生态文明视域下大庆生态制度建设的路径选择

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生态文明视域下的大庆生态文明制度建设路径选择中共大庆市委党校金璐2007年在党的十七大报告中“生态文明”一词首次出现，在报告中是这样阐述的:“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”关于生态文明建设问题，党的十八大报告则进一步从总体布局的高度来论述，把生态文明建设的目标确定为建设经济与环境和谐发展的“美丽中国”，强调要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”从两个报告的论述中，我们可以清晰的看到，报告把生态文明建设放到了十分重要的地位，作为中国特色社会主义建设的战略目标，创新性的把建设生态上升到文明的程度，使中国特色社会主义事业总布局更加完善，是党执政兴国理念的新发展。一、生态文明的兴起与生态文明制度的内涵（一）生态文明的兴起从18世纪中叶工业革命兴起，工业革命带动经济快速发展的同时，也给人类生存的环境带来了严重的负面影响，相继出现了资源耗竭过度、环境质量下降等问题。这些问题严重地危害了人们的日常生活，同时也制约了经济的健康发展，工业大国开始重新审视自己曾走过的路，单纯注重经济效益的工业化道路是不是存在巨大的问题。在经过反思之后，终于开始认真思考人与自然的关系,从而悟出尊重自然，与自然和谐相处的真谛，并逐渐发展成为目前全球范围内一股强劲的生态潮。1972年6月5日联合国有史以来，第一次研讨环境保护的会议，是关于人类如何保护生存环境的会议，这次会议在瑞典首都斯德哥尔摩召开，会议成功出台了《人类环境宣言》，“环境保护”这一科学概念被明确提出，将全球的环境保护工作提到了战略高度，由此拉开了全球环境保护的序幕。在环境保护总思路的引导下，1992年在巴西的里约热内卢，以“可持续发展”为主导思想，联合国环境与发展大会隆重召开，会议具有划时代的意义，《21世纪议程》被世界大多数国家当作经济社会与环境协调发展的蓝本，实施可持续发展战略，使各国把环境保护工作规划与社会经济发展的整体规划同步推进。2002年9月，在约翰内斯堡汇聚了上万名代表，在世界首脑会议上通过了《约翰内斯堡宣言》文件。5 人类环境保护运动中的三大宣言是指：《人类环境宣言》、《约翰内斯堡可持续发展宣言》、《关于环境与发展的里约热内卢宣言》，被视为人类绿色运动史上重要的里程碑。作为环境保护运动史上的重要成果，在一定意义上可以将这些宣言视为人类探索生态文明的路标。（二）生态文明、生态制度的内涵社会的文明进步取决于社会的发展进程。生态文明是人类认识的又一个高度，每一种社会文明形态都带动着一个新的社会政治经济制度的变革，生态文明反映了人类与自然社会的进步程度。可见，生态文明必将促进社会主义的全面发展，成为人与自然和谐发展的必由之路。当前学术界已经达成了共识，认为生态文明是指人类在处理与自然的关系时所达到的文明程度。生态文明是以环境资源承载力为基础、以遵循自然规律为准则、以可持续的社会经济政策为手段，致力于构造一个人与自然和谐发展社会为目的的文明形态。“生态环境保护和建设的水平，是生态制度文明的外化，是衡量生态制度文明程度的标尺。”。因此，完善的生态制度是在生态文明建设过程中最重要的保证。生态制度建设的要求是树立科学合理的生态文明标准，依靠其强制性和有约束力的生态法制，来保证生态文明标准的贯彻实施。要解决各种生态环境问题，建设社会主义生态文明，在设计整体规划时，就必须把生态制度建设纳入到生态文明建设中统筹考虑。二、国际上生态制度建设对我国的启示西方发达国家在发展经济的同时，也探索建立了一系列的关于保护生态环境的各种制度。对于我国生态制度的建设来说，都可以进行借鉴。首先，要发挥市场机制的作用。