会、人与人的和谐，还必须实现人与自然的和谐。。其中，社会管理体制的创新和坚持是核心内容。而我国Ⅸ国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也将完善社会管理体制单列一章．伴随发展战略的调整，社区也将在国家的政策调整以及重心转移中获益。(二)源于居民的挑战和发展机遇城市社区自治机构建设也面临着源于居民的挑战。一方面是据民的单①寞泽秀：《社区行政一一社区发展的公共行政学视点》，第291—295页．⑦冯之竣：“落实科学发展观构建社会主义和谐社会”，《科学学研究》，2005年第1期，第2—3页；刘箴：。构建社会主义和谐社会是科学发展观题中之义”，瑶湖期论坛》，2005年第1期，第42页．28 位属性逐渐褪去以后并不会当然披上社区人的外衣。虽然，单位带给居民的利益和保障正在逐渐缩小，但不可否认的是，有着工作关系的居民的主要生活保证都来源于单位。居民的经济收入以及相关的保险都和单位的命运紧密结合在一起，居民的社区意识需要在根本上得到调动。而下岗职工以及其他需要依靠社区提供基本生活保障的居民虽然对社区有着很强的依赖性，但他们的主要精力都放在如何提高自己的生活水平上，关心社区公共事务往往是心有余而力不足。如此，居民缺乏社区认同的现状需要极力改变。另一方面则是民主意识的自古薄弱和自治土壤的自古贫莆。当村民自治因为村民的广泛参与而越来越实质化的时候，居民自治因为居民委员会并没有直接掌握分配他们自身生活经济来源的权力而被居民们所忽视。居民缺乏民主传统、民主习惯和民主意识，人们的权利意识，社区意识淡薄。而早先的居委会也没有发挥出引导居民参与民主自治的功能，没有建立起保障居民民主权利得以实现的稳定机制。居民在这样的历史背景中无法体会参与民主自治的感受，更无法享受参与民主自治带来的利益。如此，社区自治机构建设所需要的居民参与面临考验。居民素质的不断提高却又为化解以上问题提供了保障。不断提高的素质不仅仅在于文化素质、身体素质等等，更重要的是权利意识的增强。与之相伴随的是社区自治机构的成员也越来越具备较高的素质。大学生竞选和参选居民委员会主任以及其他成员的实践已在全国范围内推开。社区自治实践所需的入力资源正在丰富化和高素质化．(三)源于社会的挑战和发展机遇城市社区自治机构建设还面临着来自社会的阻力，首先，经济转轨、社会转型过程中贫富差距拉大。同一基层区域内乃至同一社区内的居民因贫富差距的不断扩大也可能会对社区自治机构的产生及运作造成影响。即使在新建的小区内，因为居民们获得业主资格的方式大不相同，决定了对于社区仍然面I临着同一社区内居民在同一时间内的不同追求，显然会给社区自治机构带来运作上的困难。同时，因贫富差距所带来的城市社区的阶层分化，则有可能对社区乃至整个基层领域的社会稳定带来影响。其次，文化传统和社会习俗的影响根深蒂固，公民社会缺乏相当的发育程度。一种源远流长的人治传统既束缚着人性的解放和人的主动性、积极性和创造性的发挥，也给法律的至上统治带来重重阻力，更何况与建设法治国家所必须培育的公民社会了。“以民间组织为主要载体的公民社会也正处在生 长发育阶段j远未定型和成熟”。。公民社会无论是在力量的积淀，还是在作用的发挥上都远远未能达致社区管理良性发展所需要的程度。再次，城市化进程带来的诸多问题。2006年公布的((中国城市发展问题观察》报告披露，未来二十年内中国将有三亿左右农民进入城镇，大规模城市化进程成为关注焦点．。与此同时，城市化进程所带来的一系列如治安、环境、交通等问题都考验着城市管理的神经；外来人口扎根于城市社区也要求社区自治机构在致力于社区的稳定，繁荣和发展时必须有新思路和新举措。但是，城市社区自治机构的建设仍然可以从社会中取得支持。迅猛发展的科学技术越来越多地为居民所利用，社区的居民在生活改善的同时掌握了更多先进的现代化信息交流工具的运用技术．人们获取信息的渠道越来越宽，获取信息的速度越来越迅速；联络方式也越来越迅捷化。所有这些变化都可以影响社区自治机构规模大小的设置以及工作方式和工作效率的变化。。三、国内外社区自治机构建设的经验总结和借鉴(一)国内社区自治机构建设的经验总结1．青岛模式。发生于1999年的青岛市社区自治机．构改革将居民委员会改为社区居民委员会，建立了由社区居民代表大会、社区居民委员会、社区协商议事会为主体的社区自治机构体系，并辅之于社区工作者队伍和社区志愿者队伍而构成的社区组织体系。社区居民代表大会是社区自治的最高权力机构，负责选举社区居委会，决定涉及全体居民的公共事务，监督区政府和街道办事处及社区居委会的工作，并有权罢免、撤换、补选社区居委会成员；社区居委会为社区居民代表大会的办事机构，由大会选举产生，负责落实居民代表大会决议并向其报告工作，在上级党政指导下处理本社区的日常工作，组织居民进行自我教育、自我管理、自我服务、自我约束；社区协商议事会是社区协调机构，由居民代表、社区居委会、驻区单位等协商确定其成员(大多在社区内的人大代表、政协委员、民警、单位代表、物业公司负责人等中间产生)并由街道和社区居委会聘任，负责协商、商议社区事务和问题，对社区居委会工作进行监督并提出意见或①俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，1998年版，第350页．②新浪网，http：／／news．sina．c∞．cn，c／2006—07—29／19039602846s．shtml，2006—7—29．o上海闸北区宝山路街道第八届换届选举中利用了无记名电子选票的新型方式．中华网，http：／／news．chinB．eom／zh．en／domestic／945／20060806／13519285．html，2006—8—6．30 建议，定期开会听取社区居委会的工作报告。社区工作者为专业人员，由社区居委会聘任，负责处理社区居委会交办的任务，及时反映居民要求，处理邻里纠纷，搞好社区卫生；社区志愿者队伍是在自愿报名的基础上，由社区居委会聘任，主要是义务为社区居民服务。。2．沈阳模式。从1999年8月开始，在试点的基础上，沈阳市在全市的社区体制改革中构建了一套由社区党组织、社区成员大会或社区成员代表大会、社区议事协调委员会和社区居民委员会组成的社区自治机构体系．其主要组织构架如下：社区党组织根据工作需要、党员人数和社区规模设立，或社区党委或党总支或党支部。社区党组织是社区的领导核心，负责宣传贯彻党的路线、方针、政策，负责做好党员的管理教育和发展工作，团结和带领社区所属党组织和广大党员做好群众工作，保证社区成员自治的方向。社区成员大会或社区成员代表大会，是社区成员表达自己意愿的组织形式，是社区的最高权力机构。社区成员大会或社区成员代表大会对社区居民委员会的组成人员进行民主选举，对涉及全体居民的公共事务进行民主表决，对动员社会力量参与社区建设进行民主议事，对政府部门和社区居委会工作进行民主监督。