解析日本资源外交

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　　解析日本“资源外交”　　[关键词]资源外交，日本能源战略，安倍内阁外交，中日能源合作　　日本“资源外交”是日本能源、资源战略与外交相结合的产物，是以确立稳定获取能源和有色金属(以下简称资源)的国际供求关系为目的的国家战略及其活动。2006年5月日本经济产业省资源能源厅公布《新国家能源战略》以来，日本政府把资源从“一般商品”提升为“战略物质”，加强国家调控。在小泉政府的基础上，安倍内阁全力推进资源外交。本文重点剖析日本资源外交的成因、现状和特点，以及资源外交对中日关系的影响。　　一、日本资源外交的成因与体制调整　　日本作为世界第二经济强国和世界第三民用核电大国是极其依赖国外资源的。20世纪中期以后，日本凭借资金等方面的优势，在中东地区确立“稳定的能源供给关系”，政府几乎不参与民间企业 进口资源的活动。进入21世纪，日本鉴于复杂多变的国际形势不断冲击国际市场，把稳定获取资源提升为国家战略。　　综观资源外交的成因，主要是日本政府认为其资源稳定供给面临十分严峻的局面：(1)中国、印度等经济迅速发展的大国能源需求激增，预计至2030年世界石油需求总量将从2003年每日7920万桶，增加到每日1.154亿桶，中印及其他亚洲国家将占增加份额的40%以上。(2)美国发动伊拉克战争以来，中东安全局势不断恶化，恐怖主义活动直接或间接影响原油生产和出口，从而对日本形成能源安全威胁。(3)不仅“投机资金大量流入能源市场”，自然灾害也在破坏国际能源市场稳定，如2005年飓风“卡特林娜”给美国石油设施造成损失并影响石油价格等。(4)“资源民族主义”倾向逐渐增强，资源供给国加强控制本国资源。这些因素导致原油价格不断刷新历史最高记录，给日本带来前所未有的不利影响，增加其获取资源的难度。　　国内因素同样加深日本能源危机认识。首先，日本民间企业扩大能源供给的投资受挫，“在资源争夺战中日益陷入困境”。2006年9月，俄罗斯自然资源部收回投资总额达200亿美元的“萨哈林-2” 油气田项目的生态许可证，导致日本每年天然气总需求量的10%即400万吨以上天然气的供给计划落空。其次，2010年前后，日本从阿拉斯加等地购买天然气的合同期满，需要寻找替代天然气源。再次，日本利用核能风险加大。2007年7月地震导致柏崎核电站放射性物质泄漏，造成很大社会影响，地震学家建议关闭55座核电站中的三分之一，国际原子能机构也应邀赴日进行安全评估，日本国民对利用核能更加谨慎。上述国内外因素使日本朝野产生强烈的资源危机认识，强调必须从战略高度稳定和拓展资源。　　早在21世纪初，日本已制订能源计划分散资源供给，在中东地区通过多种渠道筹措能源，扩大直接投资与主要产油国深化合作。2006年5月，日本经济产业省公布新国家能源战略，要求加强与能源储量丰富的国家之间的关系，扶持国内实力雄厚的能源公司获取海外能源，至2030年将日本自主开发原油的比例从15%提高到40%。小泉政府从整顿能源开发机构人手加强体制建设，“促进形成能够承受国际竞争的资产规模和内容、能够获得优良的上游权益、以及具备能够高效开采、生产、运行的经营力量和技术力量的核心开发企业” 。2002年日本政府根据《特殊法人等整顿合理化计划》，公布《石油公团及金属矿业事业团法》、《独立行政法人石油天然气、金属矿物资源机构法》，决定解散对日本石油企业进行直接投资而严重亏损的政府外围机构日本石油公团，限制风险投资为50%以内，由金属矿业事业团统一接管石油公团的研发和国家石油储备业务，把国家石油储备作为“国家直辖事业”委托民间企业。