因为，资源总量有限、环境容量有限，所以，我们在使用环境资源时，应该充分借助市场作用，争取以最小的代价换取最大的发展。市场经济的一般规律是由市场决定资源配置，在新的形势下，在生态制度建设中，应当充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用，要以市场机制深化生态文明制度改革创新，努力走生态化和市场化相结合的道路。其次，加快环保法律法规建设。我国环境法制建设起步较晚，在十八大确立生态文明地位的精神指导下，着重防治与保护并重，根据生态文明建设的目标及时代发展的需要，现阶段应在加快环境法制建设，完善现有环境法律体系上面下功夫。再次，建设生态制度一个根本的途径是政府的激励和监管。在国际上，各国政府对企业及经济组织的监管和激励机制，主要有企业环境信息公开制度、政府绿色采购制度等。实施生态制度建设的主体是政府，就需要政府积极、科学的规划好生态文明制度，领导干部要树立正确的发展观和生态观。各级政府应该把推进生态文明建设的实际情况，纳入5 到各级党委及领导干部的政绩考核体系中。通过建立环境违法违规责任追究制度，并在保证环境责任追究制度贯彻实施的基础上，努力打造生态型政府。最后，加强生态制度文明建设中的社会监督。在对国外生态制度建设情况的学习过程的中，我们发现，在发达国家的生态制度建设中，除了政府部门的监督和激励发挥了具大作用外，还存在着广泛的社会监督。那么，我国在环境制度建设中的社会民主监督方面的制度建立需进一步完善。三、大庆生态文明建设中的主要成就及存在的主要问题大庆人早就认识到，大庆的未来发展需要依托资源，不能以牺牲环境为代价，更不能以破坏生态为成本，要让生态文明与经济社会协调发展。（一）大庆生态文明建设中的主要成就大庆市委七届七次全体审议并通过了《中共大庆市委关于建设生态自然现代宜居城市的意见》。明确指出，大庆谋求经济持续快速发展，必须坚持资源利用与环境保护并重、工业文明与生态文明建设同步，处理好人口、资源与环境的关系。为大庆经济的可持续发展指明了方向。在植树造林、城市绿化、草原改良等方面取得较大进展。大庆全市有林面积达到349.8万亩，森林覆盖率到11%；实施草原全面禁牧、畜牧“三进三退”工程，1034万亩草原全部禁牧；实施湖泊治理、湿地补水工程，综合治理主城区湖泊19个。城区内，建设各类生态园89个、城镇广场25个，建成省级以上生态乡镇43个，城镇人均公共绿地面积达到13.5平方米。　　　（二）大庆在生态文明制度建设上存在的问题1.法律法规的缺失从环境保护方面的法律来看，所依据的法律主要包括:《中华人民共和国环境保护法》，环保法在2014年4月24日进行了修订，将于2015年1月1日施行。自然资源保护法律大多是以部门立法为主，像土地管理法、草原法、森林法、水法、矿产资源法等，由林业、矿产、草原、水利等部门负责对资源保护实施监督管理，由于立法者还没有对有关生态环境保护的规范加以足够重视，造成了自然资源立法的相对缺乏，在这种情况下，导致大庆市在生态环境的保护上缺乏上位法应有的规范和指导，这就出现了一个非常突出的问题，大庆是以生态环境保护为主还是以资源开发为主，这与基本立法相关制度的缺失有着必然的联系。2.管理制度不完善5 在生态管理上我市还主要是依赖于政府行政手段，但是在市场经济条件下，企业更重视的是经济效益，对环保工作不重视，随着政府对企业管理的弱化，政府通过行政命令对企业的生态环境政策措施可能会起不到预期的效果。环保工作涉及的部门很多，没有形成专门的生态管理机构，环保、土地、林业等部门在管理职能及业务管理上有重复交叉，在工作中审批、发证、收费、处罚、解释等权限对本部门有利益，成为各单位争夺的部分。一些没有部门愿意负责的工作，都是对部门利益有影响的，出现问题没有办法解决，这就使环境保护工作难以全面有效的开展。环保队伍薄弱的状况尚未根本改变，没有专职的工作人员。环保监管力量与日益繁重的环保任务越来越不适应。3.