社区成员大会有权罢免、撤换、补选社区委员会的组成人员。社区居民委员会是社区成员大会的办事机构，由社区成员大会或社区成员代表大会选举产生，每届任期三年。社区居民委员会要执行社区成员大会的决定并向社区成员大会负责，接受社区成员大会或代表大会的监督，每年向社区成员代表大会报告工作。社区居民委员会在政府有关部门及政府派出机构的指导下开展工作，组织社区成员进行自我教育、自我管理，自我服务、自我约束。社区协商议事会的成员由居民代表和社区单位的负责人、社会知名人士等有关人员组成，经社区成员代表大会选举或聘任产生。议事协商委员会定期或不定期地召开会议，对社区内的公共事务进行协商议事，动员社区单位和各方面社会力量参与社区建设。。3．武汉江汉区模式．武汉市江汉区社区经过民主协商和依法选举，构建了由社区成员代表大会、社区居民委员会和社区协商议事会组成的社区自治机构体系。社区成员代表大会是社区的权力机构，由社区居民、社区单位和社会团体推荐组成；社区议事协商委员会是社区成员代表大会下设①王邦佐：《居委会与社区治理一一城市社区居民委员会组织研究》，第184—185页．o邓泉国：“中国城市社区居民自治”，第47页．31 的议事协商机构，在居民代表大会闭会期间代表居民代表大会行使对社区事务的议事、决策职能，对业主委员会和物业公司以及其它服务机构的工作进行监督；社区居委会是社区居民代表大会下设的执行机构，下设治保、调解、环卫、文教、计生、妇女、保障服务和财经管理等部门。通过制度创新，江汉区在社区实现了行政调控机制与群众自治机制的结合、行政功能与自治功能的互补、政府力量与社会力量的互动。中4．上海模式。上海市浦东新区建构了居民代表会议，居委会、社区事务监督委员会和居民区党总支组成的社区自治机构体系。居民代表会议是民意决策机构，负责讨论决定涉及全体居民利益的重要问题和重大事项，听取并审议居委会的工作报告和财务报告，选举、撤换居委会成员，确保了民意的表达与自治权的行使；居委会是行使自治权力的主体，下设五个委员会分别负责社区的各项工作；社区事务监督委员会是自治监督机构，负责对居委会及其成员实施监督和工作认定，根据居民代表满意的程度来评定居委会成员是否称职；居委会党总支是社区的核心领导机构，负责指导居委会开展日常工作。卢湾区则在社区内建立社区居委会议事层和执行层分离的工作体制，社区居民委员会由全体居民直接选举产生，行使社区民主议事的职能。社区居委会主任和社区居委会专门工作委员会成员组成执行层，行使社区日常事务的执行权，是职业的社区工作者。。5．北京模式。北京市在社区建设过程中建立健全社区组织体系作为实现社区民主自治的平台。居民代表会议负责讨论决定社区的重要事项，评议监督社区居委会工作，提出罢免动议；居委会是社区自治的执行组织，向居民代表会议报告工作，为居民提供服务；社区智囊团负责收集居民意见和建议，为社区出谋划策；社区党组织是社区内各类组织的领导者，依据有关法律章程规定支持居委会履行职责，确保社区民主自治得到落实。国总结以上几种我国目前较有代表性的社区自治机构体系构建模式，我们可以发现，一种囊括权力机构，执行机构和议事机构，并正视社区党组织的新型社区自治机构体系正日益成为有关理论和实践者的追求，并且取得了一定的成果。成果的取得与这些城市的全国实验角色、当地政府的大①陈伟东：“探索城市基层社会管理体制变迁的成功之路一一武汉市江汉区社区建设目标模式的选择、特色及可行性”，《城市发展研究》，2001年第l期．@朱志忠：。社区民主：转型期中国民主政治的一种解读。，第83页．⑦同上，第83页．32 力支持l；(及民政部的指导分不开的，五个喊市内都有全国社区建设实验区?，而民政部于1999年3月颁布的《全国社区建设实验区工作实施方案》也明确地提出了“按照‘社区自治、议行分设’的原则，以社区居委会或社区委员会作为社区内的主体组织，探索社区内议事层与执行层分开的社区建设组织形式”的指导思想，各地政府的积极推进更功不可没．因此，可以从中总结合理的普遍要素为全国所用。(二)国外社区自治机构建设的经验借鉴1．美国模式一一社区自治型。在实行市政体制的美国地方自治制度中，社区实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能，可概括为“政府资金资助，社团组织唱主角”。社区自治机构体系由市长、市议会、区长、社区委员会、社区顾问团等组成。市长的职责包括：确保各专业职能部门在涉及地方服务和居民意见的所有事务中与社区委员会进行合作；审核社区委员会的资金预算和使用情况，并据此制订拨款数额；指派官员参加社区委员会领导的社区服务顾问团，为社区问题提出解决方案。市议会的主要职责是负责审议社区委员会提交的财政预算和决算，并帮助社区委员会决定所需资金数额。区长兼任政府委员会和社区顾问团的主席，负责社区委员会成员在规划、预算和管理方面的培训工作，主要提供技术性的指导。社区委员会是半官方组织，每个社区委员会都有50个不领工资的、由区长任命的委员，主要负责社区需求的评估和向市政申请资金并监控资金的使用，负责本社区的福利工作，处理社区居民对服务工作的意见。社区主席由社区委员会聘用，负责为社区委员会制定政策建议和组织实施，并就社区和居民关心的各种福利问题和政府官员、各专业职能部门和其指派的地方管理者、立法机构或区长合作，以征得他们的支持与帮助，在社区中祈祷联络员的作用。社区服刳顷问团由各专业职能部门的代表、社区委员会以及市议会中本社区的代表组成，主要是征求居民意见，对社区问题进行商讨，协调，并制定解决方案。另外，自20世纪60年代以来，美国联邦政府以及各州、各市的立法机构都制定了完备的社区法律法规以规范社区自治机构的运作。如《住宅和社区发展法》、《社区再o2000年以前，全国26个社区建设实验区名册如下：北京市西城区，天津市河西区，和平区，石家庄市长安区，沈阳市沈河区．和平区，本溪市溪河区，长春市朝阳区．哈尔滨市道里区、南岗区，上海市卢湾区，南京市鼓楼区，玄武区，杭州市下城区，合肥市西市区，厦门市开元区，济南市历下区，青岛市市南区、四方区，滦河市薄汇区，武汉市江汉区，佛山区市区，海口市振东区，重庆市江北区，西安市新城区，克拉玛依市克拉玛依区．33 投资法》、((国家和社区服务合作条例》等等，从而保证宏观调控下的充分自治的实现。。2．新加坡模式一一政府主导型．新加坡通过政府对社区的全面参与以及较强的控制程度来主导社区的运作。新加坡全国不设市、区政府，社区是社会管理的区域性基本单位。每个社区都设有三个组织：居民顾问委员会、社区中心管理委员会和居民委员会．其中居民顾问委员会地位最高，主要负责社区内的公共福利，协调另外两个委员会和其他社区内组织的工作。社区中心管理委员会负责社区中心运行并制定从计算机培训到幼儿体育活动的一系列计划。社区中心管理委员会下设妇女委员会、青年组等组织。