新型城镇化背景下公共服务均等化问题研究.pdf

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分类号_________密级.UDC___________学校代码0{由鉍H次專YUNNANUNIVERSITYOFFINANCEANDECONOMICS学术碛士研免生學位冷丈新型城镇化背景下公共服务均等化问题研究学院（部、所）t财政与经济学院专业：发展经济学姓名：潘晔导师：周文教授论文起止时间：2014年5月〜2015年5月 摘要摘要新型城镇化是我国经济社会稳定发展的中长期动力，也是工业化和现代化的重要标志。推进公共服务均等化，让全体居民共享现代化建设成果是新型城镇化进程的重要内容。考察二者的关系不难看出，新型城镇化和公共服务均等化是提升我国人民福祉的两个方面，二者相辅相成，互为依托，相互补充。一方面新型城镇化的内涵之一就是公共服务均等化；另一方面公共服务均等化有助于提升新型城镇化的发展水平。因此，大力推进新型城镇化进程，进而提升公共服务均等化水平，不仅是保障人民各项权益，实现发展成果更多更公平惠及全体人民的必由之路，更是全面建成小康社会的题中之义。为了更为清晰、直接地探讨城镇化进程与基本公共服务之间的关系，本文运用2007年至2013年我国相关数据进行实证分析，通过建立新型城镇化与基本公共服务均等化关系理论模型，表明城镇化率是公共财政支出显著的变量，城镇化进程对我国公共服务提供规模具有显著的正向影响，城镇化率每提升1个百分点，则人均公共服务支出会提高4.9个百分点。对于影响政府公共服务提供能力的经济发展水平、财政能力和财政支出，在3次回归中均在较高水平上通过了显著性检验，相关系数分别为0.989，0.996，0.806，表明政府供给能力对最终的提供数量有着直接而显著的影响。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，城镇化率由1978年的17.92%提升到2014年的54.77%，追赶上世界城镇化发展的脚步，城市数量、规模、经济结构等也有了较大的改善，开启了由乡村型社会为主体向以城市型社会为主体的转变。在此背景下，公共服务范围也不断扩大、质量显著的提升，城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系相对完备；基本医疗保障实现制度的全覆盖，基层医疗卫生服务体系基本建成；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险的覆盖面不断扩大等。然而，不容忽视的是，我国城镇化发展仍然面临着内涵质量和发展水平不高等诸多的问题；在公共服务均等化方面仍然面临着城乡差距、县域差距、群体差距等诸多问题，特别是财政投入不足、标准不一，加之公共服务效果差异性较大，公共服务的均等化仍然任重而道远。I 摘要深入探析新型城镇化背景下公共均等化所面临问题的原因，从制度设计上来看，由于公共服务多采用的是中央、省、市、县四级投入方法，中央和省级财力能够保障，由于各市、各县之间财力不均等，造成地区间公共服务投入差距明显。此外，公共服务的不均等也是传统户籍制度束缚、行政体制僵化、部门利益影响、公共服务供给机制不完善和公共资源配置失衡等综合因素影响的结果，迫切需深化改革，走出一条新型城镇化和公共服务均等化全面协调发展的道路。因此，新型城镇化背景下公共服务均等化的总体目标是：以新型城镇化建设为中心，以推进公共服务均等化为重要内容，以保障和改善民生为根本出发点和落脚点，全面深化公共财政体制改革、公共服务管理体制改革，加大公共服务投入，创新公共服务供给体制，完善公共财政制度、公共服务保障和配套措施，构建以政府为主导、多元参与的基本公共服务供给格局，形成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，使公共服务更全面、均等地惠及全体人民。为实现这一目标，本文从教育、医疗卫生、社会保障和基础设施四个方面给出了路径选择，并提出了相应的政策建议，一是要建立有利于改变城乡二元结构的体制机制；二是要完善有利于区域协调的体制机制；三是要创新公共服务供给机制；四是要完善利益需求表达和考核评价机制。通过对新型城镇化背景下我国公共服务均等到化的研究，本文初步形成以下研究结论和创新。一是城镇化的推进和公共服务水平的提升呈正相关，城镇化率是公共财政支出的显著变量；二是城镇化处于不同的阶段，对应的公共服务的需求和公共服务均等化的要求也不同。在新型城镇化阶段，公共服务需求正在从原有的基础设施、弥补市场失灵等，向全面提升人的素质和全面保障人的发展方面转变，其均等化的诉求也随之改变；三是公共服务水平的提升和公共服务均等化的状况对城镇化率的提高和城镇发展质量的提升均有反作用；四是提出了解决新型城镇化背景下公共服务均等化的思路和政策措施。关键词：新型城镇化；公共服务均等化；机制创新II AbstractAbstractNewurbanizationisthefocusoffuturedevelopmentinourcountry，andthelong-termincentiveinthedevelopmentofChina'seconomyandsociety,andalsoanimportantsymbolofindustrializationandmodernization.Theconnotationofthenewtypeofurbanizationisthepeople-oriented.Whilepeople-orientedisoneofthemostimportantperformanceofequalizationofpublicservice.Newtownsprovidesinstitutionalguaranteetothedevelopmentoftheequalizationofpublicservice,pointingoutthedevelopmentdirectionofpeople-oriented.Equalpublicservicesbyimprovingthelivelihoodofthepeople,enrichthedevelopmentofthenewtypeofurbanizationconnotation.Inordertodiscusstherelationshipbetweentheurbanizationprocessandthebasicpublicservicesmoreclearlyanddirectly，thispaperusesrelevantdatainChinafrom2007to2013forempiricalanalysis.Byestablishinganewtheorymodeloftherelationshipbetweenurbanizationandequalbasicpublicservices,showingthattheurbanizationrateisthevariableofpublicfiscalexpendituresignificantly,theurbanizationprocessofourcountryhassignificantpositiveinfluenceonthescaleofpublicservice,andthecapacityofgovernmentsupplyhasadirectandsignificanteffectonthefinalnumber.Sincethereformandopening,theurbanizationprocessofourcountryhasbeenspeedingup,theurbanizationraterisingfrom17.92%in1978to54.77%in2014,catchingupwiththestepsoftheworldurbanization.Urbanquantity,scale,economicstructureandsoon,havegreaterimprovement.Underthisbackground,thescopeofpublicserviceexpandsunceasingly,thequalityofalsohassignificantimprovement.Theurbanandruralfreecompulsoryeducationhasafullimplementation.Thebasicmedicalandhealthservicesystemhasbeencompleted.Thesocialsecuritysystemisperfecting.However,whichshouldnotbeignoredisthatChina'surbanizationdevelopmentstillfacestheproblemsofconnotationqualityanddevelopmentlevel.InIII Abstracttermsofequalpublicservices,thereisstillfacingwithgapsbetweenurbanandruralareas,county,groups,andmanyotherproblems.Insightintothepublicservicesofequalizationunderthebackgroundofthenewurbanization,thereneedtodeepenthereform,tofindoutofanewcoordinateddevelopmentroadofurbanizationandtheequalizationofpublicservice.Toachievethisgoal,thisarticlegivesthepathselectionfromtheaspectsofeducation,healthcare,socialsecurityandinfrastructure,andputsforwardthecorrespondingpolicysuggestions.KeyWords：newpatternurbanization;theequalityofbasicpublicservices;governmentfunctionsIV 目录目录第一章绪论....................................................1第一节研究背景...................................................1第二节研究意义...................................................1第三节国内外相关文献评述.........................................2一、国内相关文献评述............................................2二、国外相关文献评述............................................4第四节研究方法...................................................5第五节研究思路和技术路线.........................................6一、研究思路....................................................6二、技术路线....................................................7第六节创新点.....................................................7第二章新型城镇化背景下公共服务均等化的理论内涵................9第一节新型城镇化背景下公共服务均等化的内涵界定...................9一、新型城镇化的内涵研究........................................9二、公共服务均等化的内涵研究...................................10三、新型城镇化和公共服务均等化的逻辑关系.......................12第二节新型城镇化背景下公共服务均等化的理论基础..................12一、市场失灵理论是公共服务均等化产生的理论基础.................13二、公共选择理论是实现公共服务均等化的理论基石.................13第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析...................15第一节我国城镇化发展过程分析....................................15一、我国城镇化的历史演进.......................................15V 目录二、新型城镇化对提升我国公共服务水平的重要意义.................20第二节我国公共服务均等化的历史演进..............................24一、新中国成立初期公共服务均等化的实现.........................24二、改革开放后公共服务均等化的推进.............................26第三节城镇化与公共服务相关性实证分析............................28一、城镇化与公共服务关系的理论模型.............................28二、城镇化与公共服务关系的实证分析.............................29第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析.....34第一节新型城镇化下公共服务均等化发展现状分析....................34一、基础教育状况及比较分析.....................................34二、医疗卫生状况及比较分析.....................................36三、社会保障基本状况及比较分析.................................39四、交通等基础设施状况及比较分析...............................41第二节新型城镇化背景下公共服务均等化面临的问题..................42一、公共服务财政投入不足.......................................42二、公共服务标准不一致.........................................44三、公共服务的实际效果有差异...................................46第三节公共服务均等化存在问题的原因分析..........................46一、政府对公共服务投入的制度性设计不合理.......................47二、政府各级部门的政绩观导向偏差...............................47三、政府各级部门缺乏良好的业务协调沟通机制.....................47四、政府现行的转移支付制度导致公共服务不均衡...................48第五章新型城镇化背景下公共服务均等化的对策建议...............49第一节新型城镇化背景下公共服务均等化的总体目标..................49第二节新型城镇化背景下公共服务均等化的路径抉择..................49VI 目录一、教育均等化发展的主要途径...................................49二、医疗卫生均等化发展的主要途径...............................50三、社会保障均等化发展的主要途径...............................50四、基础设施均等化发展的主要途径...............................51第三节新型城镇化背景下公共服务均等化的政策支撑..................52一、建立有利于改变城乡二元结构的体制机制.......................52二、完善有利于区域协调的体制机制...............................52三、创新公共服务供给机制.......................................53四、完善利益需求表达和考核评价机制.............................54参考文献.........................................................55致谢.............................................................59在读期间研究成果.................................................60VII 第一章绪论第一章绪论第一节研究背景斯蒂格利茨，2001年诺贝尔经济学奖获得者，曾说，“21世纪影响世界经济的有两件事，一是美国的新技术革命，二是中国的城镇化。”