2004年2月宣布成立“独立行政法人石油天然气、金属矿物资源机构”(COLUMN)，“实行确保自然资源特别是供给基础薄弱的石油、LP气、天然气以及有色金属的稳定供给业务，支撑我国经济发展”。COLUMN继承石油公团的资产和债务，成为日本实施资源战略的核心机构。　　在整顿资源开发机构的基础上，日本建立资源外交体制，即由三个相关方面互相配合，从四个角度协作推进资源外交的体制：(1)核心开发企业独立开拓事业；(2)政府积极展开资源外交；(3)独立行政法人COL-UMN提供战略支援；(4)政府为重要项目提供国家金融支持。在“三位一体”资源外交体制下，核心开发企业主要从事资源开发的前期开拓性工作，COLUM对具有战略意义的重点项目提供支持，日本政府从外交与金融两方面进行支援。该体制不失为官民紧密协作、重点突破的创新之作。其中，日本政府推行的资源外交发挥了非常重要的统辖作用，下面着重就此进行分析。　　二、日本资源外交的构成 　　日本资源外交主要包括三大部分内容：(1)日本与资源供给国家之间的外交；(2)日本与资源需求大国之间的外交；(3)日本与地区及全球性框架组织之间的外交。　　1.日本与资源供给国家之间的外交　　日本与资源供给国家之间的外交活动，集中在日本获取资源的重点地区。日本将获取核能及有色金属的重心放在中亚，确保原油、天然气稳定供应的重点仍在中东。另外，俄罗斯、大洋州等也是日本实现资源供给多元化的目标。 　　中亚是日本近年重点开拓的资源供给地。小泉执政后期在中亚努力推进资源外交，安倍内阁进一步与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、塔吉克斯坦等国加强合作关系。日本不但在中亚获取原油、铀矿等资源的开采和购买权益，而且积极参与建设中亚资源的输送管道，构筑连接中亚与日本的资源通道。根据里海南部位于阿塞拜疆的3个油田产量分享的协议，日本伊藤忠石油勘探公司、日本国际石油开发公司分别获得该项目3.92%和10%的股份，日本国际石油开发公司还持有哈萨克斯坦卡沙甘油田8.33%的股份。这两大石油公司同时加入修建巴库—第比利斯—杰伊汉油气管道的财团，分别持股3.4%和2.5%。这条油气管道不但连接阿塞拜疆里海地区的多个油田，而且可输送哈萨克斯坦的石油，2004年日本政府控制下的日本国际合作银行为建设该油气管道提供5.8亿美元贷款。日本通过资源外交全面发展多边经济合作，2006年6月在东京举行第二轮“日本一中亚外长会议”，麻生外相与哈、乌、吉、塔四国外长通过一项行动计划，呼吁采取联合行动，在中亚打击毒品走私、减少贫困、倡导人权、加强贸易往来、遏制恐怖主义，确保该地区石油供给不出问题。为实现多渠道能源供给的战略目标，日本将为塔吉克斯坦援建公路基础设施，以便建立一条通过阿富汗连接中亚南北地区的“南方之路”，这条内陆交通网将使中亚油气资源的运输更为便捷。为此，日本特别邀请阿富汗外长以观察员身份出席会议，中亚四国则表示支持日本成为联合国安理会常任理事国。此举彰显日本资源外交的综合战略意义。 　　哈萨克斯坦的铀储量位居世界第二，是日本中亚资源外交的重点之一。2006年8月小泉首相卸任前访哈，两国首脑发表联合声明，决定合作开采铀矿等资源。日本还宣布3年内接纳2000名中亚各国的研修生和留学生，扩大人员交流。