这些组织对社区内居民完全开放。居民委员会是社区的第二层次组织，相当于我国城市中的居委会，它主要承担治安、环卫(专业工作由服务公司完成)、组织本小区内的活动等任务，同时也为居民顾闻委员和社区中心管理委员会提供人力帮助并反馈信息。。3．日本模式一一混合型。所谓的混合型就是政府间接管理和社区半自治相结合的一种社区管理模式。社区概念具有相对陛和累积性的特点，既可以指市、町、村这种与行政区划相一致的区域，也可以把市、町、村内部具有不同功能的区域单位称作不同的“町内社区”。就社区自治机构而言，主要有两种类型的团体，一种是参与社区共同管理的团体，如日本的町内会或自治会，它是具有全民性的组织形式；另一种是根据居民的兴趣结成的有居民自愿参加的任意性团体。从陛质上讲，日本的町内会组织是以管理社区为宗旨的全民性组织，具有社区公共组织的性质，与西方国家的私人性民间社会团体有着较大的不同。一个地区的町内会一般由180到400户人家组成，其领导人通过选举产生，任期一般为2年。町内会依据非营利、非党派、非宗派的组织原则开展社区工作，其主要活动内容包括：(1)代表居民与政府进行联络，向政府转达居民的要求，并作为居民的代表参与社区管理工作；(2)在打扫公共卫生、治安管理、公共设施管理等方面协助政府工作；(3)组织节日庆祝活动，开展敬老会、儿童会等活动，密切居民之间的关系；(4)帮助那些在经济上需要扶助、无家可归和患有重病的人们。町内会作为居民自治组织，其活动经费由会员负担，会员交纳的会费为町内会的主要财政收入，所有会员交纳同额会@汪大海等主编：《社区管理静，中国人民大学出版社。2005年版，第328—329页．@侯均生，陈钟林：《现代发达国家与地区社区发展经验》，北京：机械工业出版社，2004年版第194页．34 费已成为多数叮内会的制度。除了会费收入之外，由于町内会的活动不仅具有公共性，而且承担了部分由政府交派的工作，因此，对于町内会的协作，政府也支付一定的报酬，其数额大多是根据町内会的会员数确定的金额再加上定额部分．有些地方政府为了促进地方自治的发展，也对町内会提供一定的资助。。以上的三种模式基本上代表了国外社区管理及社区自治机构的主要模式。美国是典型的三权分立和联邦式地方自治国家，其社区更多的体现自治色彩；而新加坡惯守儒家文化传统，国家通过严密而近乎苛刻的法律制度控制着社会，社区也体现着政府的主导性；而日本无非是个善于学习的国家，在固守的文化传统中又融入了许多西方因素，半自治的社区就很正常了。不仅仅是国情，更在于真正能够让社区居民的权利保障和生活质量得以保证。第四部分我国城市社区自治机构建设和发展的对策建议一、我国城市社区自治机构体系建设的设想和建拔(一)我国城市社区寄治杌构体系建设的前提：社区划分以及规模的确定《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确指出，“城市社区的规模一般指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。⋯⋯加强社区居民自治组织建设的前提是科学合理地划分社区。要以改革创新糖神，按照便于服务管理，便于开发社区资源，便于社区居民自治的原则，并考虑地域性，认同感等社区构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，以调整后的居民委员会辖区作为社区地域，并冠名社区。”但依据全国社区建设实验区的实践看来，社区的划分方法和规模调整却因地而异。过去居委会的运作状态已经明确地显示，如果将社区所辖区域定位于现有居民委员会，将不利于资源的有效配置和重新整合，各类生活要素在狭小的空闻内也不能发挥更大的作用，因此可能造成资源的浪费和损耗，也不利于新形势下城市的整体规划。如果将社区所辖区域定位于街道办事处，则又有可能续展居委会的行政化，与街道办①侯玉兰主编：鬣墟市社区发展国际比较研究》，第48—50页．35 事处“融为—体”，成为街道办事处的附庸，社区自治的最终目标会有遭受夭折的危险。因此，规模调整后的居民委员会辖区应该理解为大于原来居委会辖区而小于街道办事处辖区，以结合实际更好地整合社区．为此，新的社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”，表现特征为成块的老式平房和单栋楼房、一般以道路或明显地物地貌为界；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”，表现形式为新兴的具有一定规模的住宅小区，多实行物业管理模式；三是以职工家属居住区为主体的“单位型社区”，表现形式为一个或几个连在一起的大单位职工宿舍区和办公区；四是以社区不同的功能特点而划分的“功能型社区”。。具体规模的确定更多地要坚持地域、人口、自治机构、社区文化等要素标准，以现存自然社区为基本单位，考虑社区经济、社区服务、社区卫生、社区治安、社区教育等资源配置情况进行划分，而无定量规模的限制，但一般都会超过目前《城市居民委员会组织法》所规定的100—700户的标准的上限。。(二)我国城市社区自治机构体系建设的设想目前，在全国大多数地区社区改革还未取得实效的情况下，社区自治机构仍然维系着“议行合一”的委员会体制。这种体制适合于规模较小、常设机构以及工作人员数量都较少的组织，可以无视组织成员的感受甚至意见而强力推行决策，民主性和权利制衡性极差。因为，((城市居民委员会组织法》所赋予的居民会议的权力被架空，居民会议多是在每三年—届的居委会换届选举时才让居民们意识到她的存在；居民委员会集决策和执行为一身，一是无法保证决策的民意代表陛，二是无法保证社区公共事务的按时按质完成，造成居民从对居民委员会埋怨到对社区事务的冷漠。因此，议行分设的议事会体制逐渐被人们所追求和接受。议行分开就是决策和执行分开，再辅之于议事和监督机构作用的发挥，在社区层面一是可以让居民掌握对社区公共事务的决策权和处理权，杜绝居委会的行政化；二是可以解放居委会的不能承受之重，并利用专门的决策机构和协商机构促进社区事务的高效处理和居民需求的高效满足，从而构建一种现代意义上的社区民主自治机构体系。由于议事会体制有利于整合分数的社会资源，①伍满桂：“城市基层社区管理体制改革：背景，现状与未来取向”，笫25页：尹维真：“论社区建设中的城市基层管理体制创新一一以武汉市江汉区社区建设实验为例”，第42页．②如沈阳的改革经验是1000—3000户为原则．目前许多新建的大型住宅小区多以千户数，如重庚沙坪坝区的“阳光水城”，“林泉雅舍”．36 钵现了社会成员之间平等的协商关系和民主精神，是适应市场经济社会的平权要求和契约精神的制度设置，成为居委会体制改革的首要选择。。社区自治机构体系即应该坚持此种体制．1．权力机构一一社区居民代表会议社区内每户居民家庭最多派一名具有选举权和被选举权的代表参加的居民代表会议，是社区的最高权力机构也是唯一权力机构。