行政决策与行政执行

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第八章行政决策与行政执行第一节行政决策概述一、含义及其特点（一）决策先秦：《韩非子·孤愤》“智者决策于愚人”；20世纪中叶发轫于美国，“Decision-Making”。是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程决策有私人决策和公共决策(行政决策)两种类型。 （二）行政决策：AdministrativeDecision-Making行政主体为履行行政职能，针对所要解决的问题进行的行为设计和抉择的活动。（三）特点1、主体的特定性（1）各级人民政府及其职能部门（2）国家行政机关内的公务人员（3）依宪法、法律规定或法律、法规授权的其他享有行政权的社会组织 2、内容的广泛性政治、经济、文化教育以及社会生活等3、结果的权威性不仅对行政组织的内部成员，且对各级行政组织管理范围内的企业、事业单位、社会团体和个人都具有约束力 长期决策短期决策决策的重要性战略决策战术决策业务决策决策的类型决策的时间决策主体决策起点决策涉及的问题确定型决策风险型决策不确定型决策集体决策个人决策跟踪决策初始决策二、行政决策类型 三、行政决策的地位和作用1、是行政管理的首要环节并贯穿行政管理的全过程2、是行政管理履行各项职能的基础3、是行政领导的基本职能4、正确与否关系到行政管理成败5、科学性是行政管理现代化的重要保证 第二节行政决策的基本原则和体制一、行政决策的原则1、信息准、全：2、可行：生产力标准和利益标准（经济、政治、社会心理）3、系统：决策主体系统思维、把决策对象看成一个完整系统4、对比择优：5、预测：6、动态：7、民主集中：8、连续性： 案例讨论：公车改革问题 二、行政决策体制及构成（一）我国决策体制及构成纵向：中央、省、地级市、县、乡镇五级政权机关横向：党的领导决策系统人民代表大会的权力决策系统人民政府的行政决策系统等 行政决策系统（二）行政决策系统构成信息子系统参谋子系统决断子系统监控子系统 1、信息子系统(1)收集信息，完整地、真实反映客观情况；(2)加工、整理、分析、归纳信息，取精华，剔虚假；(3)传递信息，把加工处理好的信息传递到决策者手中。 关于信息的主、客方关系问题（信任与信息两个因素）高信誉，高赞同高信誉，低赞同低信誉，高赞同低信誉，低赞同 有关信息特征的问题信息的稀缺程度(sparsity)：稀缺与价值获取信息的代价(cost)：“征信系统”的建立信息源发布状况(promulgation)：新闻发言人制度信息的时间性(time)：边际效益 关于信息的传输渠道问题 2、咨询子系统由掌握各门类知识的专家、学者组成，是决策中枢系统的辅助机构。组织形式：官方的半官方的民间的跨国的 参谋子系统的作用(1)协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标(2)为决断子系统提供解决问题的方案、途径(3)对公共政策的实施进行跟踪反馈、分析 3、决策中枢系统（1）界定政策问题——社会问题（SocialProblems）马奇(JamesG.March)和西蒙(HerbertA.Simon)：(社会)问题就是要达到的状态与观察到的状态间的距离。 A、罗威(T.Lowi)：受问题影响人数多少及其关系分配性的(distributive)调节性的(regulative)再分配性的(redistributive)B、邓恩：问题的特性结构良好问题(well-structuredproblem)：有明确的答案和固定的解决办法的问题（走私、贩毒）结构适中问题(moderately-structuredproblem)结构不良问题(ill-structuredproblem)没有明确的答案和固定的解决办法的问题（腐败、个人隐私） （2）确立政策目标（3）组织设计政策方案（4）选择政策方案 4、监控系统：内、外两大监控体系（1）内部监控体系政党——人大——政府内设监控机构中国共产党的纪律检查委员会、人民政府的监察部门（合署办公）（2）外部监控体系：人民群众、社会团体、新闻舆论 三、行政决策体制的构成要素(1)组织目标：近期、远期；可行性（“超英赶美”）(2)职能范围：权限约束，不能越权(3)机构设计：避免交叉、指令应统一(4)职位设置：统帅的权威性(5)人员配备：数量、质量 (6)权责划分：避免法不责众(7)规章制度：一视同仁、刚性(8)技术和信息：科学有效、交流畅通(9)物质因素：硬件建设(10)团体意识：决策各个系统互相支撑 四、行政决策体制的类型历史上出现的基本决策体制类型。伍启元在《公共政策》中将历史上出现的公共决策类型进行了归纳。 五、行政决策的模式 （1）理性主义模型——“理性人”A、当面对多种选择时，他会做出一个决定。B、他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。C、他的价值偏好会随着时空变化而转移。D、他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。E、面对同样的选择他会做出同样的决定。是否存在缺陷？为什么？ 国家投资近３０亿元建设的福州长乐国际机场，由于建设规模过度超前，目前旅客量和货邮量只达到设计规模的１／３左右，航站楼和机场生活区大量闲置，运营５年累计亏损已达１１亿元。2003年1月21日，审计署署长李金华在全国审计工作会议上指出，决策失误造成国有资产损失严重。