改革开放以来，我国的城镇化建设取得了显著的成就，城镇化率不断提高。据统计，1978年到2014年，全国城镇常住人口从1.7亿人增加至7.5亿人，常住人口城镇化率从17.9%提升到54.77%，我国已由乡村型社会为主转变为以城市型社会为主。然而，伴随着城镇化的加速发展，我国城乡二元结构带来的问题逐步凸显，其中，公共服务的不均等化已成为当前最为突出的问题之一。为此，2005年党的十六届五中全会明确提出了“公共服务均等化”的重要理论命题，2006年10月《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确了实现基本公共服务均等化的政策方针“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。2013年党的十八届三中全会明确提出“推进基本公共服务均等化”，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。加快推进公共服务均等化，有效供给并保障均等享有公共服务正在成为新时期、新阶段党和国家的重要任务。当前,我国城镇化的发展已进入以人为本的新型城镇化发展阶段，如何在新型城镇化背景下，不断推进公共服务的提升，促进公共服务在城乡之间、区域之间的均等化，不仅成为一个需要各级政府关注的现实问题，也成为一个需要在新形势下进行理论创新的重大课题。第二节研究意义目前，我国对于公共服务均等化发展研究和实践的步伐明显加快，特别是在新型城镇化背景下公共服务均等化研究已成为当前的热点和重点。因而，深入研究公共服务均等化对于促进新型城镇化发展、全面建成小康社会具有重要的现实和理论意义。首先，公共服务均等化对于进一步研究和丰富公共服务内容具有重要的理论1 第一章绪论意义。深入进行公共服务均等化研究，能够进一步丰富和完善公共产品的理论研究、公共服务的内容、形式、绩效研究、政府在社会主义市场经济体制框架下弥补公共产品市场失灵的调控手段研究等等。特别是以新型城镇化发展为导向的公共服务均等化研究对于实现全面建成小康社会的目标具有重要的指导意义。其次，公共服务均等化对于提升新型城镇化发展质量具有重要的现实意义。2013年，我国城镇化率达到了53.7%，但是户籍城镇化率仅为35.7%，两者相差18个百分点，全国人户分离的人口为2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人，大量常住城镇的农村户籍人口虽被统计为城镇人口，但在享受城镇的公共服务方面,仍和城镇户籍居民有较大差距。因此，推进公共服务均衡化，能够促进流动人口融入城镇社会，提升新型城镇化发展质量。第三，公共服务均等化对于促进政府职能转变，形成科学有效的社会治理体制具有重要的实践意义。随着我国社会主义市场经济的不断发展，政府职能必将向服务型政府转变，推进公共服务均等化发展成为政府的重要职能。因此，推进公共服务均等化发展是转变政府职能，形成科学有效的社会治理体制的重要内容，对于实现城乡一体，让发展成果惠及全体人民具有重要的实践意义。第三节国内外相关文献评述一、国内相关文献评述随着经济社会的发展，公共服务均等化问题逐渐成为理论和现实所关心的问题，特别是2006年中央明确提出公共服务均等化后，这方面研究成为热点和重点。从目前的研究来看，重点主要集中在以下几个方面的研究。一是公共服务的概念界定。安体富、任强（2007）、江明融（2006）等认为，公共服务是一个与公共产品相同的概念。而陈昌盛、蔡跃洲（2007）则认为公共服务不仅仅包括通常意义上的公共产品，同时也包括那些无法由市场充足供给的产品和服务；广义的公共服务应当还包括制度体系、法律、产权保护以及宏观经济社会政策等。刘尚希（2007）则从公共服务的消费性质和其风险的角度，将公共服务定义为政府利用公共权力或公共资源，通过分担居民消费风险，以促进居民的基本消费平等化，而进行的有序的公共行为。可以发现公共服务的界定是引2 第一章绪论申自经济学中非排他、非竞争的公共产品的概念，两者的差别仅在于其概念范围的大小不同，而公共服务的核心是物化的产品或服务。二是城乡公共服务均等化问题。城乡二元结构造成了城镇和乡村在公共服务的内容、质量等方面存在明显差距（姜慧，2012），张亮，肖玉珍（2013）认为西部地区由于经济发展落后导致财力不足难以支撑农村公共服务发展，赵国春（2012）也认为城乡之间财力和事权的不匹配是导致公共服务不均等的主要原因。三是各类基本公共服务项目均等化问题研究。诸如体育方面（刘玉，2010；秦小平，2010）；教育方面（吕炜、刘国辉，2010）；人口计生工作的均等化（王军平，2012）；公共财力和事权（李凡，2013）等方面的专项研究，得出了一些专项研究的成果。四是模型评价研究方式。王伟同（2008）从公共服务规模绩效、效率绩效、均等化绩效三个方面构建了模型，进行了评价。郭小聪、代凯（2012）从满意度评价方面进行研究，发现模型的客观评价结果和公共主观评价结果之间存在着较为明显的差异。五是公共服务均等化实现途径研究。如制定均等化发展规划，合理配置公共资源，逐步建立统一的公共服务体系。夏锋（2008）则认为要加大公共财政向农村的转移支付，转变政府职能是关键。黄丽华（2013）指出要在政府主导的原则下推动政府职能转变，从而实现可持续均等化发展。王珍（2012）提出要加强制度创新，构建多元化的公共服务供给主体和方式。迟福林（2009）提出应以基本公共服务均等化来推动新一轮的财税体制改革，明确中央政府和地方政府在基本公共服务中的分工，建立基本公共服务推进的考核机制。改革并优化各级政府的财政支出结构，建立健全基本公共服务均等化的转移支付制度。从国内目前的研究看，公共服务均等化的研究主要集中在公共服务的概念内涵，城乡、区域公共服务项目上不均等的状况原因，以及公共服务规模绩效、效率绩效、均等化绩效评价和推进公共服务均等化的途径等方面。其中关于城乡、区域不均等的分析最深入，实现途径的研究等也比较多。但上述研究也存在一些缺陷，一是对公共服务均等化的研究和城镇化进程联系起来，特别是和新型城镇化联系起来的较少；二是对公共服务均等化在不同经济发展阶段和城镇化阶段应3 第一章绪论采取的不同路径的研究也较少。二、国外相关文献评述发达国家公共服务均等化的实践已经多年，理论研究众多。经济学家布坎南（1950）从财政剩余的角度分析过公共服务均等化的思想，他认为财政均等是关键的一环。托宾（1970）从稀缺性的公共服务角度提出了特定的平均主义这个观点。从城镇化发展中公共服务的研究来看，在世界各国城镇化快速发展中，学者对城镇化和公共服务的进行了研究，MichaelLipton（1968）针对印度发展的问题分析中，发现许多发展中国家出现公共产品和公共服务向城市倾斜的现象，提出了“城市偏好”的定义。Grand（1982）通过研究英国公共服务在各利益集团的分配，发现中产阶级以上的人群享受的公共保健和教育服务要远远多于社会平均水平，穷人享受的相对较少，明确提出了公共服务差异存在普遍性，也就是说发达国家内部在公共服务供给和享有方面存在着不均等性。OECD（2006）再一次证实了在世界各国公共服务的分配和享有都存在着明显的不均等性。从公共服务产生的差异来看，Krugman（1983）研究认为，在经济发展的初期，政府投资在总的社会投资中的比重较高，提供的主要是基础性的公共产品和基础性的公共服务，如道路、机场、法律、卫生、教育等等，其目标是帮助国家经济快速起飞；进入经济发展中期后，政府提供的公共服务支出主要是对私人提供公共服务时所产生费用的补充，核心是弥补公共服务的市场失灵；经济一旦进入成熟期，政府公共服务一方面转向科技、教育等人力资本投资支出，以便实现经济社会的可持续增长；另一方面转向公共卫生、社会保障等纯公共服务的支出，实现了公共服务的均等化。从公共服务的权力掌控来看，由于政府机关、企业组织几乎全部集中在城市地区，政府自觉不自觉地就会将公共资源向城市建设所倾斜，有些公共资源被浪费在了城市的各项投资上，而不会向乡村地区的公共服务上投资，导致了发展中国家发展过程的不公平和发展程度的缓慢。若农村地区有更大的权力，那么他们就可以得到更多的公共服务（MichaelLipton，1977）。这种观点在日本推进城乡公共服务建设方面得到了应证，由于日本农民拥有大量的选票，执政党为了赢得4 第一章绪论农民的选票，会为农民提供大量的公共服务。Moore（1993）通过研究明确指出权利因素对于公共资源的分配具有明显作用，城乡公共服务的差异至少是有部分源自于城市精英的影响。从公共服务的规模经济来看，Arnott，Gersovitz（1986）认为，公共服务产生城市化倾向的原因主要是由于城乡公共服务提供的成本差异，特别是基础设施建设、教育卫生、电力系统等等，在农村地区的成本要远远高于城市。通过建立包括信息因素在内的分析框架，SumonMajunmdar，AnandiMani，SharunMukan（2004）认为信息可以使居民充分了解公共服务的产出以及政府提供公共服务的能力，掌握信息对于提供公共服务具有显著影响。相对于农民，城市居民拥有更多的财富，信息的接收和掌握水平较高，公共服务方面产生的问题也能够得到政府的快速关注，政府相关部门在配置资源提供公共服务方面乐于向城市倾斜。从经济运行成本方面来看，公共服务确实存在规模经济的问题，城市的集聚效应导致了公共服务边际成本的降低，单位价格明显低于农村，再加上城市能够得到政府及媒体的高度关注，公共服务城市化倾向也就不难解释了。从国外研究的情况，公共服务均等化的研究主要集中在财政支出的公平性，公共服务的“城市偏好”及形成原因，社会力量对公共资源投向的影响，以及公共服务产生差异的原因等。特别值得我国借鉴的是，国外学者认为，在经济发展初期，政府投资的公共服务主要集中在基础性公共产品和服务，如道路、机场、电力等，其目标是促进经济起飞；进入经济发展中后期后，政府公共服务支出主要是对私人提供服务的补偿，如农村基础设施的改善，农村人居环境的改善，以促进农村地区的生活条件的改善；经济一旦进入成熟期，公共服务将转向科技、教育等提高人的素质和医疗、社会保障等保障人的发展方面。第四节研究方法本文主要研究新型城镇化背景下公共服务均等化的问题，为此，一是要从理论上明确城镇化、公共服务均等化的概念内涵理论基础；二是要从实证上明确城镇化和公共服务均等化的关系；三是要从实践上分析新型城镇化背景下公共服务均等化的状况、存在问题及改进路径和措施。适应研究内容的需要，本文主要采用了以下三种研究方法：5 第一章绪论一是文献研究法。主要是利用前人的研究成果，寻找新的思路，通过深入分析了解相关研究的进展情况，以便借鉴和进一步深入研究。二是数量分析法。在规范分析的基础上，利用现有的数据构建合理的经济模型对公共服务均等化问题进行分析，并运用公共选择理论对于公共服务均等化的推进提出相关的政策建议，以促使社会发展成果能够普惠到每一个公民身上。三是实证分析法。通过对实际数据的分析，了解公共服务的发展状况和面临的实际困难，证实理论研究结果，并对未来的发展提供借鉴意义。第五节研究思路和技术路线一、研究思路本论文研究在新型城镇化背景下以公共服务均等化为主线，从以下三个方面进行研究。一是从理论方面全面阐释新型城镇化和公共服务均等化的逻辑关系和内涵，力争形成理论研究框架，为今后的深入研究提供新的方向。二是从逻辑方面对新型城镇化和公共服务均等化的关系进行逻辑分析，力图找到二者内在的内在联系，形成一个新的研究思路和角度。三是从实践方面对新型城镇化和公共服务均等化的现状，问题进行分析，找出当前的突出矛盾和问题，探究原因，并力图探索出公共服务均等化的一条可行性的实现途径。6 第一章绪论二、技术路线新型城镇化背景下公共服务均等化问题研究研究背景和意义相关文献评述新型城镇化新型城镇化需要内涵界定理论基础公共服务均等化公共服务均等公共服务均等化推动新型城镇化化化新型城镇化背景下公共服务均等化的现状新型城镇化状推动经济发展公共服务非均等化公共服务均等化的比较经济发展恶性循环分析公共服务均等分析研究公共服务化的实现途径均等化的突出问题原因分析研究结论和政策建议图1.1技术路线第六节创新点与以往的研究相比，本研究的创新之处表现在以下几个方面：一是提出了城镇化和公共服务之间存在明显的相关性。通过建立模型，本文对城镇化和公共服务之间的关系进行了分析，得出城镇7 第一章绪论化率每提升1个百分点，则人均公共服务支出提高4.3个百分点的绩效，说明城镇化对公共服务水平的影响明显。二是提出了在新型城镇化背景下公共服务均等化的新要求通过我国城镇化发展历程和我国公共服务演变历史的对应分析，得出在不同的城镇化阶段公共服务的要求和提供均是不同的，明确提出在新型城镇化背景下，我国公共服务均等化的要求也由原来的改善基础设施、弥补市场不足，向促进人的素质提升和医疗、社保一体化方面转变。三是提出公共服务均等化的状况反过来也影响城镇化进程，特别是新型城镇化进程。2013年，我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍城镇化率仅为35.7%，两者相差18个百分点，全国人户分离的人口为2.89亿，大量常住城市的农村人口，由于户籍原因等，不能真正享受城镇的公共服务，导致我国的人口城镇化显著低于数字城镇化率，影响了城镇化的进程，也影响了城镇质量的提升。四是提出了促进公共服务均等化的政策建设。①建立有利于改变城乡二元结构的体制机制；②完善有利于区域协调的体制机制；③提出从进一步放宽公共服务领域的市场准入、提升社区基本公共服务能力、加快财政支出体系改革方面创新公共服务供给机制；④完善利益需求表达和公共服务绩效评价监督体制机制。8 第二章新型城镇化背景下公共服务均等化的理论内涵第二章新型城镇化背景下公共服务均等化的理论内涵新型城镇化是我国经济社会稳定发展的中长期动力，也是工业化和现代化的重要标志。从新型城镇化的内容来看，核心是以人为本。而以人为本最为重要的一个表现就是公共服务均等化，保障人民各项权益，实现发展成果更多更公平惠及全体人民。第一节新型城镇化背景下公共服务均等化的内涵界定一、新型城镇化的内涵研究改革开放以来，我国城镇化发展速度明显加快，2014年全国城镇化率达到了54.77%，达到世界平均水平。然而，我国城镇化发展也着面临质量和水平不高的问题。为此，党的十八大提出了“新型城镇化”战略，明确强调要推动城镇化由偏重规模向注重质量内涵提升转变。党的十八届三中全会也强调，要推进以人为核心的城镇化，促进城镇化和新农村建设协调推进，注重于完善城镇化健康发展体制机制。2014年3月16日，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》出台，规划提出要以“人”的城镇化为核心，走出一条中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化发展质量。结合党的十八大精神和学界的研究，新型城镇化的本质内涵主要体现在以下三个方面。首先，新型城镇化是以人为本的城镇化。改革开放以来，我国城镇常住人口不断增加，2013年城镇化率达到54，77%，城镇人口达到7.5亿人，但其中2.89亿人处于边缘化状态，并没有享有与城镇人口同质的生活保障水平。