在实践中，也可采取居民小组或门栋推选一定比例的代表参加的形式，但推选出来的人数和代表性应和户代表参加的形式相差无几。原来的居民会议面临人口多、场地有限以及居民职业多样、作息时间不统一等困难而无法组织起来，这样的规定既能在一定程度上克服非现实性的弊端，也在最大程度上代表居民的民意。居民代表会议的基本权力包括：(1)创制权，即根据国家有关法律精神讨论、拟定、审议、修改和通过社区居民自治活动的基本章程和规则的权力，集中体现为制定或修改《社区自治章程》、《社区居民公约》等规范社区自治组织，及社区居民的具有约束力的规章的权力。(2)选举权，即选举产生社区居民委员会和社区议事协商委员会的权力，撤换和补选社区居民委员会成员．(3)决策权，即审议和通过社区建设发展规划，审议和通过社区居民委员会年度工作计划和财务预算拽彳亍情况，以及涉及到居民利益的其他重大事项。(4)监督权，包括监督、审查社区财务的使用情况、社区公共事务的处理情况，监督社区居民委员会和社区议事协商委员会成员的工作情况。(5)否决权，即否决和修改社区居民委员会和社区议事协商委员会不适当的决议和决定。会议至少每年定期召开两次，分别是年初和年中，在特殊情况下经五分之一户数以上的代表提议可以召开居民代表会议。参加会议的人数超过社区内户数的过半数有效，通过决定需要参加会议人数的过半数才有效．年初的会议审议上年度社区年度财务预算和社区建设年度计划的执行情况，决定是否通过；考核社区居民委员会和社区议事协商委员会的工作成果以及评定委员会成员的工作成绩，决定是否对委员会成员启动变更程序，审议本年度社区财务预算方案和社区建设年度计划并决定是否通过。年中居民代表会议即追踪社区建设年度计划的执行晴况以及平衡年度社区财务预算方案的执行隋况。o吴刚：“社区自治体制创新的理论思考。，斌国家行政学院学报》，2D01年第3期，第23页．37 2．议事机构一一社区议事协商委员会社区议事协商委员会是社区居民代表会议的常设机构，也是社区事务的议事机构和监督机构．设立议事协商委员会的理由主要有两点，一是贯彻议行分设体制，从根本上保证社区居民在社区内当家作主；二是动员起社区内团体和企事业单位的力量，更好地处理社区自治机构与社区内其他管理主体的关系并构造一种共同体的工作氛围，共同促进社区的发展。协商议事会的性质是基层群众性自治组织；议事会成员为社区志愿工作人员，不领取报酬，但可视情况发放财政预算内的一定补贴(具体补贴办法由社区居民代表会议产生并通过)，由居民代表推荐并经居民代表会议选举产生，实行任期制，其任期与社区居民代表会议相同。成员包括社区内的居民代表、团体代表和单位代表，居民代表不少于全体成员人数的80％，居民代表又主要由离退休干部代表、退休居委会干部、在职党员代表，社会知名人士、知识分子代表组成，其中不乏辖区内人大代表、政协委员等。为使社区议事协商委员会的运作走向制度化和规范化，要求社区协商议事会的工作会议一般每月月初召开一次，总结上月工作情况和部署本月工作安排。会议召开时允许成员以外的社区居民参加并发表意见和建议。遇有重大问题且有三分之一以上的成员提议时，可临时召开会议。社区议事协商委员会是社区成员代表大会闭会期间的常设代行机构，在居民代表大会闭会期间代表居民代表大会行使议事权、决策权和监督权以及其他权力，但选举权和创制权由社区居民代表会议专属所有，社区议事协商委员会无权行使。社区议事协商委员会的具体权力表现为：(1)决策权。对涉及社区成员的切身利益的重要问题，进行调查研究后提请社区居民代表会议，讨论决定后由社区居民委员会实施；在居民代表会议闭会期间，行使一般事务的决策权并由居民委员会实施。(2)监督权。在居民代表会议闭会期间对社区居民委员会就事关社区公共事务的各项工作进行监督，包括就社区居民委员会成员的不称职行为进行监督，必要时通过委员会内的居民代表提议召开临时的居民代表会议，以补选和撤换居民委员会成员。(3)其他权力。动员社区居民、社区单位参与社区公共事务；定期听取居民意见和社区单位的意见并反馈给有关部门；配合居民区党支部工作，参与社区建设与管理。3．执行机构一一社区居民委员会社区居民委员会由居民以及社区内单位和团体代表自荐或居民推荐， 居民代表会议选举产生，对社区居民代表会议负责并报告工作，在居民代表会议闭会期问接受议事协商委员会的监督。由于涉及具体的执行事宜，具体人数由深谙管理和执行之道的县级市区政府根据社区规模和工作需要提出建议，由居民代表会谈讨论决定．居民代表会议有权撤换和补选居民委员会成员。社区居民委员会是社区成员代表大会的常设执行机构，在社区居民代表会议和社区议事协商委员会的授权和监督下，组织实施社区的管理、服务等事项、落实社区居民代表会议和社区议事协商委员会的决议，协助政府完成规定的任务，行使社区自我管理、自我服务、自我教育和自我约束的职能。其成员一般为专职，薪金和补贴由政府财政提供。结合鳓琵市居民委员会组织法》的规定和重构社区居民委员会的要求，社区居民委员会的职责应该包括：(1)宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民的合法权益，组织引导社区成员开展法制教育．公德教育等，组织社区成员开展各种健康向上的文化娱乐活动，教育居民尊老爱幼，扶困助残，拥军优属，爱护公共财产和美化社区环境，团结互助，养成文明，健康、高尚的生活方式，形成具有本社区特色的文化氛围，增强社区成员的归属感和凝聚力。(2)负责执行社区居民代表会议和社区议事协商委员会的决定、决议，负责执行((社区自治章程》和社区内其他公共事务规范，办理本居住地区居民的公共事务和公益事务；组织社区成员开展便民利民的社区服务活动如志愿者服务、商业网点服务、家政服务，医疗服务、修理服务等，重点是开展以劳动就业为重点的社会事务性服务，为社区特殊群体提供社会福利性服务，为居民排忧解难，满足社区居民的不同需求。(3)调解民间纠纷，做好疏导工作，防止矛盾激化，促进居民家庭和睦、邻里团结，达致社区和谐。(4)协助维护社会治安，配合做好“两劳”释放人员以及依法被剥夺政治权利，管制、缓刑、假释、保外就医人员的社区矫正工作；做好常住人口，暂住人口的登记管理工作，合理吸收外来人口参与社区公共事务和公益事业，维护本社区正常的社会秩序、生产秩序和生活秩序；(5)协助区政府和街道办事处倒好与居民利益相关的公共卫生、环境保护、计划生育，优抚救济、青少年教育、最低生活保障、下岗职工再就业、职业培训等工作；(6)代表居民对政府职能部门在本社区的工作人员进行监督，协助其开展工作，并向人民政府或者它的派出机构反映社区成员的意见、要求并提出建议，有权拒绝政府职能部门摊派的工作任务．(7)管理本社区居委会的财产，根据自愿原则筹集本社区的公共事 务和公益事业所需的经费，保障社区发展所需的物质基础．