仅２００２年，审计机关审计查出由于违规担保、投资和借款等，已给国家造成损失多达７２．３亿元。 （2）有限理性模型——（BoundedRationality）A、决策者只能追求一种“寻求满意”结果B、最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是现实的。 （3）精英模型肇始于意大利学者莫斯卡和帕累托，以及德国学者米歇尔斯，经由美籍奥地利人、著名经济学家熊彼特和美国政治学家拉斯韦尔进行民主的改造，逐步地成为重要的分析途径。 政精英权策政治基力结层结构流果动一般民众 A、社会分为有权的少数和无权的多数。B、统治人的少数不代表被统治者的多数。C、为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断。D、精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意见一致，分歧很少。E、国家政策并不反映民众的要求，只反映盛行于精英中的价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。F、相对说来，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少，精英对民众的影响多于民众对精英的影响。 （4）集团模型戴维·杜鲁门、莱瑟姆假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。政府的作用只在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各种利益集团之间相互冲突的利益。 A、制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程则是各集团争取影响公共政策的行为过程。B、政策的过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程，每一政策都是集团间妥协的产物。C、在现代政治生活中，要由公共权力机构制定合理的、法制化的竞争规则。D、在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益。 政策制定者公共政策政策牺牲者政策受益者政策利害关系人结构图 模型A利益团体A利益团体B均衡状态压力压力要求要求有利于A的决策有利于B的决策政治影响力与声望政治影响力与声望工资税收起征点 模型B利益团体A利益团体B均衡状态压力压力要求要求有利于A的决策完全不利于B的决策政治影响力与声望政治影响力与声望 外加影响公共政策均衡政策变化集团A的影响集团B的影响备选政策位置 （5）行为决策模型 六、行政政策的过程1、直线型政策过程问题认定建议方案政策采纳计划执行政策评估 政策评估问题界定政策执行方案设计方案选择方案评估2、循环型政策过程 决策执行 3、金字塔型政策过程 路线、方针、政策选择方案拍板定案设计、初选方案、执行方案党委人大国务院 宪法（全国人大）一级法二级法三级法基本法（全国人大）其他法律（全国人大常委会）行政法规—条例、规定、办法（国院务）地方性法规（省级人大及其常委会、特别行政区）部门规章—决定、命令、指示、规章（国务院各部门）地方政府规章（省级及较大市人民政府）四级法 4、同心圆型政策过程 政治技巧分析技术高度低度高度企业型技术型低度政客型虚伪型七、行政决策者的类型 第三节行政决策的程序一、含义行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。五个阶段：1.问题界定2.目标确立3.方案设计4.后果预测5.方案抉择 决策的程序决策程序示意图提出问题，识别机会明确目标拟定方案方案1方案2-------反馈评估决策实施监督 二、程序（一）问题界定1．含义被行政主体所认知并有必要采取行动加以解决的公共问题。 2．问题界定的主要环节(1)症结分析——全面认识问题问题产生的时间、地点和条件问题的性质、类型、范围、程度、影响和问题的内部层次、结构(2)原因分析主观和客观原因主要和次要原因直接和间接原因近因和远因“留守儿童” (3)确切表述对问题症结的“现实”与“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因作出准确判断。 1．基本原则(1)针对性(2)可行性(3)系统性(4)规范性(5)具体性二、目标确立 2．主要环节(1)目标依据确定既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范前一阶段已经界定出的问题当前和将来的主客观条件(2)目标体系建立 (1)轮廓设想：各个方案之间要相互排斥(2)细部设计三、方案设计四、后果预测(1)收集资料(2)确定方法(3)计算和分析(4)评审结果 五、方案抉择——确定标准符合国家和社会的总体战略能最大限度地实现决策目标消耗的资源尽可能少实现目标的风险尽可能低实施方案所产生的副作用尽可能小 (2)可行性分析政治可行性经济可行性法律可行性技术可行性(3)合法化 第四节行政决策的基本方法一、基本方法全体一致原则多数原则过半数原则 （一）全体一致原则—unanimityrule（安理会决策）决策方案的通过需全体决策投票者一致投赞成票，若有一人投反对票，该决策方案就不能通过。优点：可以实现“帕累托最优”，即每个投票者均获得满意，或至少无人受损。