各类机制不健全环保工作中还缺乏有效的激励机制、责任追究机制以及政策保障机制。保护生态环境不是某个企业，某个人的责任，是全人类全社会的共同责任，需要全社会的共同维护。造成破坏就应该承担相应的责任。在环境保护规定中对于给生态环境造成破坏的企业及个人要追究其法律责任，同时政府也不能例外。但从我国现有的法律规范来看，都缺乏对管理者不履行职责应承担的法律责任的规定，其结果造成许多法律法规形同虚设。出现的情况大多是管理部门为了部门利益，生态保护的措施在贯彻中，没有按照法律法规中规定内容执行，对违法后果他们不需要承担什么样的法律责任。在违法成本为零的情况下，违法行为屡禁不止，管理部门职能部门的这种行为，如何去约束其他企业和个人。要想遏制破坏环境的行为，使环境生态保护工作不打折扣，就必须完善各类机制，做到奖惩分明，无论是政府还是个人出现违法违规行为必纠。四、大庆生态文明制度建设的现实路径选择作为典型的资源型城市，今天的大庆人正面临着实现可持续发展的紧迫任务。而发展决不能以牺牲环境为代价，大庆在生态制度建设的道路上，必须做到以下几点。（一）抓紧出台生态文明建设的地方性法规在我国的生态文明制度建设中《中共中央关于生态文明建设若干重大问题的决定》是一部指导性的文件，对全国的生态文明建设做出了纲领性的、制度层面的安排，但是全国性的法规对地方的环境生态文明建设的操作性、针对性不强，要加快生态文明制度建设，大庆市亟待制定有关适应油田方面的地方法规。同时要注意地方生态环境的立法要突出地方特点，有超前意识，弥补国家在环境立法方面地方特点不突出的问题。并且，要以地方法规或条例的形式制定详细的绿色GDP标准，尽快落实绿色标准，来克服生态治理中的“地方保护主义”行为。将生态文明制度建设纳入法治轨道，使我们在环保生态制度建设方面做到有法可依，是当前的迫切需要。要用制度的手段来规范和引导人与自然和谐发展，实现大庆经济社会的可持续发展，需要加快建立健全生态法律制度体系。5 （二）创新管理体制机制从改变生态环境到实现生态文明,是一项庞大的系统工程，需要建立完善的管理体制，要在制度上加强创新，遵循在严防源头、严管过程、严惩后果的方法，建设生态文明管理制度体系。生态文明建设涉及社会方方面面，为了使大庆市的生态文明建设工作有效地开展，必须合各方之力。制定地方性和区域性的国土空间开发规划，应当由一个专门的部门负责对大庆区域内的自然生态资源进行登记，在源头上明确产权关系，比如在荒地、草原、土地资源上进行确权登记，然后，健立产权制度并对用途进行管理，以禁止无节制的开发利用。建立资源环境监管机构统一且独立开展行政执法的机制。调动企业积极性，发挥企业科技创新的主体地位。在生产过程中建立有效制约企业生产行为的约束制度，严守生态红线。研究制定符合国家标准的地方环境控制质量标准作为生态治理的依据。对功能不同的产业项目，要实行不同的市场准入标准，对达不到环保标准的企业严格控制，对企业的违法和不达标排放行为零容忍。要按照“资源有偿使用”的原则，建立生态环境补偿制度。（三）完善环境损害赔偿责任制度完善环境损害赔偿责任制度，是生态文明制度的重要保障。建立严格的环境损害赔偿制度，对违法者所造成的环境损害，为起到警示作用，可以采取罚款的方式，并且一定要处以巨额的赔偿罚款。对企业领导和地方的行政领导如果在职权范围内的生产中造成生态环境损害的，都要追究相应的法律责任。加强行政执法与刑事司法的衔接，对责任部门及相关责任人按照法律规定给予相应的处罚。对领导干部如果在任职期内，在生态文明建设中出现重大失误，对生态环境造成严重破坏的要记入档案，在提拔任用时作为重要的参考，有重大环境问题不得转任重要职务。（四）营造积极的社会氛围转变人类控制自然的观念，营造尊重保护自然的社会氛围。创新生态文明知识的宣传教育方式，将人类生态文明的最新成果及时向社会公布，让生态环保知识更贴近大众，倡导绿色环保低碳的生活方式，在全社会树立起生态文明理念。5