在社区居民委员会内部，可根据工作需要科学，合理设置治保调解、环保卫生、文化教育、计生妇女，保障服务、财经管理等工作委员会，社区居民委员会的委员兼任各委员会主任。同时，在居民委员会内分设居民小组，居民小组的组长由居民小组的居民直接选举或推选产生。各工作委员会接受居民委员会的领导以及工作的统一安排，而居民小组则负责在本小组内将社区居民委员会工作任务落到实处。居民小组组长以及热心公益事业的居民代表同时组成各工作委员会的成员．这样便将工作委员会和居民小组自治或门栋自治结合起来，更好地开展居民自治工作。。(三)我国城市社区自治机构体系建设的重要保证1．加强和改善社区党的领导一一处理好社区自治机构与社区党组织的关系社区党组织或为社区党总支或为党支部，在政治上领导社区自治机构。这种领导主要通过思想宣传、政策咨询起到一种指导的作用，其目的是支持和保障社区自治机构依法开展各类活动，并通过思想政治工作和党员先锋模范作用，以使党的路线、方针、政策得到贯彻，使国家的法律法规得到遵守。社区党总支或党支部由社区内的全部党员组成，党总支或党支部书记可借鉴农村实行的“两票制”模式。。基本做法是党组织成员先经过居民代表投票，在得到居民代表会议的认可后，由居民所投信任票的最高得票者获取出任社区党组织书记的资格，再由社区全体党员用差额选举方式选举出社区党组织书记。由此加强书记和党组织在居民心目中的合法性基础地位。社区党组织要真正成为社区管理机构体系中的领导核心，就要避免行政倾向。借鉴沈阳经验，社区党组织应通过六个方面来实现领导核心作用：(1)发挥党组织的战斗堡垒作用，特别是发挥社区成员大会决策前的把关定向作用，保证社区自治方向。(2)发挥社区党员、在职党员的先锋模范作用，宣传、带动广大社区成员积极自觉参与社区建设。(3)发挥社区①所谓“门栋自治”，是指本门栋居民围绕公益事务或公共问题，进行自主管理．自我教育、自我服务，自我约束的实践．尹维真：“论社区建设中的城市基层管理体制剖新一一以武汉市江汉区社区建设实验为例”，第56页．②“两票制”是在实行村民自治过程中创设的一种新的制度．在这一制度下，农村党支部的选举首先要获得村民的信任票，然后由党员投选举票，这样可以在截度上扩大党支部的群众基础．徐勇：¨绿色崛起’与‘都市突破’一一中国城市社区自治与农村村民自治比较”，《学习与探索》，2002年第4期，第36页．40 党组织对属地单位党组织的联络协调作用，推动区域两个文明建设和资源整合，形成共驻共建的社区建设氛围。(4)发挥社区党组织依法自治的支持保障作用，还权于民，扩大民主，依法保障自治。(5)发挥社区党组织完成党在社区各项工作任务的组织落实作用，提高社区成员素质，完善社区功能，推动社区建设全面发展。(6)发挥对政务公开和社区的监督作用，推动党政部门转变观念、转变职能、转变方法、转变作风，密切党和政府与人民群众问的血肉联系。。2．致力于城市社区自治机构成员素质和能力的提高适应社区自治机构体系建设的需要，社区自治机构成员必须具备较高的素质，并表现出较高的服务社区管理的能力。从目前来看，我国社区自治机构的成员多是来自社区本身，这在坚持社区居民自治本质的同时也遭遇困惑，即如何提高社区自治机构成员的素质和能力。与国外社区自治机构成员都具有专业性相比，提高我国社区自治机构成员的管理水平必须从我国实际出发．于笔者看来，可以从两方面取得突破：(1)一定程度上抬高取得社区自治机构成员资格的门槛，加大社区自治机构成员的流动速度。在对社区居民情况较为掌握的情况下，适当设置合理的能够为大多数社区居民所认同的参选资格或标准，将在一定程度上保证社区自治机构成员的水平；同时，要做好日常对社区自治机构成员的评估和监督，制定合理的激励制度，坚持淘汰和替换制度，使社区自治机构成员始终保持积极、进取和负责的态度为居民服务。(2)政府在支持社区管理实践的过程中，要把对社区自治机构成员的教育和培N．．T-作制度化和规范化。加强社区自治机构成员的各种素质教育，使之能适应不断变换的社区形势，促进社区管理水平的提高。二、我国城市社区自治机构运作支撵网络的构建(一)政府力量的合理运用一一条块关系的解决在社区自治机构体系构建的同时，需要转变政府职能部门和派出机构的职能，明确政府在社区管理中的责任，做到有所为和有所不为，合理运用政府的力量，成为社区自治机构运作的最有力的指导者，监督者、支持者和服务者。①粱万富：《中国特色的城市社区建设》(上篇)，沈阳：辽宁大学出版社2001年版，第141—142页．41 1．政府力量的有所为．政府力量的有所为包括三个方面：(t)政府力量回归本位，转变力量行使的方向和明确行使的范围。政埔|力量应主动调整自身与社区自治机构之间的关系，将现实中两者的领导与被领导、命令与服从的关系，调整为指导与协助、服务与监督的关系。政府首先要转变观念，以建设法治政府为手段，促进叫、政府，大社会”的最终格局形成；政府力量需明确自身在新时期社区管理中所担负的责任，要从过去“重管理、轻服舞r转向“重服务、轻管理”，将自己承担的行政管理事务“面向社区”做足、做够、做到位，不得通过明示的指派或变相的转嫁随意转移给社区管理组织，真正实现“寓管理于服务之中”的原则；通过政府力量之间的机构调整，解决政府力量之间条块关系混乱、职能交叉所导致的权责不清、相互推委的现象，更好地处理社区内的行政事务。(2)政府力量授权给社区自治机构。授权就是政府向社区授权，包含着权威体系自上而下的授权和社区自下而上的增权，包含有政府责任和权力的让渡，伴随着这种授权的是实质性的财政支持和政策优惠。。所授之权即让社区居民真正能行使“自我管理、自我服务、自我教育、自我约束”的权力，是社区事务由社区居民负总责的一种相对物。在操作层面上说，就是政府向社区自治机构授权。政府通过支持社区自治规构的工作，来获得威信和合法性支持，以实现政府对基层社区的有效整合。在社会力量还不足于独挡社区建设一面的时候，政府应就社区管理做好规划、组织协调、政策扶持和资金引导、教育培训工作．同时，政府将部分政府管不了也管不好而社会中介组织能较好承担的公益建设和公益服务职能，从行政棚构中剥离出去，由社会中介组织来承接，应赋予社区自治机构监督考评权，由社区自治机构实施动态的、经常性的监督。。(3)政府应履行好护航角色。护航一方面体现为对社区自治机构的护航，政府应通过必要的制度约束其它社区组织对社区自治机构的侵权行为，为社区自治机构与社区居民的社区管理实践营造良好的社会环境氛围。另一方面，护航更体现为对社区居民利益的护航，对社区自治机构的工作进行依法监督，防止社区管理事业的偏向，更要防止社区自治机构可能存在的对社区居民利益的侵害，保障社区居民的各项权利。④夏学銮：呻国社区建设的理论架构探讨。，鬣北京大学学报(哲学社会科学版)》，2002年第1期第131—132页．@尹维真：“论社区建设中的城市基层管理体制创新一一以武汉市江汉区社区建设实验为例”，第52—53页．