缺点：决策成本过高；决策结果有利于部分人；出现决策的“搭便车”现象。 （二）多数原则——majorityrule投票者支持最多的一种方案获得通过的决策方式。优点：大大降低了决策成本缺点：可能造成决策不科学、不民主（相对多数实际上占全体少数的局面）。 多数原则可能的变异举例：现有方案A、B、C，共有10人参加投票。ABC433其中A方案获得通过，但只有4人选择A，占全部人数中的40%。政治局常委的决策 （三）过半数原则至少有二分之一以上的人投票支持的方案才获得通过。优点：比全体一致原则决策成本低，比多数原则更民主。不足：当多数人的净收益小于少数人的损失时，社会整体收益为负；可能出现投票循环；易产生多数人强制现象。 （四）阿罗不可能性定理（决策悖论：即决策因陷入“循环”而无法作出）例：甲、乙、丙三人对方案A、B、C按照过半数原则进行表决。其中甲对三个方案的偏好为：A〉B〉C乙的偏好为：B〉C〉A丙的偏好为：C〉A〉B 若先对A、B进行表决，显然甲、丙以2︰1选出A，再将A与C进行表决，则乙、丙以2︰1最终选出C。若先对B、C进行表决，选B；B与A再表决，最终选A。若先对A、C进行表决，选C；C与B进行再表决，最终选B。 多数原则的变异形式：孔多塞标准ConderctCriterion——对所有备选的方案进行两两比较，即先按照过半数原则比较两个方案，再与余下的方案比较，依次得出最终的结果。博尔达计数Bordarule——对每个备选方案按照偏好次序排列打分，然后计算各个方案的总分，得分最高者胜出。 淘汰投票（Exhaustivevoting）要求每个投票者标明在M个候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被最多投票者认为最差的候选人从名单上删掉，重复这个过程直至只剩下一个候选人，这个候选人便是获胜者。加权投票（Approvalvoting）在由M人组成的候选人名单中，每个投票者对得票数最多的候选人为获胜者。 二、关于“决策公平”的基本方法（1）朴素法（2）拍卖法 第九章行政执行第一节行政执行概述一、行政执行的含义及其特点（一）含义行政主体为实现决策目标依法对行政事务进行具体的组织、指挥和控制的过程（二）特点1、目的性2、经常性3、强制性4、务实性5、时效性6、灵活性 二、行政执行的基本原则1、忠实决策与开拓创新相统一2、坚决、果断与注重效益相统一3、毅力与条理相统一4、发扬民主与强调集中相统一 三、行政执行的环节1、制定计划：分解行政决策目标，组织、人力、物力、时间2、实施前的准备：（1）思想准备：执行前的思想动员（2）制度准备：明确行政执行的具体准则和依据A、目标责任制度B、检查监督制度C、奖惩制度（3）物质技术准备（4）组织人事准备3、具体实施阶段 2、经济手段：间接性、有偿性（利益性）、多样性3、法律手段：权威性、规范性、稳定性4、思想教育手段：长期性、内在稳定性、超前性四、行政执行的手段1、行政手段：权威性、强制性、垂直性、具体性 第二节行政沟通一、行政沟通与行政信息（一）行政沟通行政体系与行政环境之间、行政内部各部门之间、行政人员之间传达思想、交流情报和信息，以谋取行政体系和谐有序运行的行为过程 （二）政信息的作用3、行政信息是行政监督、控制的依据4、行政信息是提高行政效率的一个关键性因素1、行政信息是行政决策的基础2、行政信息是行政沟通的脉络和纽带 （三）行政沟通机制1、刚性机制：不以行政沟通参与者的意志为转移的、有形的、具体的制度规定，它是行政沟通必须遵循的约束规则2、柔性机制：语言机制，公文；心理机制二、行政沟通的类型与模式（一）正式沟通： 1、聚联式：轮式 2、单联式（链式） 3、互联式：周围式和全通式 （二）非正式沟通：3、集束式1、单线式2、流言式4、偶然式 第三节行政协调与行政控制一、行政协调含义行政协调是行政机体为了顺利地实现行政决策目标，谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配得当、协作分工的一种行为第一，行政协调是一种经常性、自觉性的活动；第二，行政协调是行政沟通的结果；第三，行政协调是一种艺术性的行政行为；第四，行政协调可以促进行政人员之间和谐团结，避免精力内耗；可使有关单位和个人了解彼此的需要和工作情况，避免工作脱节或重复； 二、行政协调的类型1、协调对象：对事的协调和对人的协调2、协调内容：认识性协调和利益性协调3、协调性质：促进式协调和纠偏式协调4、协调具体途径：会议协调和非会议协调5、协调范围：内部协调与外部协调6、协调方式：合作式协调与应变式协调 三、行政控制含义指行政领导者和工作人员为保证行政执行工作与计划相一致而采取的管理活动。第一，既包括对现成社会秩序的维护，也包括对崭新的社会秩序的建立；第二，既包括消极的控制，也包括积极的控制；第三，既包括对一般社会成员的控制，也包括对行政组织系统内部成员的控制； 四、行政控制的类型1、政控制形态：正式控制和非正式控制2、使用手段：积极控制和消极控制3、控制者与被控制者间的关系：直接控制和间接控制4、是否需借助外部力量：内在控制和外在控制5、控制实施的时间：事前控制、事中控制和事后控制6、控制的组织结构状况：集中控制、分散控制和等级结构控制 1、“550万医药费”说明了什么问题？2、制约中国医疗体制改革的关键症结在哪里？3、如何理解“红包现象”与医院的公益性问题？4、医疗体制改革是否可以走市场化的道路？5、从政策控制的角度如何处理医药费用过高的问题？