新型城镇化要以促进人的全面自由发展为导向，按照每个常住居民的正常需求和城镇的合理承载能力，科学引导人口流动，有序地推进农民市民化，全面提升城镇化的发展质量，使全体居民能够共享现代化建设成果。其次，新型城镇化是四化同步的城镇化。为避免孤岛城市、孤岛经济的现象，新型城镇化必须通过科学合理的统筹规划，加快新型工业化步伐，奠定新型城镇化的发展基础；全面推进信息化建设，促进新型城镇化的智慧拓展；提升农业现9 第二章新型城镇化背景下公共服务均等化的理论内涵代化发展水平，实现城乡融合一体发展，形成“四化”同步协调的发展格局。第三，新型城镇化是和谐共生的城镇化。目前，我国城镇化发展中面临着人口、资源、环境等方面的诸多问题，促进人口、经济、资源和环境四者的协调发展成为新型城镇化的重要目标。新型城镇化要树立生态文明理念，建立健全资源有偿使用制度和生态补偿制度，不断提高人口素质，保障居民享有同质的城镇生活水平，实现政治、经济、社会、文化、生态文明和谐共生的局面。由此可见，加快促进新型城镇化建设是我国全面建设小康社会、实现城乡一体发展的必由之路，其中推进公共服务均等化，让全体居民共享现代化建设成果是新型城镇化的应有之义，也是新型城镇化发展过程中的重要内容。二、公共服务均等化的内涵研究公共服务均等化是由“公共服务”和“均等化”两个核心概念所构成，其内涵和外延也是由这两个核心概念来阐释。“公共服务”的内涵和范围在学界有着多种不同的理解，从狭义上来看，一般认为公共产品是有形的，如城市道路、灯塔等有形的产品，而公共服务是无形的，如法律制度和公共秩序、文化广播等无形的产品，符合经济学的有形产出和无形产出两个概念，可以在某些研究领域进行分类分析。从广义上看，萨缪尔森（2004）在分析中是从公共产品所具有的非排他性和非竞争性两个经济学属性方面来定义的，因此认为公共产品是和私人产品相对应的，公共产品和公共服务是可以等同的或者是可以替代的。这也得到了我国多数学者的认同，“公共产品与公共服务实质上是同一个意思”（江明融，2006；郭小聪，刘述良，2010）。简单地说，“公共服务或公共产品就是公共领域内的产品”（英吉·考尔，2006）。从本文研究的内容和角度来看，全文以公共服务的广义定义为基础进行研究分析。也就是说，公共服务的内容不仅包括政府通过购买或直接提供劳务来满足社会公共需要的服务，如国防、交通、供水等纯公共产品，同时也包括政府通过财政支出以及财政转移支付等方式向我国全体居民提供的教育、卫生、科技、文化、社会保障、生态环境等方面的服务。根据中共《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，我国政府把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社10 第二章新型城镇化背景下公共服务均等化的理论内涵会治安等列为基本公共服务。本文认为公共服务包含的内容是随着经济社会变化而变化的，总体来看，主要是指在一定时间和空间内与公众需要密切相关的公共服务。郭小聪，刘述良（2010）指出，从定义和服务范围上看，纯公共服务有绝对非竞争性与非排他性，不需付费的纯公共服务对全体公民而言都是均等的，因此不存在均等化问题。本文也认为由于纯公共产品全部都由政府来提供，比如国防、警察、法院等，对每个公民都是一样的，不存在均等化问题，因此对于这类不需公民付费的纯公共服务，本文对此不做分析。根据本文研究的范围需要，本文重点分析研究教育、卫生、文化、社会保障、公共基础设施等需要付费的纯公共服务或准公共服务，这些准公共服务由于户籍制度的安排、地域经济的差距、自由裁量权的不同而导致每个公民主体所享有的实质不同，这是本文的研究重点和出发点。“均等化”是一个社会学概念，核心理念是社会公平。由于每个人对于公平的理解偏差，因此大体上可以将公平分为四个方面：机会公平、起点公平、规则公平、结果公平。结果公平是理想状态，但是由于每个人的条件千差万别，每个人的判断标准各不相同，导致政府在提供公共服务时难以做到完全公平，许多公共服务也难以做到让人人满意。从理论和实践来看，刘尚希（2008）认为，从公共服务均等化的政策理念来看，公共服务均等化本质是人的权利均等化，也就是说机会公平或是起点公平。王伟同（2008）将公共服务均等化界定为，具有相同公共需求的居民，可以享受大致相同的公共服务。这个定义隐含了多层意义，一是公共服务的需求不同，居民诉求也不同，对公共服务需求的类别、数量、水平都不同；二是具有相同特征的需求应给给予大致相同的服务；三是各地区应该提供符合实际的公共服务供给，谭建立（2013）明确指出公共服务均等化是存在范围的，即在区域范围、人口范围、项目范围、制度范围等等划分标准中存在一定的差异性，也就是说均等化是有限制条件的。郭小聪，刘述良（2010）指出，公共服务均等化的对象仅是指那些需要付费的纯公共服务以及部分准公共服务，如医疗卫生、基本教育、社会救济、就业服务、养老保险等，并且他们从两个角度来分析了均等化问题：一是作为过程的均等化，强调的是政府的主导下为实现结果均等化而做的努力，侧重于平等的手段以及工具有效性，也就是机会均等、规则公平；二是作为结果的均等化，强调的是公共服务分配和享有的结果，即某一11 第二章新型城镇化背景下公共服务均等化的理论内涵时期各地区之间，以及同一地区内部人与人之间的公共服务供给的数量大致相等、公共服务准入的机会大致相同，也就是结果均等、享有公平。从本文研究的内容和角度来看，本文以公共服务均等化为重点开展研究工作，主要是根据公共服务的内容、范围、时限、难易程度等的不同在准入机会均等、规则制度公平、享有过程一致、结果公平公正等方面满足人民公平均等的需求。三、新型城镇化和公共服务均等化的逻辑关系新型城镇化和公共服务均等化是提升我国人民福祉的两个方面，二者相辅相成，互为依托，互相补充。首先，新型城镇化的内涵之一就是公共服务均等化。从新型城镇化的内涵来看，人的城镇化是新型城镇化的核心，而公共服务均等化是促使人的城镇化的关键内容。新型城镇化把公共服务均等化纳入到发展内容中有助于扩大公共服务的范围，改善社会民生，使改革发展的成果普惠到每一位居民。辜胜阻（2013）认为，“以人为中心推动城镇化，就是要深化公共服务体制改革，就是要推进农民工和市民在劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务方面的均等化，使基本公共服务逐步实现由户籍人口向常住人口全覆盖。”其次，公共服务均等化有助于提升新型城镇化的发展水平。公共服务均等化直接从人的切身需求和保障入手，建立公平公正的公共服务体制机制，满足人民的公共服务需求，形成完善的交通、供水、供电、煤气等在内的基础设施和均等的教育、就业、医疗、卫生、社会保障等在内的社会事业公共服务体系，实现全体居民公共服务的无差别化，有助于提升新型城镇化的发展水平。综上所述，新型城镇化为公共服务均等化的发展提供制度保障，指明了以人为本的发展方向；公共服务均等化通过改善民生，充实了新型城镇化的发展内涵。第二节新型城镇化背景下公共服务均等化的理论基础从理论和实践的分析来看，公共服务主要有两个方面的问题，一个方面是公共服务的数量供给不足，另一个方面是公共服务质量不一样。这两个问题所蕴含了两个层面的理论问题，一是市场失灵理论。由于公共服务或公共产品的非排他12 第二章新型城镇化背景下公共服务均等化的理论内涵性和非竞争性特征，市场价格机制难以发挥，市场主体缺乏提供公共服务或公共产品的动力，公共服务或公共产品供给不足，出现市场失灵的情况。在这种情况下，政府要考虑的是如何提高市场主动性，以便促使公共服务或公共产品供给的提升。二是公共选择理论。由于政策制度安排导致不同人群在公共服务或公共产品分享过程中明显不同，改革开放以前属于短缺经济时期，公共服务绝对数量的供给不足，在这个时期多数人难以享有公共服务，何谈均等化？改革开放以后，随着经济社会的发展和公民权利意识的不断提升，这种由于制度造成的差距迫切要求调整和改变，均等化问题成为政策制度解决的首要问题。一、市场失灵理论是公共服务均等化产生的理论基础公共服务具有典型的公共产品特征，也是市场失灵的主要表现领域。20世纪30年代以前，经济学界是以完全竞争、充分就业、市场价格调节的自由经济主义为主导，大多数经济学家认为在自由竞争条件下，通过价格体系的自动调节作用，经济可以自行调节并达到稳定均衡。但是随着经济大萧条以及公民自我权利意识的发展，市场失灵的情况日益得到关注，特别是公共产品供给不足、公共服务不均等的问题日益突出。从理论界的发展来看，20世纪20年代，英国经济学家霍布斯和庇古等人将经济学研究从市场价格理论、市场结构理论、市场效率理论等自由的市场经济理论转向了社会经济运行目标分析，1920年A.C.庇古的《福利经济学》的出版标志着福利经济学正式成为一个经济研究分支，其中庇古提出了“经济福利”的概念，明确主张国民收入均等化，形成了从福利观点或最大化原则出发对经济体系的运行予以社会评价的经济学研究框架。随着经济社会的发展，人民对于公共服务的需求越来越多元化，需要的数量和质量都明显提升，政府难以迅速了解所有的公共产品或公共服务的需求，供给能力明显不足，并且市场对于这些公共服务和产品也难以实现有效供给，供给数量和质量与人民的需求也有明显差异，公共服务均等化问题成为社会发展中的重要问题之一。二、公共选择理论是实现公共服务均等化的理论基石20世纪60年代，美国经济学家詹姆斯·布坎南主张恢复政治经济学的研究，把制度和政府选择作为重要的因素引入规范经济学研究，形成了公共选择理论的13 第二章新型城镇化背景下公共服务均等化的理论内涵基本框架。公共选择理论的重要方面之一就是公共产品或公共服务的选择供给机制，由于公共产品或公共服务是由集体作出的选择，因此研究中将政府作为代表集体的选择主体引入研究框架，分析政府制度建设和选择规则。为了克服公地悲剧和集体行动的困境，促进公共服务均等化，政府必须改革和完善现有的制度，合理配置资源、管理公共资源、促进资源高效利用，克服市场失灵形成的问题。十八届三中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，政府必须转变政府职能，树立现代治理理念，才能有效克服市场失灵和政府失策的现象。特别是随着实践的发展和研究的深入，研究者发现政府职能要重新定位，新公共管理理论认为政府在公共行政中应该只是规则制定者，而不是执行者，更不是活动参与者，必须将政府和社会组织职能划分清楚，让社会和市场组织担负起供给公共服务的职能，政府做好规则制定和后续服务工作即可。并且为了考察公共服务或公共产品供给不足的问题，许多研究者重新定位公共服务的供给机制，寻找影响公共服务或公共产品供给的因素，并如何建立有效的供给机制。通过研究发现，公共服务或公共产品有自愿供给的意愿，但是政府政策对其的限制影响了发展，所以政府必须快速调整政策，明确自身定位，促进公共服务或公共产品的有效供给，并且制定良好的规则促进公共服务均等化。从理论发展和实践来看，市场经济对资源配置的决定性作用是明显的，在信息不完全的条件下具有相对较高的经济效率，但是在公共服务领域、在公共服务均等化方面，市场出现明显的失灵现象。市场失灵理论、公共选择理论、外部经济理论、福利经济学理论、公平和效率的关系理论等都对本文的进一步研究提供了理论指导。通过理论研究可以看出，政府可以通过政策制度来调整和干预公共服务或公共产品的供求、价格、产量等，从而实现资源的合理配置和公共服务均等化，也可以通过转变政府职能和定位为公共服务均等化提供长效制度保障。14 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析城镇化是当代经济社会发展的必然趋势，也是工业化和现代化的重要标志。改革开放以来，我国城镇化发展速度明显加快，2014年全国城镇化率达到了54.77%，达到世界平均水平。然而，我国城镇化发展仍然面临着内涵质量和发展水平不高等诸多的问题。新型城镇化就是要全面推进以人为核心的城镇化，推进公共服务均等化发展，促使人民共建共享社会主义发展成果。第一节我国城镇化发展过程分析城镇化是当代经济社会发展的必然趋势和强劲动力，是关系到我国现代化建设全局的重大战略。改革开放以来，我国城镇化发展速度明显加快，城镇化率由1978年的17.92%提升到2014年的54.77%，追赶上世界城镇化发展的脚步，城市数量、规模、经济结构等也有了较大的改善，开启了由乡村型社会为主体向以城市型社会为主体的转变。然而，不容忽视的是，我国城镇化发展仍然面临着内涵质量和发展水平不高等诸多的问题。特别是当前，我国正值改革攻坚期、发展关键期、矛盾凸显期、国际战略机遇多变期，在这个大环境中建设新型城镇化，就是要遵循党的十八大提出的“四化同步"的发展路径，全面推进以人为核心的城镇化，推进公共服务均等化发展，促使人民共建共享社会主义发展成果，从而实现全面建成小康社会的宏伟目标。一、我国城镇化的历史演进新中国成立以来，我国的城镇化发展取得了巨大的成就，总体呈现出不断加快的发展态势，但也经历了一些挫折和反复。反观城镇化进程，大体可以分为三个阶段：（一）曲折发展阶段（1949—1978年）新中国成立之初的1949年，我国的城镇化率仅为10.64%，经过三年的经济恢复和第一个五年计划，由于大规模的城市建设以及城市工商业的繁荣，城市人15 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析口得到较快的增长，到1957年城镇化率达到15.39%，年均提高0.59%。此后，城镇化发展经历了“大跃进”时期的大起大落，以及“文革”时期的停滞不前。到1978年，城镇化率仅为17.92%，城镇总人口17245万人。从1949年到1978年，我国的城镇化率年均增长仅为0.25%，城市总数由1949年的132座增加为193座，仅增加61座（见表3.1）。城镇化发展处于曲折徘徊甚至停滞不前的局面。表3.11949-1978年全国城镇化进程年份全国人口（万人）城镇人口（万人）城镇化率（%）城市总数（个）194954167576510.64132195055196616911.18-195156300663211.78-195257482716312.46-195358796782613.31-195460266824913.69-195561465828513.48-195662828918514.62-195764653994915.39-1958659941072116.25-1959672071237118.41-1960662071307319.75-1961658591270719.29-1962672951165917.33-1963691721164616.84-1964704991295018.37-1965725381304517.98-1966745421331317.86-1967763681354817.74-1968785341383817.62-1969806711411717.50-1970829921442417.38-1971852291471117.26-1972871771493517.13-1973892111534517.20-1974908591559517.16-1975924201603017.34-1976937171634117.44-1977949741666917.55-1978962591724517.9219316 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析（二）稳步发展阶段（1979—1995年）随着改革开放的不断深入，我国的城镇化进程也开始提速。1979年9月，党的十一届四中全会提出，要“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援”，随后，又确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇的方针”，逐步放松、允许和鼓励农民进城。特别是1992年以后，伴随着改革的目标的进一步明确，国家开始积极的引导城镇化发展，使城镇化水平得以稳步提高。1979年到1995年，我国城镇化率由18.96%上升为29.04%，年均递增0.63%，城市总数由216座增加为640座，增加424座（见表3.2）。