42 2．政府力量的有所不为。(1)社区自治机构的权力除开自治权、监督权外，还有协助基层政府开展工作的义务．因此，要防止政府将协管变成“单管”，即变相地把行政事务全盘转嫁给社区自治机构。即使遇有特殊隋况需要社区自治机构办理，也需要遵循“权随责走，费随事转”的原则，赋予社区自治机构必须的权力和提供必要的资金．(2)除开对社区自治机构必要的依法监督外，杜绝政府对社区自治机构的各种行政性摊派事务和名目繁多的考核，严禁干预社区自治机构开展各项自治活动等。确保社区自治机构的工作更多地服务于社区居民群众的实际需要，以培养和加强社区居民群众对居民委员会的认同．(3)严禁政府力量以任何理由侵占、挪用、截留社区自治机构的经费和财务，或强行上收、分成社区自治机构通过社区服务所得用于社区公共事物投入的经费等等．。(二)城市社区内其他管理主体与社区自治机构关系的协调1．社区自治机构与业主委员会的关系协调化社区自治机构与业主委员会虽然同为社区内的自治组织，但两者的自治范围并不相同。社区自治机构是整个社区公共事务的自治管理，代表整个社区居民的意志来管理社区；而业主委员会只是代表所在小区的业主行使物业管理自治。在很多情况下，社区内可能包括多个业主委员会，丽物业管理也只是社区公共事务的一个方面。社区自治机构和业主委员会的自治可以并行不悖，关键是要明确两者的职能划分。社区管理中属于物业管理的内容，如治安、清洁、卫生、绿化、车辆停放等事务可以逐步由业委会通过合同委托物业管理公司管理，而社区自治机构则将主要精力集中于社区居民事务管理与协调，并发挥主导作用。口((物业管理条例》第二十条规定，“业主大会、业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。”在将业主委员会的代表吸收进社区自治机构之后，社区自治机构和业主委员会之间的协调、沟通和共建会更加顺畅。④尹维真：。论社区建设中的城市基层管理体制创新一一以武汉市江汉区社区建设实验为例。，第79页．o邓泉国：。中国城市社区居民自治”，第68—69页．43 2．社区自治机构与物业管理公司的关系协调化物业管理公司经业主委员会的委托向小区内业主提供治安、清洁、卫生、绿化和车辆停放等专门性的服务，社区自治机构应从这些领域中退出并转而支持物业管理公司的工作，并履行监督职能。对于物业管理公司遵守与业主委员会的约定并且无违反法律禁止性事项的，都应该允许物业管理公司的自主乃至创新经营，对于侵害业主权利的行为则要支持业主的维权行为。目前，不少地方的物业管理公司往往面临物业管理费难收而导致公司运转不灵的难题，难题的解决一方面要依靠物业管理公司本身提高服务质量，另一方面也需要社区自治机构的支持，协调物业管理公司与业主、业主委员会的关系。社区自治组织是社区居民利益的代表，社区管理主要是对人的管理。物业管理公司是对“物”的管理，是企业行为，不能行使社区自治组织的职能，更不能取代社区自治组织。$尤其是社区自治机构在小区内的协管事务的实施往往需要物业管理公司的支持，物业管理公司应在办公条件等方面给予实质性的协助。3．社区自治机构与市场主体，社区内中介组织的关系协调化社区内的社会中介组织一般有三种形态，包括志愿者组织如青年志愿者组织等，各种文艺体育娱乐团体如社区舞蹈队、足球队、秧歌队等，以及社区共建组织等。社区自治机构具有明显的社会陛，这一点同其它社会自治体一一社会中介组织没有区别，但是社区自治机构从事的是社区内的公共社会事务的管理而不是承担社区内所有的社会事务，它所提供的是社区内的公共物品。而社会中介组织所承担的是社区内一些专业性较强的社会事务，提供的是社区内的特殊公共物品．。因此在两者之间应该存在着社区自治机构从社区的整体利益出发依法对社会中介组织进行管理的关系，但此管理必须以充分尊重中介组织的活动为前提。而市场主体具市场性，它们与社区的契合点多在于社区环境以及社区治安等方面。市场主体需要社区提供一个安全、卫生、交通便利的经营环境，市场主体的工作人员作为社区成员也有着和其他社区居民相近的需求。而市场主体是社区自治机构的运作资金来源之一，并且最终将和其他社会资源一起成为社区管理资金的最主要来源。如此，社区自治机构应着力为市场主体营造一个安。朱汉平：“我国城市社区建设：问题分析与对策探讨”，第28页．o邓泉国：坤国城市社区居民自治”，第47页．44 全j卫生、交通便利的经营环境，并且不能利用任何“强制性”力量获取市场主体的支持，营造市场主体对社区的认同氛围才至为关键；市场主体也应明确自身的发展和所在环境是密切相连的，只有致力于承担社会责任的市场主}{i才能赢得更大的市场发展，市场主体应力所能及地支持社区管理实践。(三)城市社区自治机构运作物质基础的提供和改善根据北京的经验，社区自治机构可以从以下几个途径取得运作的物质基础：一是政府力量加大投入，支持社区自治机构工作人员的工资、补贴，办公环境设施和社区环境的改善；二是实行“费随事转”，保证开展工作所需费用；三是动员驻区单位，帮助改善社区环境和服务设施，特别是形成社区与企业联建机制，引进名牌产品入社区活动，或与企业广告宣传相结合等，都是改善社区财物状况的有效途径；四是广泛拓展社区服务，走市场化、社会化的道路，例如，通过引进社区内的各服务网点(包括超市、饭店、水站、医疗站、理发店、干洗店、缝纫部、电器维修部等)既方便了社区居民生活，也有效地利用了社区资源、创造经济收人，为社区开展各项活动提供了必要的经费支持。。(四)居民参与意识和参与能力的培养居民的参与意识和参与能力是社区自治机构能否发挥作用的最为关键的因素。针对目前社区居民参与意识不强，参与能力不足的情况，应着重从以下方面提高居民的参与议事和参与能力。1．将居民的利益紧系在社区，化居民的被动参与为主动参与居民之所以要参与社区事务，最根本的原因是利益的驱动。人们不会单纯地为参与而参与，只有这种参与和他们的利益紧密相联的时候，才能充分地调动居民参与的积极陛；也只有参与的程度和力度不同会在利益的获得上显示出差别的时候，居民参与的能量才能最大限度地发挥出来．社区居民参与的利益动机决定了若想提高居民参与的积极J陛，化被动参与为主动参与，就必须从居民参与的利益动机出发，合理地构建居民参与的动力机制，以提高居民对社区的依赖程度为突破口。这就要求我们必须适应社会主义市场经济建设的需要，继续深化经济、政治社会体制改革，进一步理顺国家和社会、企业与社会、事业与社会之间的关系，将单位的政治、福利、保障等功能全部转移到社区。恢复单位的工作场所的性质，使得居①于显洋等：“城市社区民主自治的条件与机制”，《江苏行政学院学报》，2004年第2期，第65页．45 民除工作之外的其它利益关系全部在社区得到体现，“单位人”彻底转变为“社区人”．这种居民与单位和社区之阄的利益关系的调整必然会降低居民对单位的依存度，加强居民在日常生活利益上与社区的紧密联系，从而导致居民更强的参与行为。。