安倍内阁加大外交力度，2007年4月经济产业相甘利明带领商社、电力、资源公司首脑等150人访哈，两国发表加强核能领域广域合作联合声明，宣布建立“战略伙伴关系”。与核能有关的日本政府及民间的29家日企、资源厅还与垄断哈萨克斯坦铀矿资源的国营核能公司等签署24份合同，日方参与哈方的铀矿开采和提炼，提供核能技术，哈方保证每年向日本提供需求总量30%以上的铀。从日本对中亚地区的资源外交不难看出日本对资源供给国外交之一斑：日本民间企业先行投入，日本首相及主管大臣亲自统辖推进资源外交，通过提供资金、技术及外交支援，帮助日本核心企业获取稀有资源的上游权益。　　2.日本与资源需求大国之间的外交　　日本针对美国、中国、俄罗斯等主要大国制定了不同对策：(1)日美之间在国际核管理、合作并支援开发能源技术、配合美国稳定中东局势等方面进行合作，促进能源消费国与产出国之间的对话。(2)日本对中、印等新兴资源消费大国则是培养和加强稳定能源市场、开展能源合作等符合相互利益的共识，奠定节能及能源紧急通融合作的基础；对“亚洲需求国” 则充分利用东盟与中日韩三国(ASEAN+3)合作框架，开展核能、新能源、绿色能源技术等能源多元化的合作，引进和普及节能、环保技术，支援促进节能、环保领域的制度建设，合作推进开发项目，整备基础设施，健全石油储备制度，创建和加强紧急情况下“亚洲需求国”之间的合作体制；同时，在国际原子能机构(IEA)的框架内，构筑紧急情况下互相通融能源的亚洲地区框架。(3)日本极其重视俄罗斯具有成为日本重要能源供给国的“潜在性”，积极开展对俄资源外交，加强符合双方利益的“相互依存”关系，促进日俄能源对话。　　3.日本与地区及全球框架组织之间的外交　　日本中日韩三国(在ASEAN+3)、亚太经合组织(APEC)等地区框架内推进日本与亚洲国家的合作，“培养和加强相关国家对相互依存关系和追求共同利益的重要性的认识”，加强能源需求国之间的应急合作机制建设。在IEA、八国集团峰会(G8)等框架内，开展关于节能和稳定能源市场等方面的合作。微观与宏观资源相结合的外交，为及时有效地应对各种突发事态，加强日本的资源安全提供了保障。　　上述资源外交的主要内容解决了日本资源战略“与谁”结成“战略伙伴关系”或“协调方”的问题，规定了 “对谁”开展资源外交的对象，明确了资源外交的战略定位及其目标。值得注意的是，与中亚和中东相对照，亚洲地区总体上被日本划归“资源需求国”，日本与亚洲国家合作的范围主要在核能、新能源、绿色能源技术、石油储备及应对紧急情况的区域内能源通融方面。日本与IEA、G8等全球性框架组织之间的合作虽然更侧重于协调宏观外交关系，但仍把重点放在构筑亚洲地区的能源框架上。日本政府从各种角度综合推进资源战略，尽最大努力从宏观和微观两方面消除其资源保障的安全隐患，实现长期而稳定的国际供给。不言而喻，资源外交对于扩大日本的外交影响，提高其国际地位，将持续产生重要的促进作用。三、日本对中东地区的资源外交　　“能源是日本经济、产业的生命线，其稳定供给是国家的重要课题”。日本石油进口的89%来自中东地区，与其他5个发达国家对中东石油的依赖程度相比——美国24%、英国6%、法国25%、德国10%、意大利32%——可以说，日本经济的“生命线”系在中东地区。中东在日本资源外交中占据极其重要的地位。 　　日本政府十分忧虑中东地区安全局势恶化危及能源保障。美国发动对伊战争以来，伊拉克安全形势始终没有得到根本改善；伊朗核问题引起国际社会的广泛关注和忧虑；解决巴以冲突实现中东地区和平的前景难测；恐怖主义活动频繁，严重干扰地区秩序稳定。