表3.21979-1995年全国城镇化进程年份全国人口（万人）城镇人口（万人）城镇化率（%）城市总数（个）1979975421849518.962161980987051914019.3922319811000722017120.1622619821016542148021.1324519831030082227421.6228119841043572401723.0130019851058512509423.7132419861075072636624.5235319871093002767425.3238119881110262866125.8143419891127042954026.2145019901143333019526.4146719911158233120326.9447919921171713217527.4651719931185173317327.9957019941198503416928.5162219951211213517429.0464017 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析（三）加速发展阶段（1996年至今）1996年是“九五”计划的开局之年，此后我国城镇化进程进入加速发展通道。1996年到2013年，城镇化率由30.48%上升为53.73%，年均增长1.37%，远远高于1995年之前（见表3.3）。在数量空前增长的同时，城镇化发展质量也得到迅速提升。表3.31996-2013年全国城镇化进程年份全国人口（万人）城镇人口（万人）城镇化率（%）城市总数（个）19961223893730430.4866619971236263944931.9166819981247614160833.3566819991257864374834.7866720001267434590636.2266320011276274806437.6666220021284535021239.0966020031292275237640.5366020041299885428341.7666120051307565621242.9966120061314485770643.9065620071321295937944.9465520081328026066745.6865520091334506451248.3465520101340916697849.9565520111347356907951.27-20121354047118252.57-20131360727311153.73-一是城市经济快速增长。1988—1996年，中国城市GDP年均增幅为18%，2002—2011年，地级以上城市（不包括市辖县）GDP由64292亿元增加到293026亿元，增长3.65倍，占全国经济总量的比重由53%上升为62%，提高了9个百分点，城市经济在国民经济中的主导地位凸显。二是城市集群快速形成。城市发18 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析展特别是大城市的发展，逐步迈入到城市群、城市圈、城市带和城市网的发展时期，初步形成京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等城市群（见表3.4）。三是城市建设成效显著。表3.4全国城市群城市群名称空间范围辽中城市群沈阳、抚顺、本溪、辽阳、鞍山和铁岭等京津冀城市群北京、天津、唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定和廊坊等长三角城市群上海、南京、镇江、苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴和湖州等珠三角城市群广州、佛山、东莞、惠州、江门、中山、深圳、珠海（香港和澳门）吉中城市群长春、吉林、四平、辽源等鲁北城市群济南、泰安、淄博、莱芜、聊城、德州、滨州和东营等鲁东城市群青岛、潍坊、烟台和威海等宁绍舟城市群宁波、绍兴和舟山等海峡西岸城市群厦门、泉州、漳州和龙岩粤东城市群汕头、潮州、揭阳、梅州和汕尾关中城市群西安、咸阳、宝鸡、渭南和铜川中原城市群郑州、开封、许昌、焦作（济源）、新乡、安阳、鹤壁和濮阳成渝城市群成都、重庆、雅安、眉山、乐山、资阳、内江、自贡、宜宾和泸州武汉城市群武汉、孝感、鄂州、黄石、黄冈、天门、仙桃、潜江和咸宁长株潭城市群长沙、株洲和湘潭资料来源：刘勇：中国城镇化发展的历程、问题和趋势，经济与管理研究，2011（3）城市基础设施功能、承载能力、城市发展和居民生活条件得到极大的改善。2013年与1995年相比，建成区面积增加了28591平方公里，城市人口密度提高了6.3倍；供水总量增加了55.7亿立方米，用水普及率提高了38.9个百分点，达到97.6%；天然气供应量增加了833.7亿立方米，燃气普及率提高了60个百分点，达到94.3%；公共交通车辆增加了32.4万辆，人均拥有道路面积增长了2.38倍；城市绿地面积增加了174.9万公顷，人均公园绿地面积增长了4倍多。19 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析二、新型城镇化对提升我国公共服务水平的重要意义党的十八大明确提出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。可见，新型城镇化是我国未来扩大内需和推进城乡社会经济一体化发展的根本途径，是推动社会主义现代化建设的时代要求。（一）传统城镇化的反思新中国成立以来特别是改革开放后，在政府与市场的双重作用下，我国城镇化进程加快，城镇化发展成效显著。但我们必须清醒地看到，传统城镇化发展模式所暴露出来的问题也日益突显。一是城乡差距不断扩大。由于传统的“二元结构”尚未得到根本改变，在城镇化过程中，基本公共服务和社会保障没有普遍惠及城乡人口，城乡经济社会发展未能形成良性互动的格局，大量人口留在农村，农业规模经营发展缓慢，农业现代化进程受阻，农民收入增加困难重重，消费模式和居住方式的转变滞后。城乡之间的差异，也带来了生态环境的恶化，城市向农村转嫁环境污染、农村向城市提供有害食品的问题时有发生，严重影响了城镇化的健康发展。二是城镇化区域差距明显。受地区间的经济发展基础及国家政策导向的影响，我国的城镇化发展水平具有明显的地区差异特征（见表3.5）。从2013年各省市城镇化率与人口数的分析来看（见表3.6），东部地区在城镇分布密度、城镇化率、大中城镇规模和数量等方面均高于中部和西部地区。城镇化率超过55%的省份主要集中在东部和东北地区，而中西部省份城镇化率明显偏低。表3.5全国东中西部城镇化率差异（%）年份全国东部地区中部地区西部地区东中差距东西差距200744.9453.7442.1035.9911.6417.75201353.7363.0949.6645.9813.4317.11注：东中西部区域按照2014山西统计月报作为划分依据。东部：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东、山东、海南中部：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南西部：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆20 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析表3.62013年全国各省城镇化率排名省份城镇化率排名省份城镇化率排名省份城镇化率排名上海89.61湖北54.5112安徽47.8623北京86.302吉林54.2013四川44.9024天津82.013山东53.7514广西44.8125广东67.764海南52.7415新疆44.4726辽宁66.455山西52.5616河南43.8027江苏64.116宁夏52.0117云南40.4828浙江64.007陕西51.3118甘肃40.1329福建60.778江西48.8719贵州37.8330内蒙古58.719青海48.5120西藏23.7131重庆58.3410河北48.1221黑龙江57.4011湖南47.9622数据来源：《中国统计年鉴（2014）》和《新中国60年》（中国统计出版社）三是人口的城镇化滞后于土地的城镇化。传统规模扩张的城镇化发展方式，在一定时期内起到了迅速推进城市扩张和经济增长的作用，但随之而产生的土地资源的低效利用和浪费，导致城镇化质量不高、人口城镇化大大落后于土地城镇化的问题。从2000年到2013年，全国建成区面积增长了1.13倍，而城市人口仅增长了59.3%（见表3.7），土地城镇化增长速度远高于城镇人口增长速度。同时，与常住人口城镇化率相比，户籍人口城镇化率明显滞后。2014年全国常住人口城镇化率54.77%，非农业户籍人口仅占总人口的35.7%，两者相差达19个百分点，全国人户分离的人口为2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人，大量常住城镇的农民工虽被统计为城镇人口，但他们在享受城镇的公共服务方面和城镇户籍居民仍有较大差距，难以融入城镇社会。表3.7我国土地城镇化与人的城镇化的比较2000年2013年2013年比2000年增长的百分比城市建成区面积（平方公里）2243947855113.3%城镇人口（万人）459067311159.3%21 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析四是城镇建设管理水平明显滞后。改革开放以来，城市建设速度明显加快，城市人口集聚规模不断扩大，但是城市管理体制机制不健全，城市规划和管理水平没有得到有效提高，难以满足城市人口发展的需求，特别是现行户籍管理、教育社保、行政管理等制度的不完善和交通住宅、供水、供电、供暖等公共服务能力不足，形成了交通拥堵、房价飞涨、教育和社保明显不均衡等问题，城市发展质量明显滞后于城市化率的发展水平，阻碍着城乡一体化发展。（二）新型城镇化发展的重要意义新型城镇化是在总结传统城镇化的经验教训基础上，顺应时代发展要求和广大人民群众的美好期待，提出新的城镇化发展蓝图。积极稳妥地推进新型城镇化是全面建成小康社会、加快我国社会主义现代化建设的必然选择。1．推进新型城镇化是建设现代化建设的必由之路城镇化是现代化的必由之路。发达国家的现代化历程显示，一个国家特别是一个大国要成功实现现代化，必须在加速推进工业化的同时，同步推进城镇化建设。从我国当前的实际来看，目前，我国城镇人口在总人口中的比重已超过50%，与世界城市化平均水平相当，按照美国城市地理学家诺瑟姆(RayM·Northam)对城镇化三个发展阶段的划分，我国正处于城镇化发展的加速时期。因此，不论从世界各国现代化建设的普遍规律，还是从城镇化自身发展规律来看，加快推进新型城镇化都是我国现代化建设的不二选择。我们应当紧紧抓住全球城镇化的历史性机遇，充分发挥我国的比较优势和后发优势，从提升国家综合实力、建设经济强国的目标出发，稳步提高我国新型城镇化的质量和水平，通过20年时间的发展，使我国城镇化率达到70%左右，基本完成城镇化建设任务。2．推进新型城镇化转变发展方式的有效途径加快经济转型和发展方式转变是我国面临的一场深刻的变革。在我国经济发展进入新常态的背景下，新型城镇化是转变经济发展方式的有效途径。在这场深刻变革进程中，新型城镇化不仅是我国经济转型发展的汇聚点，同时也是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，可以有效增强经济发展的平衡性、协调性和可持续性，从而有助于国民经济健康持续发展。首先，城镇化的发展有助于扩大内需。通过城镇化，大量的农村人口进入城镇，一方面可以带来消费需求的增加；另一方面必然产生基础设施、公共服务设22 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析施以及住房建设等投资需求。其次，城镇化的发展有助于产业结构的调整升级。城镇化可以产生集聚效益，一方面通过资源整合、优化配置和聚集人力资源等方式，促进工业内部结构转型升级；另一方面由于城镇化带来的人口集聚和产业集聚，不仅能够推动以教育、医疗、就业、社会保障等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。第三，城镇化是增加就业的重要途径。城镇化能够形成更多的就业机会，通过推进新型城镇化，可以大幅提高广大人民群众的收入水平，促进人们生活方式的改变，带推动消费结构和消费方式升级。3．推进新型城镇化是解决经济社会问题的重要出路从整体上看，我国城镇化发展依然滞后，并且出现了类似城市病的苗头以及各种问题，从而导致了其他社会经济问题的产生。例如，半城镇化所造成的我国数量庞大的农业转移人口，以及日渐严重的农民工问题；再如，由于城市偏向政策和难以自由流动的城乡要素，造成的城乡收入差距逐步扩大，出现的双二元结构等问题；还存在着过度集聚的大城市、发展无序的小城镇，发展失衡的地区、不协调的城际关系等问题。这些问题主要由于城镇化水平的滞后以及城镇化质量的不高所造成的，必须通过积极推进新型城镇化才能够得以解决。所谓新型城镇化就是相对过去的“旧”而言的，就是要由过去片面的注重追求城市规模和空间扩张，改变为以提升城市文化和公共服务等内涵为核心，真正创建具有较高品质的适宜人居之所的城镇。4．新型城镇化是推动我国区域协调发展和社会全面进步的必然要求改革开放后，我国东部沿海地区率先发展，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等城市群，有力地推动了东部地区的快速发展，并已成长为我国国民经济重要的增长极。但与此同时，中西部地区的发展就相对滞后，其中一个重要的原因就是城镇化发展的不平衡，城市发育表现出明显的不足。随着西部大开发战略和中部崛起战略的持续深入推进，东部沿海地区的产业转移加快，在中西部资源环境承载能力较强地区，加快城镇化进程，培育其形成新的增长极，有利于促进经济的增长和市场空间的由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口布局和经济布局更加合理、区域发展更加协调。同时，城镇化作为人类社会进步的产物，不仅能提高生产活动的效率，还能23 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析显著提升城乡居民的收入，从而实现富裕农民、造福人民，全面提升人民的生活质量。随着城镇经济的繁荣发展，城镇功能的逐步完善，公共服务水平和生态环境质量的有效提升，人们的物质生活和精神生活会更加充实；随着城乡二元体制的逐步破除，城市内部二元结构矛盾的逐步化解，全体人民将共享现代经济社会文明的成果。这既有利于维护社会的公平正义、消除社会的风险隐患，也有利于促进人的全面发展和社会的和谐进步。第二节我国公共服务均等化的历史演进公共服务均等化是指政府要为社会民众提供基本的、在各个阶段具有不同标准的、最终将大致均等的公共产品和公共服务。公共服务均等化有助于实现公平分配，实现公平和效率的统一。我国公共服务的供给模式在不同经济发展阶段呈现不同的特点，计划经济时期是全民、普惠的供给模式，改革开放之后建立了市场经济体制下城乡、区域差距拉大的不均等公共物品及服务供给模式，在21世纪之后，逐步确立“以人为核心”的新型城镇化理念下的公共服务均等化。公共服务主要包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会民众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障，促进个人的发展与全人类的共同进步。教育承担着社会、经济、文化、政治等功能，是提高人力资本存量、推动经济发展的基本途径，其中的义务教育是否公平体现着个人成长的起点公平和未来发展的机会公平。公共卫生与基本医疗服务造福于全体民众，在国民经济和社会发展中具有特殊的地位。而对于个人来说，健康具有及其重要的本体性价值，是衡量一个人的综合素质的主要指标之一。基本社会保障是社会的“安全网”和“减震器”，构建一个规范稳定的基本社会保障制度有利于提高全体民众的生活质量，营造一个安定有序的社会环境。本节重点对基础教育、公共医疗卫生和社会保障三个方面政策演进做一梳理。