2．多管齐下，提高居民的参与意识尽管决定居民参与率、参与程度以及参与强度的最关键因素是利益，但通过教育和学习改变和提高作为一个社会人的居民参与意识也是可行方法之一．(1)社区自治机构和社区中介组织可以开展形式多样的活动，以转变社区居民的观念。树立“服务邻里，服务社区”的理念，强调以“地方”、“社区”为中心，以个人日常生活为起点，去关心、参与自身周围的社区公共事务，并在参与过程中培养人与人之间的共同认同情感以及参与社区公共事务的能力；再进而将这种情感与能力进一步扩大到其他社区乃至整个社会、国家。例如通过开展志愿服务、扶危济困，文化娱乐等活动，既能增进居民的团结互助精神和社区归属感，也能提高社区自我服务、自我教育的能力．(2)倡导创建学习型社区，以学习型社区作为公民参与的立足点，由此培养社区居民的团队精神。学习型社区的概念来自彼得·圣吉博士提出的“五项修炼”理论：自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团体学习和系统思考。以学习为纽带的公民参与形式立足点是通过社区自治机构组织和自发组织的学习，讨论、感悟和提高，形成公民对社区、社区组织的共同愿景，以共同的愿景引导公民的社会责任和在公共活动中的行为．由于社区是居民生活的家园，与社区发展和生活质量状况关系密切。所以在学习的过程中公民容易产生对社区的认同感和归属感，并彼此达成共识，形成互惠合作关系。。例如，一些物质条件比较好的社区，除开强调“学习型社区”等外，已经开始构建社区形象、精神理念系统，突出本社区的特色，创作社区徽标、编写社区之歌、主题口号等等，并且是通过向社区居民征集的方式进行，有效凝聚了人J心，有利于社区意识、社区理念的形成。。3．完善居民参与机制，提高居民参与能力完善社区自治机构体系和社区中介组织，给居民参与提供一个组织化①邓泉国：“中国城市社区居民自治”，第122—123页．@白瑞：“中国城市社区自治研究：行政社区到公民社区。，四川大学硕士论文，2005年5月，第70页．o林克雷、于显洋：4北京市社区建设中的制度创新”，《北京社会科学》，2004年第3期，第56页．46 的舞台；同时完善社区居民参与“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的箭度，给居民参与提供一个制度化的保证。组织化和制度化都更多地需要完善的法律法规予以规范。三，中国社区建设和发展的前景和前沿问题探讨(一)关于社区自治社区是新形势下我国基层群众自治组织的载体和所在地，因此，社区自治是新形势下我国基层群众自治组织发展中的应有之义。实行社区自治，正可以落实和加强新形势下的基层群众自治，从基础上深化和推进中国的民主和法治建设。而这就必然：j!}眵及一系列复杂的理论和实践问题。1．关于政府体制改革问题前已述及，城市社区自治机构作为我国城市基层群众自治组织是城市社区建设和发展的关键主体，其能否对社区进行自治式管理，存在的前提之一是政府对社会事务的放权是否到位，政府对城市社区自治机构运作的支持是否到位。由此便要求政府体制改革必须继续走向纵深，以适应社区自治的要求。政府体制改革涉及政府职能的转变和权力的下放，也涉及政府管理方式的改变和效率的提高，还涉及人事制度和财政制度的跟进．政府职能的转变，要求从单纯注重经济发展的政府走向经济发展和社会发展并重的政府，强调政府通过制定公共政策，提供公哄服务，改善公共管理，解决公共问题。在社区自治方面，如社区居民的就业、社会保障等问题事关整个社会基层，非某个社区能单独所为，要求政府做好总体规划，为社区发展解决实质性难题。政府权力的下放是社区自治机构管理社区的权力来源，在政府权力下放的基础上理性地划分政府权力和社区自治机构权力在社区建设和发展中的界限，是确保政府权力在社区事务中有所为和有所不为的关键所在，也是社区自治机构自治权力正当性表达的前提。与此同时，社区中介组织以及其它社会团体的培育和发展也要求政府管理方式的转变和效率的提高，引导和支持而不是阻挠它们的发展是对政府角色的合理定位。另外，社区自治机构运作所需的物质基础也要求政府在财政预算和财政供给体制上有所改变，政府怎样科学地、充分地给予社区财政以及其他物质支持都是政府体制改革中所必须考量的。2．关于社区自治运行机制问题自治本身“既是民主的内容，又是民主的形式，更是民主的方式，换 句话说，自治既是民主的本质，又是民主的现象”．。而社区自治“既是一种制度安排，更是民主政治运行的一种实际表现。”口因此，社区自治不仅要求主体即社区自治机构的合理设置，更要求自治制度的合理安排和有效运行。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是社区自治运行机制的四个方面，也是贯穿社区自治的一条主线。因此，“四个民主”的制度化是社区自治最终能否实现的前提，也是社区建设和发展取得重要突破的前提。前文述及的居民委员会行政化的原因之—便是“四个民主”的原则和运行机制受到了破坏。由此，应充分利用研究资源和总结实践经验来设置完备的社区自治机构运行机制。其中，“四个民主”的运行程序、制度规范等内容如何通过条文的形式刚性体现，而公民民主意识，社区政治文化氛围乃至公开、公正、公平竞争的政治游戏规则等又如何培育形成都是必须解决的难题．3．人民代表制度与社区自治的对接问题在涉及社区自治的问题上，对人民代表大会制度与社区自治的对接主要在两个方面应有所研究并且在实践中继续推进。一是基层人民代表大会怎样切实地帮助社区自治机构开展自治活动。基层人民代表大会一方面要对基层政府进行监督，督促他们依法对社区自治机构的工作给予指导、支持和帮助；另一方面也要对基层政府和社区内其他机构及组织干预和妨碍社区自治机构依法自治的活动予以取缔，为社区自治机构创造良好的开展社区自治的环境。而社区自治机构也可以主动向人民代表大会反映居民的意见和要求。二是人民代表如何深入社区，代表社区居民的民意。途径之一是人民代表被选举为社区自治机构的组成人员，直接为社区自治出谋划策；途径之二是要求人民代表要时常关注社区，行使代表享有的权利，履行代表职责切实维护社区居民的利益。(二)关于社区法治社区法治是深化依法治国方略中的一个崭新的领域和课题，是建设社会主义法治国家系统工程的基础工程，其中首先要健全社区立法，而健全社区立法中首要和关键的就是健全有关社区自治机构的立法。就目前来看，社区自治机构所存在的行政化趋向严重，自治性质虚无化、负担沉重等问题都可归咎于“执法不严”甚至“无法可依”．《宪法》和(饿市居民①王圣诵：《中国自治法研究》，北京：中国法制出版社，2003年版，第141-142页．o徐勇、陈伟东等：氍中国城市社区自治》，武汉：武汉出版社，2002年版，第108页．