不但美国的中东“民主化”政策引起“伊斯兰社会”越来越大的不满和抵制，阿拉伯国家内部也存在各种不稳定因素，如领导人高龄化，失业问题严重等，宗教派别对立，贫困、人权、地区经济差距等问题呈综合发展趋势，导致中东地缘政治局势复杂化。日本非常担心上述问题的发展直接影响国际能源市场稳定，对日本造成能源安全威胁。此外，由于天然气在能源结构中比重的增加，中东供给天然气的重要性进一步提高。不仅是中东产油国，其他主要天然气供给国也成为日本能源外交的重点。鉴于以上因素，日本政府改变以往仅由民间企业获取能源的状况，根据中东形势的发展以及能源需求的结构性变化调整中东战略。　　针对上述情况，日本提出中长期资源外交战略：预防中东地区纷争和恐怖活动，为稳定资源供给提供安全保障；“遏制”中东国家“管理本国资源”、“限制外资等政治性干预”，“消除制约投资的要因”；为培养能源产出国与消费国之间“相互依存的共赢意识”，“酿成信任和亲日感情”，日本有必要官民联合，在加强外交努力的同时，充分利用“技术和专门知识等方面的强项” ，支援能源供给国培养人才，建设国家。日本将在以下领域提供强项支援：教育、职业培训、振兴产业、整备基础设施、开发水资源；支援符合国情的民主化以及市场经济化、支援赴日留学和进修；通过提供情报、器材、训练、研修等加强能源供给国的警备和治安能力；纠正其国内与周边国家之间的地区差距；与能源供给国家开展广泛合作并作出贡献。　　此后，安倍内阁进一步提出，日本与中东国家建立“新型合作伙伴关系”，将双方之间“稳定的资源供应关系”提升为“多层次经济关系”。2007年4月末至5月初，安倍首相亲率180名经团联所属经济界头面人物出访埃及、沙特阿拉伯、阿联酋、科威特和卡塔尔五国(提供日本原油进口总量的75%)，从经济合作、政治对话、外交斡旋、人才培训及教育、文化交流五个领域同时推进资源外交。　　1.日本与中东国家之间建立多边和双边高层战略对话机制　　2003年小泉访问中东时建立“日本—阿拉伯对话论坛” ，开展多边对话活动，至今已举行4次会议。2007年安倍与埃及总统穆巴拉克就两国定期举行外长级战略对话达成一致。与沙特阿拉伯国王阿卜杜拉就强化外长级高端政治对话达成共识，设立“日本—阿拉伯会议”，日本将此誉为“中东版达沃斯会议”，拟邀请阿拉伯各国政要和财界人士与会。高层战略对话是形成日本与阿拉伯国家的沟通机制、实现双方关系多元化、建立“新型合作伙伴关系”的重要“舞台”和“桥梁”。对于“缺乏理性对话经验的海湾国家”，日本也采取与其互派文化交流团体的举措打开沟通渠道，开展“理性对话”，力争使其资源外交覆盖整个中东地区。　　2.日本全方位推进与海湾国家之间的经济合作 　　海湾合作委员会的六个成员国(沙特阿拉伯、阿拉伯酋长国、阿曼、巴林、卡塔尔、科威特)向日本提供进口原油总量的70%，日本意欲与其缔结自由贸易协定(FTA)加深能源合作，力求在爆发战争等紧急情况下确保对日优先供给原油。日本通过租借冲绳县国家储备基地的一部分给沙特阿拉伯石油公司，国际合作银行向阿联酋的阿布扎比国家石油公司提供巨额融资等方式稳定石油交易，确保日本在紧急时期优先购买石油的权利，扩大日本自主开发原油的权益。此外，日本与沙特阿拉伯进行投资谈判；与阿联酋和科威特的租税条约谈判已经进行两轮；与卡塔尔和阿联酋建立了部长级联合经济委员会，多方努力稳定石油和天然气供给关系。可以说，日本已经与能源出口大国之间建立了各种方式的战略对话机制，为保障其稳定的能源供给创造了十分有利的政治条件。　　3.