一、新中国成立初期的公共服务均等化的实现（一）教育方面新中国成立初期，我国面临着严峻的国际环境与复杂的国内环境，原有的社24 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析会发展条件已破坏殆尽，尤其是基础教育发展水平相当薄弱。在这一阶段逐步建立的基础教育呈现出鲜明的政治色彩，即随着政治的变化而发生变化。按照1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，这一时期教育发展的重点放在了基础教育，尤其是小学教育。虽然“文革”期间，整体教育水平受到了巨大的冲击和破坏，但此期间基础教育仍然受到了重视。（二）医疗卫生方面1949年到1960年代初期，我国的城镇参照苏联模式建立了劳保医疗制度，然而农村并未建立任何医疗保障制度。在农村，实行的是政府医药价格管制下的自费医疗制度。1966年劳动部和全国总工会颁发的《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，适度加大了职工个人的医疗负担。而劳保医疗经费的来源，在1953年以前全部由企业行政负担，1953年则改为根据行业性质按工资总额的5%-7%提取。为了便于企业统筹运用基金，1969年财政部规定，原按工资的2.5%提取的福利费、3%提取的奖励基金和5.5%提取的医疗卫生费，合并改为按工资总额的11%提取职工福利基金，并主要用于医疗卫生开支。（三）社会保障方面从50年代初起，我国的社会保障制度开始逐步建立和发展的，首先面对的主要是国家机关、企事业单位的职工，有部分内容涉及到城镇居民。事实上，从中国的养老保障制度的演变就可以清楚展示社会保障制度演变的格局。从1949年以来，中国养老保障制度改革的路径，就是从“国有企事业单位的退休制度”向“社会养老保险制度”的变革，而这一变革真正意义上的分水岭是在90年代初。从1951年开始，我国的政府机关、企事业单位就开始实行退休制度。同时，我国颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，对保险费的征集和管理支配、保险项目的标准、保险实施的范围、执行和监督的机构都进行了明确的规定，且这个时期的养老保险仅限于100人以上的国有企业。该条例规定机关事业单位职工的养老保险由财政支付并由财政部和人事部协同管理，企业职工养老保险则由企业支付、并由全国总工会管理。由于当时达到退休条件的职工很少，缴费率仅为3%，养老金工资替代率也仅为50%-70%。后来政府对这一条例进行了修改和补充，扩大了实施的范围，但其基本格局一直保持到60年代，直到“文化大革命”25 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析期间（1966-1976），社会保障制度受到了剧烈地干扰和破坏。直至20世纪70年代末，社会保障制度才开始恢复和重建。二、改革开放后的公共服务均等化的推进（一）教育方面1978年改革开放以后，教育领域改革的重点转移到重建高等教育以及提高教育的质量。农村地区的中小学校被大量的撤销和合并，教学人才和教育投资迅速回流到城镇，使得农村学龄儿童的入学率和小学毕业生升学率持续地下降。1984年底，国务院发布了《关于筹措农村学校办学经费的通知》，首次提出了“乡人民政府可以征收教育事业附加费”，并“鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学”，实行“人民教育人民办”的政策。由此可见，改革初期的农村基础教育经费完全由农民自己负担。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》和1995年实施的《中华人民共和国教育法》，为当代中国教育的发展提供了基本的法律支撑。在全国范围内普及九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲，是这一阶段基础教育改革的首要目标。20世纪90年代中期以后，基础教育的地位得到了提升，这成为基础教育政策改革的新起点。新世纪以来，党中央逐渐完善了农村的基础教育体制，并且开始关注农村基础教育中最本质的教育经费问题，在政策的制定上逐渐趋向务实。2005年12月，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求各级政府在其后五年内投资2182亿元来支持农村义务教育的普及，并争取在两年内全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，于2010年前实现在全国所有农村义务教育的公办学校的免费教育。而在2006年修订的《义务教育法》中，其第七条明确规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这一规定从实践上有力地促进了由“农村教育农民办”，向“农村教育国家办”的伟大的历史转变。2008年我国的九年义务教育实现全部免费，目前已基本普及高中阶段教育和学前一年教育，在此基础上应继续加强对公民受教育权利的保障，深化教育体制的改革，切实提高教育的质量，促进基本教育的服务均等化。《国家中长期教26 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）针对当前基础教育的非均衡化发展现状，提出了“重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”，教育均等化的理念自此贯彻确立。（二）医疗卫生方面我国的医疗保险制度改革始自上世纪80年代中期，从1984年公费医疗制度的改革使个人自付比例提高，到1993年末全国公费医疗单位普遍实行了医疗费用和职工个人挂钩的办法，同时期80%以上的企业劳保医疗也实行的是这一办法。1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，统一建立了城镇职工医疗保险的制度框架。在2000年发布的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，提出与医疗保险制度改革相配套，同步推进城镇医药卫生的体制改革。2003年，劳动和社会保障部发布了《关于进一步做好扩大城镇职工基本医疗保险覆盖范围工作的通知》，将城镇符合参保条件的单位和其职工纳入了基本医疗保险的范围，并规定医疗费用由个人、企业和国家按比例统筹。2006年，劳动和社会保障部颁布了《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》，要求以大中型城市为重点，以农民工较为集中的劳动密集型产业为重点，以与城镇单位建立劳动合同关系的农民工为重点，全面深化推进农民工参加医疗保险的工作。2007年，国务院发布的《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》,决定开展城镇居民基本医疗保险试点，并期望争取在2009年试点城市达到80%以上，在2010年实现全国全面推进展开，逐渐覆盖全体城镇非从业居民。（三）社会保障方面1984年，我国开始对职工退休金实行统筹管理，这可以看做是传统社会保障制度全面改革的起点。到80年代中期，我国已经形成了以企业为主体的社会保障体系。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》的发布使社会保障制度的改革取得了历史性的进展。这一决定将中国企业职工退休制度发展到了多层次的社会养老保险制度，使退休职工的老年生活得到了保障，同时也解决了27 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析中国人口老龄化带来的诸多问题。“社会统筹”自此被确定为养老保险制度改革的大方向，使得从企业各自负担退休人员的“自我保险”演变为社会互济、共担风险的社会保险。1997年，我国政府制定并发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始在全国建立一个统一的城镇企业职工基本养老保险制度。根据该决定，基本养老保险将覆盖城镇各类企业的职工。2008年，我国启动了事业单位基本养老保险制度的改革试点，并积极探索建立一个新型的农村社会养老保险制度。2009年，政府继续开展做实个人账户试点，全面持续推进省级统筹，并制定实施农民工养老保险的新办法，新型农村社会养老保险试点将覆盖全国10%左右的县（市）。总的来说，改革开放以来，我国经济社会发生了一系列的变化，这些变化在逐步改善我国经济社会的城乡二元结构、僵化的制度体系和尚待完善的经济基础的同时，也为我国社会城乡基本公共服务均等化的实施与推进创造了越来越有利的经济和社会基础条件。第三节城镇化与公共服务相关性实证分析一、城镇化与公共服务关系的理论模型城镇化是被一系列紧密关联的变化过程所推动的，这些变化过程包括经济、人口、政治、文化、科技、环境和社会等的变更。同时，城镇化也受到本地因素，如地形和自然资源等的影响。此外，城镇化使城市体系的动态和特征产生了巨大的变化，不仅在城镇之间城镇化引起土地利用模式的改变，而且存在着社会生态的改变、建筑环境的变化和城市生活的本质的变化。城镇化对人口系统、生产系统、流通系统以及基础设施等产生影响，如就业问题、老龄化问题、户籍问题、教育问题，产业调整问题、环境保护与治理问题，基础设施更新配置问题、土地利用问题等等。上述问题的解决高度依赖于伴随城镇化发展如何提高公共服务供给能力和水平的问题，由此导致公共服务系统面临巨大挑战，这涉及到教育、卫生、公共安全、社会保障和就业、基础设施和环境保护等相关公共服务能力的提高。要促28 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析进基本公共服务供给能力的不断提高，以实现基本公共服务区域均等化水平，这本身是一个长期复杂的系统工程，需要政府实施科学而又合理的可操作性策略。二、城镇化与公共服务关系的实证分析为了更为清晰、直接地探讨城镇化进程对基本公共服务之间的关系，由于2007年国家对财政收支口径进行了较大的改革，所以我们运用2007年到2013年我国相关数据来实证考察。我们以人均公共服务支出（PSP）表示公共服务供给的规模，其中所包含的项目有公共教育的支出、公共卫生的支出、抚恤和社会福利救济的支出、社会保障补助的支出，以及公共文化体育事业的支出等。除了重点关注的城镇化进程因素外，公共服务的支出水平还受到经济发展的水平、政府财力的水平、政府服务支出的偏好等供给因素，以及城镇化比率、人口结构、失业率等需求因素的影响。因此，我们可以建立回归模型:lnPSPi=αi+βCityi+γDi+δSi+μi其中变量Cityi代表了各地区的城镇化进程，其对公共服务规模的影响系数则是我们重点考察的对象。Di代表了各地区除城镇化以外的影响公共服务需求的因素，包括老龄化(Age)、失业率(Unemp)、少儿抚养比(Child)等因素；同时也包括了城镇化与各社会指标的交互项(City*Age、City*Unemp、City*Child)，因此我们预计城镇化进程会加剧各社会结构变动对公共服务需求的影响。反之亦然。Si代表影响政府公共服务供给的因素，包括人均GDP（GDPP），政府财政支出（Fina），政府公共服务支出占财政支出的比重（Pse），这些变量可以反映出政府的公共服务偏好。本文所采用的我国2007年到2013年的数据，均来自相关年份《中国统计年鉴》。29 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析表3.8我国公共服务主要指标数据统计表指标2013201220112010200920082007城镇化率（%）53.7352.5751.2749.9548.3446.9945.89公共服务支出占总支出的比例9.8110.0810.0610.3912.0115.6517.10（%）老龄化率（65岁以上人口占总9.79.49.18.98.58.28.0人口比例）（%）城镇登记失业率（%）4.14.14.14.14.34.24少儿抚养比（%）22.222.222.122.325.32626.8每万人拥有医院、卫生院床位45.43935.2632.8830.6328.2726.28数每万人拥有卫生技术人员数53494644423937初中生师生比12.7613.5914.3814.9815.4716.0716.52小学生师生比16.7617.3617.7117.717.8818.3818.82人均城市道路面积14.8714.3913.7513.2112.7912.2111.43每万人拥有公共汽车数12.111.811.211.111.110.29.1每百万人剧场、影剧院数0.871.301.121.191.11.301.41每百万人公共图书馆藏书数0.50.580.520.50.50.50.5养老保险参保覆盖率23.722.521.119.217.616.515.2医疗保险参保覆盖率43.7041.9439.6235.1432.2230.0823.95失业保险参保覆盖率12.0611.2410.639.989.539.348.81数据来源：《中国统计年鉴》表3.9我国公共服务主要指标数据标准化表指标2013201220112010200920082007城镇化率0.500.350.180.02-0.19-0.36-0.50公共服务支出占总支出的比例-0.32-0.28-0.29-0.24-0.020.480.68老龄化率（65岁以上人口占总人0.510.340.160.04-0.19-0.37-0.49口比例）（%）城镇登记失业率（%）-0.10-0.10-0.10-0.100.570.24-0.43少儿抚养比（%）-0.35-0.35-0.37-0.330.310.460.63每万人拥有医院、卫生院床位数0.600.260.07-0.06-0.17-0.30-0.40每万人拥有卫生技术人员数0.540.290.11-0.02-0.14-0.33-0.46初中生师生比-0.55-0.33-0.120.040.170.330.45小学生师生比-0.51-0.21-0.04-0.050.040.280.49人均城市道理面积0.480.340.15-0.01-0.13-0.30-0.52每万人拥有公共汽车数0.390.290.090.050.05-0.25-0.61每百万人剧场、影剧院数-0.580.21-0.120.01-0.160.210.42每百万人公共图书馆藏书数-0.180.820.07-0.18-0.18-0.18-0.18养老保险参保覆盖率0.510.360.20-0.02-0.21-0.34-0.49医疗保险参保覆盖率0.430.340.220.00-0.15-0.26-0.57失业保险参保覆盖率0.560.310.12-0.08-0.21-0.27-0.4430 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析首先考察城镇化进行与基本公共服务的关系，建立回归模型:lnPSPi=αi+βCityi其中变量Cityi代表了各地区的城镇化进程，其对公共服务规模的影响系数则是我们重点考察的对象。通过Eviews6.0软件对数据进行最小二乘（OLS）估计得到：lnPSPi=10.98+0.049Cityi相关系数R2=0.9774，R̅2=0.9969，F=2944.323。由此可见，城镇化率是公共财政支出显著的变量，表明城镇化进程对我国公共服务提供规模具有显著的正向影响。从具体系数看，城镇化率每提升1个百分点，则人均公共服务支出会提高4.9个百分点。表3.10最小二乘估计DependentVariable：YMethod：LeastSquaresDate：03/09/15Time：16:30Sample：20072013Includedobservations：7VariableCoefficientStd.Errort-StatisticProb.C10.988610.054988199.83590.0000X0.0485980.00110244.094480.0000P-squared0.997436Meandependentvar13.40976AdjustedR-squared0.996922S.D.dependentvar0.141331S.E.ofregression0.007841Akaikeinfocriterion-6.623951Sumsquaredresid0.000307Schwaizcriterion-6.639405Loglikelihood25.18383Hannan-Quinncriter.