48 委员会组织法》中有关居民委员会的规定并没有得到很好的贯彻和实施，而新时期因社区所承载的新使命也需要对有关社区自治机构的规范有所完善。结合我国国情以及法律运彳亍的规律看，社区自治机构的立法可以采取两步走的策略。第一阶段是过渡阶段，主要做好三方面的工作．一是整理仍然有效的有关社区自治机构的法律法规，加强执法工作．严格执行Ⅸ宪法》中城市基层群众自治的相关规定和昭战市居民委员会组织法》，还社区自治机构的自治面目。调整社区自治机构的工作重心，让社区自治机构从纷繁复杂的行政事务中解脱出来为社区居民服务。。二是继续支持开展社区改革工作比较成功的省、直辖市在社区自治机构的设置及运作上寻求改革和突破，鼓励有条件的地区就社区自治机构的体系、性质、产生机制、权利义务、和基层政权以及社区内其他管理主体的关系，运作的支持体系等作出明确的规定，以规范社区自治机构建设。这个阶段的长短视调整及实验的效果而定。三是修改《宪法》的个别条款，明确城市社区自治机构的性质，将‘‘居民委员会”为主体的目前社区自治机．构体系转换为容社区居民代表会议、社区居民委员会、社区议事协商委员会为一体的社区自治机构体系。第二阶段是规范阶段，规范阶段是社区自治机构法治化的最终归宿，即制定氆城市社区自治机构组织法》取代《城市居民委员会组织法》并予以实施。尽管社区管理实践在全国各地有着不同的适应形式，但制定一个统一的组织法不仅仅是必须的，也是可行的。以修改后的((宪法》为指导依据，以((城市居民委员会组织法》为借鉴制定的《城市社区自治机构组织法》包括以下内容．(1)总则：立法宗旨和立法依据，城市社区的划分标准和规模，城市社区管理必须坚持的原则，城市社区自治机构的性质、构成；(2)第一章：城市社区自治机构各自的产生机制；城市社区自治机构各自的权利和义务(职责)；(3)第二章：城市社区自治机构和基层政府，社区中介组织、社区市场主体、社区业主委员会、社区物业管理公司的关系；城市社区自治机构的物质支撑机制；(4)第三章：城市社区自治机构成员的进出机制和考核、评估机制；城市社区自治机构的工作制度；(5)附则：本法实施办法的制定；法律的适周范围和施行时间。在探寻社区自治机构立法的同时也应该加强社区事务的立法，其中包①笔者在中国法院网的壹询显示，目前涉及到居民委员会等城市社区自治机构的国家法律法规有69部之多，社区自治机构承裁了过重的行政任务和自治性质被忽视现象并存．49 括社区党建、社区服务、社区保障、社区警务(治安)．社区矫正、社区文化、社区卫生、社区环境保护等方面。这样，以主体即社区自治机梅、客体即社区事务、内容即社区自治机构的运行机制为—体的社区法律体系最终将得以形成，从而为社区法治打下坚实的基础。结语城市社区自治机构建设的研究是一个崭新的话题，不仅仅在于形式，更在于内容。而本文关于城市社区自治机构体系的设想虽可能有一定的创新之处，但作为来源于实践、高于实践又肩负指导实践重任的理论来说，一种视角的突破以及构思的成熟，本身或许只能算是一种起点。在全面建设小康社会以及现代化中国的进程中，广袤中国领土上的基层群众应得到更多的重视，城市社区如此，农村社区也是如此。本文也多旨在抛砖引玉，希冀能够为城市社区自治机构建设的相关研究添砖加瓦。倘若在不久的将来，我国城市社区呈现出一派和谐的景象，社区自治化及法治化，公民社会走向成熟，国家更加繁荣，人民更加殷实，和谐中国乃至法治中国也就指日可待了． 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4．冯玲“我国转型时期的城市社区治理”，2003年清华大学硕士学位论文。5．张清玲“天津市社区居民自治的对策研究”，2004年天津大学硕士学位论文。6．瞿红专：“现阶段我国城市社区建设的理论分析与实践探索”，华中师范大学2002年硕士学位论文。7．朱志忠：“社区民主：转型期中国民主政治的一项解读”，2003年复旦大学博士学位论文．8．尹维真：“论社区建设中的城市基层管理体制创新一一以武汉市江汉区社区建设实验为例”，2002华中师范大学博士学位论文．9．孙柏瑛等：嗽区民主参与：任重道远”，载《国家行政学院学报》，2001年第2期。10．邓泉国：“中国城市社区居民自治”，2003年天津师范大学博士学位论文．11．【美】格里·斯托克：“作为理论的治理：五个论点”，载《国际社会科学》杂志(中文版)，1999年第2期。12．俞可平：“全球治理引论”，载《政治学》，2002年第3期。13．陈伟东、李雪萍：“‘社区自治’概念的缺陷与修正”，载《广东社会科学》，2004年第2期。’14．冯之浚：“落实科学发展观构建社会主义和谐社盆，，载姘}学学研究》，2005年第1期。15．刘箴：“构建社会主义和谐社会是科学发展观题中之义”，载《湖湘论坛》，2005年第1期。16．陈伟东：“探索城市基层社会管理体制变迁的成功之路一一武汉市江汉区社区建设目标模式的选择、特色及可行性”，载氆城市发展研究》，2001年第1期。17．朱志忠-“社区民主：转型期中国民主政治的一种解读”，复旦大学2003年博士学位论文。53 18．吴刚：‘‘社区自治体制创新的理论思考”，载((国家行政学院学报》，2001年第3期．19．夏学銮：“中国社区建设的理论架构探讨”，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》，2002年第1期．20．于显洋、棘克雷、朱晓彦：“城市社区民主自治的条件与机制”，载((江苏行政学院学报》，2004年第2期。21．白瑞：“中国城市社区自治研究：行政社区到公民社区”，nn)Il大学2005年硕士学位论文．22．林克雷、于显洋：“北京市社区建设中的制度创新”，载《北京社会科学》，2004年第3期。23．徐勇：一绿色崛起’与嘟市突破’一一中国城市社区自治与农村村民自治比较”，载《学习与探索》，2002年第4期。 后记论文的创作之路走到了终点。回想起论文开始创作的时候，重庆正遭遇六十年一遇的干旱酷暑，而等到论文付梓的时候，重庆正迎来春旱急需的多日甘雨。是偶然，或许也是一种必然。毕业论文是一个极具意义的问题，而答案既源于个人的学术水平，更源于个人的学术态度。然而，虽秉持勤恳的求知态度，作者对于答案仍多持惶惶之心，而非欣喜之颜。多学科的揉合，求解所需的实证性在答案中都有一定欠缺，个人极为有限的学术水平也使妙答暂成奢望，惟有日后继续努力予以完备、提高。然而，虽答案如此，但求索的过程却有别样的韵味，并弥漫着温馨的气息。导师文正邦教授对学生一路关怀，对论文更是严格要求、悉心指导，不论是论文的选题、集材，还是论文的结构、论述都倾注了大量的心血；张培田教授、唐忠民教授、王学辉教授对论文的选题和结构也指点、鼓励良多。此刻答案面世，自知之余，师恩难忘。而对于所有难尽的温馨，我亦惟有感激之，珍藏之。论文之路走罢，更长的是人生之路；论文问题答完，更多的是不尽难题。于我，应一直向前，更应始终求索。