-6.814963F-statistic1944.323Durbin-Watsonstat1.675011Prob（F-statistic）0.000000此外，城镇化与各社会指标存在交互项，在城镇化与老龄化、儿童抚养比、失业率建立模型，lnPSPi=αi+βx1+γx2+δx3+μi其中，x1表示老龄化率（65岁以上人口占总人口比例），x2表示城镇登记失业率，x2=0.9774，R̅2=0.9957，3表示少儿抚养比。运用软件分析得出：RF=469.31。可见，老龄化、失业率、少儿抚养比与城镇化进程密切相关，其中老龄化与城镇化进程交互项显著，表明我国的城镇化进程随着老龄人口的增加更加31 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析显著影响公共服务提供规模。表3.11显著性检验DependentVariable：YMethod：LeastSquaresDate：03/09/15Time：16:35Sample：20072013Includedobservations：7VariableCoefficientStd.Errort-StatisticProb.C7.5831345.6623071.3392310.2729Z4.5920220.31484314.585130.0007X0.5025490.8292520.6060270.5873W-0.0158930.094854-0.1675520.8776P-squared0.997874Meandependentvar49.82000AdjustedR-squared0.995747S.D.dependentvar2.904428S.E.ofregression0.189402Akaikeinfocriterion-0.194327Sumsquaredresid0.107620Schwaizcriterion-0.225236Loglikelihood4.680145Hannan-Quinncriter.-0.576350F-statistic469.3059Durbin-Watsonstat2.366935Prob（F-statistic）0.000166对于影响政府公共服务提供能力的3个变量：经济发展水平、财政能力和财政支出，在3次回归中均在较高水平上通过了显著性检验，相关系数分别为0.989，0.996，0.806，这表明政府供给能力对最终的提供数量有着直接而显著的影响。结论:1．从城镇化演进历程和公共服务发展变化的情况看，经济发展是促进城镇化水平提高和公共服务水平提升的主原因。但城镇化的变化情况对公共服务的提升有重要的影响：一是城镇人口享有的公共服务明显高于农村人口，城镇人口的增加能拉动公共服务整体水平的提高；二是城镇人口和农村人口公共服务差距的扩大也导致政府公共服务供给政策的调整，加大对农村公共服务的支持，从而提高全社会的公共服务水平。从公共服务均等化的情况看，主要取决于政府公共服务供给的政策导向，但政府公共服务政策导向受城镇化发展阶段的影响较大，在不同的城镇化发展阶段，政府的公共服务政策导向存在较大差异。2．从城镇化和公共服务历史演变的情况看，我国城镇化和公共服务存在以32 第三章城镇化与公共服务演进历程及相关性分析下对应关系；一是在经济发展初期，也就是城镇化发展的初级阶段，政府为促进经济的发展，公共服务主要集中在有利于促进经济发展的生产型公共服务上，如道路、机场等建设上，且优先开展城市的建设，然后才逐步扩展到农村地区；进入经济发展的中期后，也就是城镇化发展的中期阶段后，政府公共服务将主要集中在解决生活性的公共服务，如供热、供气等，先后顺序也是先城市后农村；进入经济发展的后期，也就是城镇化的后期后，政府公共服务的提供将主要集中在提高人力资本和保障人的基本福利方面，这时公共服务的供给在城市和农村的差异开始不明显。从教育、医疗、社会保障等公共服务的提供看，在城镇化的初期和中期，城乡之间在覆盖率上差距不大，差距主要集中在质量上。进入城镇化后期后，这种不均等化的情况将逐步减少。3．从模型的实证分析看，验证了上述分析的结论。城镇化率是公共财政支出显著的变量，表明城镇化进程对我国公共服务提供规模具有显著的正向影响。从具体系数看，城镇化率每提升1个百分点，则人均公共服务支出会提高4.9个百分点。33 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析改革开放以来，我国的经济社会迅速发展，但是在公共服务方面仍然面临着城乡差距、县域之间差距、不同群体差距等诸多问题，公共服务的均等化任重而道远。第一节新型城镇化下公共服务均等化发展现状分析根据数据资料的可获得性和可比性，本节主要从公共教育、社会保障、公共医疗卫生、基础设施等公共服务领域分析全国、东中西部及城乡地区的基本公共服务均等化状况、存在问题及原因。一、基础教育状况及比较分析在社会公共服务体系中，基础教育是一项重要内容，是国家公共财政上保障的让社会各成员有公平的机会享受公共教育的服务，例如，有公平的机会参加初等教育、职业教育、高等教育等。公共教育均等化标准要重点体现教育的机会均等性，各层次教育的完善性，办学过程的质量均衡性等方面。发达国家教育支出大多超过其GDP的6%，并鼓励公营和私营的教育机构共同补充发展。2003年，OECD(经济合作与发展组织)国家政府对教育的支出占其GDP的比重为6.3%，其中，冰岛高达8%，而美国、韩国也达到了7.5%。与之相比，我国的教育支出仅占GDP3%-4%。目前，义务教育、学前教育和特殊教育、高中教育、高等教育和继续教育等构成五大类教育体系。据统计，2013年，全国普通中小学人数1.38亿人，共有中小学专任教师906万人，生师比例为15.22（见表4.1）。从东中西和东北四个区域看，除东北地区低于全国平均水平外，其他地区均高于全国平均水平。34 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析表4.12013年全国及东中西地区生师比例普通小学和初中生人数普通小学和初中专任教师人数地区普通小学和初中生师比（人）（人）全国138006735906562315.22东部地区48242596314928915.32中部地区40349832254482415.86西部地区41833026271385615.41东北地区758128165765411.53资料来源：中国统计年鉴2014数据整理为进一步促进基础教育均衡发展，创新机制体制均衡配置教育资源，国家采取了一系列措施。一是加强农村学校师资队伍的建设力度。通过为农村义务教育增加教师编制，招聘特殊岗位教师，使农村学校教师队伍的专业结构、学科结构和年龄结构得以明显的优化。二是积极建立学校间教师交流制度。通过教师、校长的全面交流提高了农村和相对落后学校的教学水平。三是加强城镇教师的支教力度。通过教师支教、巡教、走教，以及特级教师讲学等多元化支教形式促进支教工作的快速推进。四是扎实组织农村教师培训工作。结合基础教育课程的改革和“国培计划”，采取多元方式加大农村教师培训的质量和力度，组织各地因地制宜的开展校本研训，以期促使农村学校教师的素质明显得以提高，办学理念得以不断转变，素质教育得以深入推进。但是，义务教育发展中还有很多问题不容忽视。城乡之间、地区之间、校际之间以及不同社会群体之间在接受教育的机会尤其是在接受优质教育的机会，接受教育的程度和质量方面存在较大差异。首先，区域间资源配置不平衡。由于各地区财力的不同，对义务教育的投入力度也不尽相同，除了国家财政直接拨付的以外，地方自筹部分有明显不同。当经费投入不一样时，教育质量和水平也就不可能保持一致性。从东中西、东北地区人均教育经费支出看，东部地区远高于全国平均水平和其他地区，近几年，西部大开发和振兴东北老工业基地战略的实施，对于教育的支出加大投入，人均教育高于中部地区（见表4.2）。35 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析表4.2全国及东中西地区人均教育经费（万元）年份地方平均东部地区中部地区西部地区东北地区20110.115027870.1307837810.0935153510.1169252950.11286636820120.1487447830.1609859840.1264922470.1533753770.15716389820130.1535592320.1724948640.1278980480.1569072790.145117098资料来源：根据2014年中国统计年鉴整理计算其次，城市内部不公平问题比较严重。从义务教育资源配置情况看，目前还存在一个突出问题是区域内学校之间资源配置不均，优质教育资源短缺，教育质量严重不均衡。由于制度安排，城市内部形成了名校和普通校的区别，马太效应愈演愈烈，普通校优良的师资力量和生源全部流失，教育质量明显下滑。比如说山西省太原市万柏林区没有一所重点中学，学生不得不择校，产生了教育的不公平，并衍生出腐败等政治和社会问题。目前，择校问题无论在城市和县城都比较突出，大中城市主要表现为学生向名校名师集中，农村主要表现为学生向县城和大乡镇集中。这种主观意愿上的选择性流动，加剧了城市“大班额”和农村“空巢学校”对立并存的矛盾。“重点学校”与薄弱学校的存在，造成区域内学校两极分化，客观上加剧教育发展的不均衡。第三，农民工子女和“留守儿童”的义务教育问题日益突出。随着工业化和城镇化的加快，农民工成为一个重要群体，他们的子女入学问题成为社会焦点和难点。一方面，农民工随迁子女进城后入学难；另一方面，没有随父母迁移到城市的儿童成为“留守儿童”，这部分儿童在家庭教育、学习娱乐、情感等方面都存在一些问题。留守儿童基本上可以在农村接受义务教育，他们的小学在校率很高，但是进入初中阶段以后，在校率急剧下滑。因此，如何制定有关政策，保护义务教育阶段进城农民工子女接受教育的权利，保证其子女特别是进城务工贫困家庭的子女的顺利入学，以及保证农村留守儿童、少年能够全面接受义务教育、巩固义务教育成果成为新阶段推进基础教育均等化的重大课题。二、医疗卫生状况及比较分析公共卫生和基本医疗服务是保障公民健康权、预防与控制疾病的关键一环。改革开放以来，国家高度重视公共卫生体系建设，理顺体制机制、加大公共卫生事业费投入力度、强化基础设施建设，积极改善农村卫生服务条件，医疗卫生和36 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析公共卫生服务体系逐步完善，基本医疗公共服务水平进一步提高，人民群众健康水平得到明显提高。我国的医疗卫生支出比重还较低。发达国家卫生支出占其GDP的比重多在10%左右，国家承担了国民大部分医疗支出。2005年，很多发达国家的卫生支出占其GDP的比重已经超过了10%，其中瑞士已经达到了11.6%，法国也达到了11.1%，而澳大利亚、奥地利、比利时、葡萄牙、德国、希腊等国均在10-11%之间，其它发达国家也大多接近10%。与1985年相比，发达国家的卫生支出占其GDP的比重大都上升了2-3个百分点。而我国在2011-2013年间，医疗卫生支出占GDP的比重仅为1.4%左右，远低于同期发达国家的水平。区域分布不平衡。医疗卫生资源主要集中在大中城市，群众看病难较突出，尤其是农村居民基本公共卫生和医疗服务的便利性、可得性较差，基本卫生医疗服务供给与质量存在较大的城乡差异和地区差异。总体来看，医疗卫生服务资源的分布多寡与城市经济发展的情况成正比，经济程度越高，公共医疗卫生资源越多，特别是一些发展成熟的城市，一般区域中心城市和省会城市医疗卫生资源比较集中。从城乡每千人卫生技术人员来看，2013年，东部地区职业医师和注册护士等专业人才是中部、西部地区的1.7倍、1.5倍，东部城乡地区每千人卫生技术人员数均高于中部、西部和东北地区（见表4.3）。从卫生机构拥有的床位数来看，由于东部地区人口稠密集中，每千人口医疗卫生机构床位数虽然未高于其他地区，但是，东部地区城市卫生机构的床位设施配套完善，医疗条件好（见下页表4.4）。表4.32013年全国、分区域、分城乡每千人口卫生技术人员（人）全国东部地区中部地区西部地区东北地区城乡合计5.2667.5124.5254.9085.650卫生技术人员城市9.18410.6028.6589.8049.793农村3.6424.9543.2643.6373.860城乡合计2.0442.8831.7831.8732.294执业（助理）医师城市3.3943.9373.1363.7223.879农村1.4842.2201.3651.4171.663城乡合计2.0363.0061.7781.7782.122注册护士城市4.0034.5333.9994.1084.119农村1.2201.6481.1021.1361.187资料来源：根据2014年中国统计年鉴整理计算37 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析表4.42013年分区域、分城乡每千人口医疗卫生机构床位数地区东部地区中部地区西部地区东北地区城乡合计4.2854.4594.7605.095每千人口医疗卫生机构床位城市7.4017.5918.0529.619农村3.4453.1063.5763.449每千农业人口乡镇卫生院床位数1.0831.2331.3111.247资料来源：根据2014年中国统计年鉴整理计算。城乡医疗卫生资源分布不均，医疗卫生的条件差距巨大。从城乡医疗卫生条件来看，经过近年来的大力投入，农村地区公共卫生和医疗服务得到了明显改善，农村基层乡镇卫生院、村卫生室基本实现了全覆盖，标准也有所提高。但是与城市比较，农村的基本卫生医疗条件、卫生人员水平及服务可及性还是存在较大差距，农村居民看病难、看病贵问题依然比较突出。表4.52007年至2013年城乡每千人口医疗卫生机构床位（个/每千人）年份2007200820092010201120122013城市4.905.175.545.946.246.887.36每千人口医疗卫生农村2.002.202.412.602.803.113.35机构床位城乡比2.452.352.302.282.232.212.20资料来源：根据2014年中国统计年鉴整理计算在表4.3中，从城乡每千人卫生技术人员来看，2013年，全国职业医师和注册护士等专业人才在城乡之间大体处于3∶1的状态，农村医疗卫生资源的可获得性远远低于城市。同时表4.4中，从卫生机构拥有的床位数来看，2013年城市是农村的2.2倍，农村居民住院和看病所需的床位远远不能够满足需要。并且床位的质量也不同，城市卫生机构的床位配有全护理式的成套设备，包括紧急救援、呼叫、输液等多项功能，而农村的床位仅仅就是一张床，没有配套的护理设备等，在遇到紧急突发事件时难以进行紧急救援。无论从医疗卫生设施、设备等基础资源，还是从卫生技术人员数量、卫生人员技术水平等方面看，城乡之间的公共卫生医疗资源配置差距明显，并且农村医疗技术薄弱，就医也不方便，形成了巨大的服务差距。因此，继续深化医药卫生38 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析体制改革，加快推进基本医疗保障制度建设，健全基层医疗卫生服务体系，促进基层公共卫生服务逐步均等化，缩小公共服务水平的区域差距，逐步实现每一个公民都享有基本医疗卫生服务的目标，进一步提高全民健康水平是实现公共服务均等化的一项重要任务。三、社会保障基本状况及比较分析社会保障是维护社会正义和公平的重要制度保障，也是公共服务均等化的核心内容。近年来，我国已经建立起了比较完善的养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保障体系。2014年2月，国务院发布文件，决定将城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度合并实施，在全国范围内逐步建立统一的城乡居民基本养老保险制度。社会保障支出是公共支出的主要部分，近几年国家社会保障支出逐年稳定增加，2013年全国社会保障与就业支出14490.54亿元，较2011年增长30%；但与国外发达国家相比较而言，我国的社会保障支出比重还是处在较低水平。发达国家的社会保障支出在社会性公共支出中所占的比重最高，是社会公共支出的主要部分。2005年到2006年，英国的社会保障性支出占社会性公共服务支出的比重约在51%左右。而美国在20世纪60年代中期，社会保障性支出占社会性公共支出的比重也曾经接近过50%，自90年代以后也基本处于35-40%之间。社会保障之所以能够成为社会性公共支出的主要组成部分，是因为发达国家的社会保障项目繁多、覆盖面及其广泛，且支出规模较大。在2011年到2013年，我国社会保障和就业支出占公共服务支出比重为24%左右（见表4.6）。表4.6中国主要公共服务支出占社会公共服务支出的比重公共服务201120122013一般公共服务0.24400.23620.2350教育0.36640.39500.3759社会保障和就业0.24670.23400.2476医疗卫生0.14280.13470.1415资料来源：《中国统计年鉴》（2014）随着社会保障和就业支出的增加，2013年末，全国已经基本实现了养老和39 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析医疗全覆盖，失业、工伤和生育保险覆盖了规定的职业人群。截至2013年底，全国新农保、城镇居民参保人数已达4.98亿人，其中领取待遇人数达1.38亿人，加上职工养老保险，合计覆盖了8.2亿人。其中，参加城镇职工基本养老保险3.2亿人；参加城乡居民基本养老保险5亿人；参加失业保险1.64万人；参加城镇基本医疗保险人数为5.71亿人，参加工伤保险2.0亿人，参加生育保险1.64亿人（见表4.7）。表4.72013年全国与东中西地区城镇居民参加社会保障项目情况单位：万人年末参加城城乡居民基本年末参加年末城镇基本年末参加镇职工基本年末参加生养老保险参保失业保险医疗保险参保工伤保险养老保险育保险人数人数人数人数合计人数人数全国32218.375649750.068616416.83357072.572919917.241516391.9924东部地区16900.945116048.47269407.47527908.111311369.86159388.3361中部地区5899.054216964.19562795.05110797.69783515.83932692.7389西部地区5947.653814231.62462814.97813074.57033289.67082837.7456东北地区3446.7272505.77581399.335292.19351741.86991473.1718资料来源：《中国统计年鉴》（2014）总体上看，养老、医疗等保险制度已经基本建立并覆盖全体城乡居民，但区域之间、城乡之间、不同行业群体之间的保障水平存在很大差异，尤其是城镇职工、城镇居民与新农合保障水平差距较大。从社会保障的城乡均等化程度看，受城乡制度的影响，农村与城市之间社会保障制度设计、保障范围及模式水平等方面存在很大差异，城乡居民社会保障待遇不统一、不公平的问题仍然比较突出。首先，城乡居民的筹资模式和保障力度不同。在筹资来源上，城镇职工基本医疗由单位和个人共同缴费，具有强制性；城镇居民和新农合由政府和个人自愿出资缴费。根据山西省统计局公布的数据，2014年山西省新农合和城镇居民医保财政补助标准为每人每年320元，在实际报销过程中，综合报销比例不低于75%。在医疗保障提供上，城镇职工基本医疗保险设定了起付线和封顶线，按医疗费用所处不同区间分别给予经济补偿；而新农合和城镇居民则多以大病统筹为主，保障的范围和力度明显低于职工的医疗保险。40 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析其次，城市居民和农村居民在社会保障项目的覆盖范围上存在较大差距。在城镇，由城镇职工基本养老、基本医疗，城镇居民社会养老、基本医疗组成的四项制度覆盖了城镇全体居民，并且针对城市不同群体，也建立起最低生活保障制度、灾害救助、社会救济、流浪人员救助等社会救助制度，住房公积金、经济适用房、廉租房等住房保障制度以及优抚安置等，基本涵盖了社会保障的所有项目。在农村，虽然新型农村合作医疗制度以及新型农村社会养老保险发展较快，但农村社会保障仅包括养老、合作医疗等社会保障项目及五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度，而失业保险、生育保险、工伤保险、住房保障及很多社会保障项目对农村居民、农民工而言仍然缺失。第三，区域不平衡问题仍然突出。由于社会保障筹资模式与地方财力紧密相连，因此，城乡之间、区域之间都有所不同。例如，目前根据山西省统计局2014年公布的数据显示，各地城镇低保保障水平一般为农村的两倍。以山西省晋城市为例，2012年，城市低保月补助标准为266元/月，农村仅为127元/月。2014年晋城市提高了城乡低保标准，城市低保为401元/月，农村为157元/月，二者差距仍然明显。因此，农村居民不仅在保障种类上相对较少，而且保障程度、保障标准也远低于城镇居民。在城镇务工的农民，由于身份、工作性质和工作稳定性等方面的特殊属性，农民工难以享受到与城镇居民相同的养老和医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险待遇。总体上看，基本社会保障均等化程度有所提高，主要体现在城乡基本养老和基本医疗达覆盖面方面，由城镇职工基本养老、基本医疗，城镇居民社会养老、基本医疗保险和农村“新农保”、“新农合”组成的六项制度，基本上覆盖了城乡全体人民。但是在城乡之间、地区之间和不同群体之间还存在较大基本社会保障差距，包括覆盖项目、覆盖率、筹资机制、待遇模式和保障水平等。四、交通等基础设施状况及比较分析基础设施建设是典型性公共产品和服务。张雷宝（2009）指出，公共基础设施服务的均等化，是在特定的区域内，政府所提供的公共基础设施和服务，应该一视同仁地覆盖到所有的居民，采取的是“国民待遇原则”。基础设施是区域发展的基础，是城乡各种网络要素的依托和保障。41 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析表4.82013年城乡公用设施水平公用设施水平人均道路面积人均公园绿地面积供水普及率（%）燃气普及率（%）（平方米）（平方米）城市97.5694.2514.8712.64农村68.2419.512.111.08城乡比1.424.831.2311.7资料来源：根据2014年中国统计年鉴整理计算。城乡基础设施空间布局不均衡。由于各方面的原因，农村基础设施建设投入不足，主要表现在，一是乡村道路交通网络不够完善，近年来大规模的投入新建了很多农村公路，2013年农村和城市人均道路面积已相差不大，城市为14.87平方米/人，而农村为12.11平方米/人（见表4.8）。但是政府管建不管维护，农村公路建成后的损耗明显，并且公路损毁后无人再管理和建设。村庄规划布局和建设不合理。二是随着经济社会的发展，许多农村进入了新建期，但是由于农村规划不合理，新村套旧村，村里的公共服务能力明显下降，脏乱差的情况十分明显，功能也不齐全，如2013年（见表4.8），农村的燃气普及率仅为19.5%，远低于城市的94.25%；且农村的供水普及率虽已较往年增长到68.24%，但距离城市的普及率97.56%仍有较大差距；在人均公园绿地面积方面，农村仅仅只有1.08平方米/人，仅是城市的1/12影响了村民的生产和生活。尤其是农村生产生活基础设施，如农业技术推广站、乡镇敬老院、职业学校的建设还有待加强，提供的基本公共服务还有待完善。第二节新型城镇化背景下公共服务均等化面临的问题新型城镇化是以人为本的城镇化，对公共服务均等化存在三个方面的要求：一是城乡公共服务均等化；二是城市之间公共服务均等化；三是城市内部各群体之间公共服务均等化。从这三个方面来看，新型城镇化对公共服务均等化的实现程度要求高，面临的问题也比较多，主要表现在以下三个方面:一、公共服务财政投入不足改革开放以来，我国紧紧围绕经济建设为中心，经济社会发展取得了明显的42 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析成效，但是，由于对公共服务的关注不够，投入不足，形成了公共服务明显的短板。表4.92009年至2013年我国财政总支出及分项目支出（亿元）20132012201120102009教育22001.7621242.116497.3312550.0210437.54社会保障14490.5412585.5211109.49130.627606.68医疗卫生8279.97245.116429.514804.183994.19交通运输9348.828196.167497.85488.474647.59总支出140212.1125952.97109247.7989874.1676299.93表4.102009年至2013年我国财政分项目支出占总支出比重（%）20132012201120102009教育15.6916.8715.1013.9613.68社会保障10.339.9910.1710.169.97医疗卫生5.915.755.895.355.23交通运输6.676.516.866.116.09四项占总支出比重38.6039.1238.0235.5834.98虽然近年来在公共财政支出总量稳步增长的基础上，支出结构进一步优化，财政支出重点加大了对教育、医疗卫生、社会保障、交通运输等方面的支持力度，尤其是教育的财政性支出增加较多，从2009年的10437.54亿元增加到2013年的22001.76亿元（见表4.9），在财政总支出的比重从13.68%增加到15.69%（见表4.10）。但是财政对基础性公共服务投入整体水平不足，用于社会性公共服务支出，如医疗卫生和交通运输，比重低，所占比重变化不大。医疗卫生总体的比重均在6%以下，且从2009年的5.23%到2013年的5.91%，仅增加了0.68个百分点。同样交通运输的比重在2009年至2013年也仅增加了0.58个百分点，且均未超过7%（见表4.10）。社会总体福利水平的增长落后于经济增长的速度。特别是义务教育、医疗卫生、社会保障等事关人民群众切身利益的公共服务不能满足人民群众的要求，出现了就学难、就医难、保障不足等严重的社会问题。43 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析图4.12009年至2013年我国财政分项目支出占总支出比重（%）从公共服务财政投入的情况来看，主要表现在两个不足，一个是总体投入不足。政府对于公共服务支出的投入明显不如产业的政府投资规模，导致公共服务总量不足。2009年到2013年，公共服务的教育、医疗卫生、社会保障以及交通运输四项的总支出，仅占据公共服务财政支出的三成多（见图4.1）。学校班容量过大、医院就业人数过多、社会保障层次过低、基础设施建设标准不能满足群众要求。另一个是结构性投入不足。近年来，政府公共服务支出明显增加，但是细分投入方向，发现政府公共服务投入明显重视基础设施建设等硬件投入，而不重视服务等软件投入。比如说兴建大量的高标准校舍、医院、交通等基础设施建设，能够很快见效，让人民看见成效，但是对于教师素质提升、医生治疗服务等难以量化的服务性投入明显不足，这与根深蒂固的政绩观有一定的关系。并且由于政府公共服务支出的总体不足，迫使居民用自身的收入来支付快速增长的教育、医疗、社会保障等支出，不仅挤占了居民的其他消费的增长，而且加强了居民的谨慎消费预期，降低了居民的消费倾向，影响了经济的稳定增长和社会的和谐稳定。二、公共服务标准不一致公共服务本身是普惠制的服务，每个人都有权利公平的享有，是具有非排他性和非竞争性的服务，但是由于所处区域不同、制度安排不同、部门工作不协调44 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析等问题导致了公共服务标准的不一致，产生了一系列问题。首先，城乡公共服务标准不一致。多年来，由于城市的规模效应和中心地位，形成了以城市建设为中心的建设模式，这直接导致城乡在公共服务方面存在了巨大的差距。从教育来看，农民工随迁子女不能够在务工所在地参加中考和高考制度仍然没有打破，留守儿童受限于农村教育的层次，多数在初中毕业后就进城务工或者打工，难以继续深造，丧失了向上流动的机会。从社会保障来看，目前建立了比较完善的农村养老、医疗、低保等制度，但是标准层次比较低，目前，山西省各地城镇低保保障水平一般为农村的两倍。从基础设施方面来看，农村基础设施建设相对落后，突出表现在与农民生产生活密切相关的农田水利、乡村道路、饮水供电等基础设施条件较差，农村部分地区的出行难问题还没有得到根本解决；农村脏、乱、散、差、小的面貌还没有得到根本性的改善，贫困地区部分农户仍在危房和简陋的房屋中居住，直接影响了农村经济社会的发展和农民生活水平的提高。其次，城市内部不同人群享有的公共服务标准不同。城市内部不同人群主要分为四类，第一类是有职业的户籍在本城市的人群，包括公务员、事业单位、国企职工、私企中有保险的职工等，这类人群享有比较完善的社会保障体系，虽然内部也有差距，但是总体保持稳定一致。第二类是有职业，但是户籍不在本地的其他城市户籍的居民，包括驻地的央企和条管单位，享有的社保标准与本地不同。第三类是没有职业但户籍在本城市的人群，这部分人群享有的是城市居民保障体系，根据各区财力的不同享有的标准略有差别。第四类是有职业但户籍是农村户口的农民工，这部分人群享有的是农村居民保障体系。从山西统计局发布的统计数据上看，2013年山西省城镇常住人口1907.92万人，城镇户籍人口1189.51万人，二者相差718.41万人。这718.41万人被统计进入了城镇化率，但是没有享有同等的城镇居民公共服务标准，而是身在城市享有的是农村公共服务标准，这部分人群也是新型城镇化的重点人群。第三，城市之间公共服务标准不同。以山西省为例，全省各市在事关群众切身利益的社会保障、教育医疗等公共服务的标准出现明显不同，形成了巨大的服务鸿沟。其中太原市在教育、医疗卫生、公共基础设施及公共事业等方面人均资源和水平明显高于其他城市，吕梁市、忻州市等城市人均水平明显不足其他城市。45 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析特别是并且由于各市之间标准不同，导致在医疗保险、社会保险等个人社会保障不能随意转移，报销和领取需要多重手续，给人民造成了经济负担和精神负担。三、公共服务的实际效果有差异公共服务的硬件条件和软件条件的不同会导致不同的服务效果，并且从实际情况来看，公共服务产生的效果差异产生了诸多的社会问题。首先，公共服务的硬件条件不同导致的差异。硬件条件对于提高公共服务水平具有重要的作用。在公共服务领域中，最为特殊的是医疗卫生行业，由于医疗设备的先进性不同，检查的结果可能大相径庭，对于病人的治疗也会出现天壤之别。由于国际先进的医疗设备极为昂贵，只有少数医院拥有，病人需要提前预约排队，造成了病情不能得到及时的治疗。若不用先进的设备进行检查，医院的误诊率就会产生，服务质量就会大打折扣，甚至于导致严重的医疗事故。供水、供暖、供气等公共基础设施中也存在由于硬件条件不足导致的服务标准差异问题。其次，公共服务的软件条件对于公共服务水平和质量具有更为重要的作用。公共服务中的软件条件最为重要的一方面是公共服务人员的素质和能力问题，不同的公共服务由于不同的服务人员会产生明显的服务差异。比如说教育，由于教师资源的城乡配置制度问题，导致城乡教育差异化；由于教师每个人的素质和能力不同，导致所带班级的教育差异化。医疗卫生更是如此，医生医术水平更加难以准确衡量，但是一旦产生服务差异，结果往往是难以弥补的，许多医患纠纷的症结恰在与此。其他行业的服务对于服务的实际结果也有不同程度的影响，比如说懒散、拖沓的工作习惯会导致服务的时滞性。因此，提高公共服务人员素质是提高公共服务水平的关键所在。另一方面公共服务人员的不足也是重要问题之一。特别是在农村，由于工资待遇、生活条件的比较差导致公共服务人员明显不足，教师不足、医生不足、护士不足导致农村公共服务更难满足农村群众的需要，农民就到城市寻求供给，不仅增加了自身的支出，而且城市也是人满为患，公共服务水平有所下降。第三节公共服务均等化存在问题的原因分析目前，公共服务难以实现均等化的原因多种多样，有些是客观上就难以克服46 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析的，有些是由于部门之间没有良好的沟通协调机制导致的，有些是制度性障碍，有些是执行者在主观上没有做好的，因此要分类指导，查找原因，为推进公共服务均等化发展奠定良好的基础。一、政府对公共服务投入的制度性设计不合理提供公共服务是现代政府一项基本职责。从国际上看，世界各国尤其是发达国家政府职能所涵盖的公共服务主要包括市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的基础教育、初级医疗保健、养老保险、失业保险、贫困救济、国民收入再分配、环境保护等领域。从制度设计上来看，由于公共服务多采用的是中央、省、市、县四级投入方法，中央和省级财力能够保障，但是各市、各县之间财力不均等，造成在公共服务投入方面差距明显，并且服务效果也有差异。二、政府各级部门的政绩观导向偏差公共服务不均等的衡量表现主要是体现在最终服务水平的差距上，但是由于公共服务是一个比较主观的感受，难以准确度量，所以政府相关部门将重点放在了硬件条件建设上。这些看得见、摸得着、见效快、周期短的公共项目硬件，如教学大楼和设备、医疗大楼和设备、交通道路建设、自来水设施建设、农田灌溉设施的建设等能够立竿见影，不仅能够很快让群众感知，而且能够通过这些投资拉动地方经济，成为政府能够实现双赢的政绩工程。而教师、医护人员素质提升等不易见效的投入不足，特别是农村教师工资待遇多年不提，农村医护人员没有机会进修等问题导致了农村相应的公共能力提升受到限制，有些有能力的教师或医护人员都向城市流动，使得城乡差距更大。三、政府各级部门缺乏良好的业务协调沟通机制公共服务不均等表现出的问题之一是政府各级部门缺乏良好业务协调沟通机制。从现实的情况来看，主要表现在两个层面，一个是省级政府之间的对接不畅，一个是省级内部沟通不畅。从省级政府之间沟通不畅来看，主要是由于转入省和转出省不能够协调沟通养老医疗等保险导致了系列问题。如2012年深圳市的退保热潮，根据现有规定，个人退养老保险仅能得到养老保险个人帐户的积累47 第四章新型城镇化背景下公共服务均等化的状况及存在问题分析额，对于企业认缴部分由于是存入财政专户，不能提取也不能挪做他用，农民工由于不能够转移养老保险回户籍所在地，所以选择退保，而保险中心可以留下财政专户中的企业认缴部分，解决自身资金累积不足的问题，所以也比较积极给农民工清退，这种制度安排事实是损害了农民工的长远利益。从省级内部部门沟通协调来看，由于信息的不完善、平台的不统一、账户管理系统不一致等问题导致了省内上下级之间都难以协调。以山西的医疗保险为例，目前其已经建立了城乡居民的医疗保险制度，但是省医保、市医保、国企医保都不统一，在就医和报销过程中存在诸多问题。2014年，山西省医保中心实施了“省内异地就医直接结算系统”，在已经覆盖的省直及8个市，实现医保跨市就医即时报销，年底前将实现全覆盖，有力地解决了全省居民跨市就医的难题。从过程来看，2012年开始就已经筹划跨市就医直接结算，全省通过建立医保市级统筹、社保“一卡通”、目录统一编码、信息平台等一系列系统工程，花费整整2年的时间才解决了问题。因此，其他社保的统筹协调难度可想而知。四、政府现行的转移支付制度导致公共服务不均衡在当前我国财政税收体制之下，公共资源的配置主要依赖于中央政府对地方政府的税收返还，这种配置方式的特点是：经济总量越大、增长速度越快的地区，税收返还越多；财源的来源结构不同，税收返还的也不同。以山西省为例，其财政收入大部分来源于煤炭以及相关的电力、钢铁等资源型产业，在现行财政体制下，财政收入大部分上缴中央，一般预算收入占财政总收入的比重一直低于全国及中部地区平均水平，致使山西从2004年开始，连续5年财政总收入大于总支出，成为全国三个财政净上缴省份之一。随着中央调整转移支付的结构，山西的财政返还才有所好转，但是由于基数的不同，返还仍然不足，和发达地区相比仍有较大差距。综上所述，造成我国公共服务非均等化的原因是多方面的，诸如受传统户籍制度束缚、行政体制僵化、相关部门利益不同、公共服务供给机制不完善和公共资源配置失衡综合影响的结果，迫切需要深化改革，走出一条新型城镇化和公共服务均等化全面协调发展的道路，让社会主义发展成果惠及到全体人民。48 第五章新型城镇化背景下公共服务均等化的对策建议第五章新型城镇化背景下公共服务均等化的对策建议推进公共服务均等化是贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和四中全会精神的重要内容，是建设社会主义和谐社会的重要途径，是社会主义市场经济条件下政府的基本职责。第一节新型城镇化背景下公共服务均等化的总体目标以新型城镇化建设为中心，以推进公共服务均等化为重要内容，以保障和改善民生为最根本出发点和最基本的落脚点，全面深化公共财政体制改革、公共服务管理体制改革，加大公共服务投入，创新公共服务供给体制，完善公共财政制度、公共服务保障和配套措施，构建以政府为主导、多元参与的公共服务供给格局，形成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的公共服务体系，使公共服务更全面、均等地惠及全体人民。第二节新型城镇化背景下公共服务均等化的路径抉择一、教育均等化发展的主要途径进一步加大和调整教育经费投入，促进教育经费向偏远穷差地区倾斜，改善偏远地区的教学条件，夯实义务教育均衡发基础；进一步加强师资队伍建设，合理配置城乡教师资源，促进城乡教育资源的均衡发展；进一步开展教师队伍的培训和素质提升系统工程，提高教师整体素质，奠定教育水平均衡发展师资基础；进一步完善教师流动、轮岗交流、志愿支教、工资职称等管理制度，促进教师科学合理流动，提升城市普通校和偏远穷差的农村学校的教学质量，促进城乡之间、学校之间、群体之间的教育均衡发展，让每一名学生享有均等化的教育。首先，进一步完善教育经费统筹机制。中央和省级政府要通过转移支付和全面统筹，强化对偏远穷差的农村地区和财力不足的地区支持，改善教学环境、提高教师待遇、提升教学水平，让学生享有基本均等的教育。49 第五章新型城镇化背景下公共服务均等化的对策建议其次，进一步均衡配置教育办学资源。完善义务教育经费保障机制，改革现有的经费分配制度，加大对农村学校和薄弱地区学校的倾斜力度，促进学校之间在教学基础设施、教师资源配置基本均等化。第三，进一步健全均衡考核评价制度。针对教育硬件环境制定科学合理的统一标准，如教学经费、教学基础设施和设备、教师资源进行大致均等化的标准；针对教学水平、教学管理、教育均衡化发展的标准等教育软件环境要合理考核，制定有利于学生健康成长、教师安心教学、教学水平稳步提高的考核评价制度。二、医疗卫生均等化发展的主要途径进一步统筹城乡医疗卫生资源，科学合理配置医疗卫生资源，促使城乡卫生资源的合理分布；进一步建立健全覆盖我国城乡的基本医疗保障制度、完善基本公共卫生和医疗服务体系，规范基本药物制度，提供城乡居民人人可及的基本医疗卫生服务；进一步提升基本医疗保障水平，提高政府财政补助标准，统一城乡居民医疗卫生的保障服务，实现同病同比例报销，兼顾社会救助制度，避免因病致贫、因病返贫的现象；进一步加强公共卫生服务，避免重特大公共卫生事件。首先，建立健全城乡居民医疗保障制度。通过缴费制度改革，财政转移支付的提高，逐步缩小新农合与城镇居民医保、城镇职工医保待遇水平之间的差距，最终达到均等一致。其次，强化医疗卫生服务体系的建设。省、市、县、乡镇要合理分工，形成科学的医疗卫生服务体系，实现分级诊疗，合理诊治。要加强农村卫生和社区卫生建设，提高建设标准，规范服务管理，方便就近就医。第三，加快医疗卫生信息化建设。要建立城乡居民的电子健康档案、电子病历，健全以公共卫生、医疗服务、医疗保障、基本药物制度和综合管理为基本内容的电子服务平台，最终形成互通互联的医卫管理信息网络，让居民能够享有更加安全、更加便捷、更加低廉的医疗卫生服务。三、社会保障均等化发展的主要途径进一步完善社会保障体系建设，将全体城乡居民纳入到社会保障体系中；进一步整合城乡居民社会保障制度，实现社会保障制度的同权同质；进一步打破行50 第五章新型城镇化背景下公共服务均等化的对策建议政部门管理障碍，实现社会保障的合理流动。首先，加快社会保障信息化的建设。要加快社会保障信息化步伐，统一发放社会保障卡，做到“一人一卡、一人一号”，先实现“同人同省同库”，然后全国统一联网，最终实现一卡行全国，保障均等化的目标。其次，建立健全城乡统一的社会保障制度。重点是统一城乡居民的最低生活保障制度、统一城乡的失业和工伤保险制度、统一机关事业单位和企业职工的养老保险制度、完善并提高城乡居民的基本养老保险制度以及医疗保险制度，实现人人可及、人人均等的的社会保障体制。第三，稳步提高社会保障的水平。建立健全政府财政转移支付、企业、个人各方缴费机制，不断提高社会保障水平，让每个人不仅是享有均等的社会保障，而且是享有高水平的均等化的社会保障。四、基础设施均等化发展的主要途径进一步促进新型城镇化发展，加快城镇基础设施建设，充分利用城镇化对基础设施的规模效应，提升城镇的人口承载能力和服务能力；进一步加强农村基础设施建设，建设美丽乡村，让农村居民能够享有与城镇基本同质的生活水平，增强农村的发展活力。首先，统筹城乡基础设施规划。统一规划、统一布局、统一推进，统筹城乡基础设施规划的衔接，形成城乡一体的基础设施规划布局，在建设中要按照规划标准统一建设，实现城乡共建联网、均等共享。其次，加强基础设施的标准化建设。加大基础设施投入，积极推进城乡公共交通一体化，城乡邮政通信一体化、基本实现城乡供水供电一体化，解决全部农村人口饮水安全问题，基本实现城乡污水和垃圾处理一体化，制定落实城乡卫生厕所普及率、城乡生活垃圾无害化处理率的标准，并制定落实政策，提升农村的生产生活环境，建设美丽乡村。第三，建立健全基础设施信息化综合服务平台。进一步完善城乡基础设施建设的信息化服务平台，城乡基础设施的规划、建设、维护、服务、重建等整套信息全部纳入信息化管理平台。51 第五章新型城镇化背景下公共服务均等化的对策建议第二节新型城镇化背景下公共服务均等化的政策支撑公共服务均等化的核心就在于均等化，实现均等化的途径就是要通过体制改革打碎固有的阻碍公共服务均等化的体制机制，实现在区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务均等化。一、建立有利于改变城乡二元结构的体制机制要推动建立完善各项体制机制，逐步打破城乡二元结构，让城乡居民共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果。一是努力推进农民工稳定就业。要加快建立城乡统一的劳动力市场，清除城乡劳动力流动的制度性障碍。要健全城乡人力资源市场和覆盖农民工的公共就业服务，切实保障农民工的工作、劳动权利，让农民工能充分自由的流动，实现城乡劳动力资源的优化配置；要不断提升农民就业能力。进一步加大农民工工作技能的培训力度，大力推进农村义务教育、职业教育、成人教育、远程教育发展，提升农村劳动力素质；要引导农民转变观念，增强竞争意识、风险意识和法律意识，成为有文化、懂技术、会管理、善经营的新型农民。二是建立城乡统筹的公共服务体系。加快出台配套政策，扩大城乡公共服务覆盖范围，提高统筹层次，稳妥推进城乡居民享受同等的教育、文化、医疗、住房和社会保障等基本公共服务。将农民工子女义务教育、住房保障、城镇基本医疗和失业救助等纳入社会保障覆盖范围，与城镇居民享受同等待遇，使农民工进得来、留得住，稳定就业，真正体现“劳有所得、老有所养、住有所居、学有所教、病有所医”。三是加大农村基础设施建设。加快农村路、水、气、暖网络建设，实现城市基础设施向农村的延伸。抓好乡村道路建设，完善城区、县城与县镇之间的公交线路，形成城乡一体化的道路和公交网络。推动城市气暖管网项农村延伸和配套工程建设，建立覆盖农村的供水、供气、供电以及通讯网络。通过园林城市、卫生城市、森林城市和环保模范城市等创建活动带动农村生态环境持续改善。二、完善有利于区域协调的体制机制公共服务均等化首先要与主体功能区的规划、区域空间结构的发展战略、促52 第五章新型城镇化背景下公共服务均等化的对策建议进人口的合理流动、以及产业的转型升级相结合，在更高的层面、更广的领域有效合理的聚集要素并配置公共服务资源，促进形成一个区域统一大市场，进而推动人才、资本等生产要素能够自由流动在区域之间，实现要素资源空间配置效率的最大化，以期进一步的改善区域发展的条件，促进人口的迁移和集聚，增强区域产业的竞争力。要从有利于区域协调发展的目的出发，加强公共服务区域协调发展的顶层设计，并分步推进，根据不同区域之间的经济社会的现状和人们对公共服务的实际需求，按照轻重缓急，制定区域间公共服务均等化分阶段、分领域、分区域的发展目标，合理规划、统筹安排、循序渐进地推进区域间公共服务均等化的进程，加快促进区域协调发展；在着力加强欠发达地区的公共服务提供，缩小不同区域间公共服务差距的同时，应按照不同区域的主体功能，合理引导一些生态环境脆弱、发展经济条件不好区域的人口逐步转移；公共基础设施建设要与新农村建设、等战略紧密结合，减少欠发达地区的人口压力和实现公共服务均等化的社会成本，防止基础设施不合理布局与浪费、低效利用。三、创新公共服务供给机制进一步深化公共服务领域的体制改革和机制创新，增强公共服务供给能力。一是进一步放宽市场准入，扩大公共服务面向社会资本开放的领域，积极引导和支持社会各方面力量加大投入，参与公共服务项目建设。加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。二是提升社区公共服务能力，大力推进城乡社区标准化、网格化、规范化建设，加快完善社区服务中心、社区服务站、社区公共服务综合信息平台建设，提升社区公共服务水平，推动建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的社区服务管理新机制，构建以社区为基础的城乡基层社会管理和公共服务平台。三是加快财政支出体系的改革步伐，调整和优化财政支出结构，财政资金要坚决从生产性和盈利性领域中退出来，重点放在促进公共服务均等化上。加大对公共事业的财政投入，建立政府投资公共服务领域的稳定增长机制，把更多的财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，探索财政资金对非公立基本公共服务机构的扶持。以政府53 第五章新型城镇化背景下公共服务均等化的对策建议购买公共服务改革为重点，积极探索多元化、多样化的政府购买服务模式和路径。逐步实现从投资型财政向公共服务型财政转型。四、完善利益需求表达和考核评价机制在城市公共服务的供给中，应通过各级人民代表大会和听证会等渠道反映城市居民对公共服务的需求；在农村公共服务的供给中，要实现从“自上而下”向“自下而上”转变，从农民自身需要出发，建立公共服务的需求表达机制，给与农民充分的参与公共服务供给决策的民主权利，使农民对公共服务的需求意愿在公共服务供给中得以真实体现。要建立基本公共服务绩效评估监督机制。政府基本公共服务标准化包括公共服务事项的标准化、公共服务资源配置的标准化、公共服务预算与支出的标准化、公共服务流程的标准化、公共服务时限的标准化以及公共服务品质的标准化等多个方面。要按照可操作性、可检验性、现实性、动态性和客观性等原则，将基本公共服务绩效纳入政府考核问责体系，规范并引导政府和公共服务部门的职责行为。建立健全基本公共服务均等化实现度评价制度，合理确定评价办法、指标体系及权重、目标值，定期发布基本公共服务综合指数和评估报告；加强对基本公共服务项目过程监督和检查，形成各负其责、逐层逐级抓落实的推进机制；健全问责机制，强化激励约束，完善政府部门年度目标责任制考核办法，将基本公共服务均等化实现度评价结果，纳入各级政府领导干部政绩考评体系。54 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