日本越来越重视稳定中东局势的国际政治合作，积极参与处理中东热点问题　　(1)安倍政府继续支援伊拉克战后重建：航空自卫队支援美军空中运输延期2年；增加资金援助，提供50亿美元的援助恢复伊拉克能源设施，削减伊拉克60亿美元的债权；2007年4月邀请伊拉克总理马利基访问东京，日伊宣布建立“长期战略伙伴关系”，日向伊提供5.1亿美元新贷款，用于水利和供电设施建设。日伊双边关系趋向稳定发展，日本在获取伊石油资源中收获甚丰。(2)关于伊朗核问题，在美国的压力下，日本国际石油开发总公司(日本政府为最大股东，出资比例为29%)将已经获得的伊朗阿扎德甘油田75%的权益中的大部分(65%)转让给伊朗国营石油公司；安倍政府改变1979年伊斯兰革命以来与美国、欧洲拉开距离，与伊朗保持良好关系的一贯政策，公开要求伊朗停止铀浓缩活动。(3)参与稳定中东局势，促进巴以和平进程。2006年7月，小泉首相提出建立“和平与繁荣走廊” 的构想，安倍政府积极参与中东和平进程。2007年3月，东京首次举行以色列、巴勒斯坦、约旦与日本的四方部长级会谈，麻生外相宣布日本将提供1260万美元(14.87亿日元)的无偿援助，改善巴勒斯坦的医疗和就业问题。由巴以双方政府高官及民间人士参加的第三次“培养互信会议”也在东京同期举行。日本倡议在约旦河西岸创建农业垦区，促进巴勒斯坦实现经济自立，表示将派调查团前去考察并召开实务者协商会议，选择农业垦区的候选地。　　综上所述，日本在中东地区展开全方位资源外交，通过战略对话机制，致力于缔结深化经济合作的协定，与中东国家发展多层次经济合作关系，改变单一的能源进口结构，增加天然气贸易，实现能源供给的稳定化、多元化。另一方面，日本通过参与伊拉克重建等中东热点问题，从政治、外交、经济角度多方促进地区和平，改善能源安全环境，减少能源出口国的变数，“遏制”能源出口国加强本国资源控制的倾向。通过人才培训、文化交流、技术合作、提供资金等途径，培养阿拉伯国家的“亲日感情”，深化“相互依存”的经济合作。　　四、日本资源外交的特点 　　概括日本资源外交的特点如下：　　(1)日本资源外交统合能源与外交领域，具有全面、高效、一举多得的特点。例如，日本对中亚国家的资源外交，不无瓦解俄罗斯地缘政治优势之嫌，因而得到美国的大力支持，“认为它是缓解俄罗斯对南高加索地区实施能源控制的一种方式”。同时，日本两面下注，与俄罗斯培育“相互依存”关系。日本对中亚地区的资源外交，与美国的中亚战略互为表里。　　(2)发展大国间合作，带动和促进其他国家。以中东为例，日本与其首要原油进口国——中东政治大国沙特阿拉伯之间建立全面战略合作伙伴关系：1995年以来，日本政府与沙方合作研究最先进的石油精练技术，日沙合办石油化工企业；2005年6月，沙特阿拉莫克公司向日本昭和壳牌石油公司注入资本，双方直接签订原油交易合同；2006年4月，沙特苏尔丹皇太子访日，与小泉首相发表联合声明，保证沙方继续稳定供给日本石油。日本不仅与沙方举行投资谈判，不断深化经济合作关系，而且与其协商共同参与中东和平进程，努力提升非经济领域的相互依存和共赢关系，全面加强战略合作。其结果是，沙方为日本在中东设立“日本——阿拉伯会议”发挥了重要促进作用。 　　(3)日本发挥资金和技术优势，政府与民间企业紧密合作，与资源供给国构建经济互补关系。日本针对资源供给国基本不具备产业基础的现状，用产业技术换取资源，充分利用其资金和技术强项，达到持续、稳定获得资源的目的。如日本以提供核能技术方式，争取到哈萨克斯坦为日本提供年需求总量30%以上的铀；通过提供官方巨额融资，确保日本在紧急时期向阿联酋的阿布扎比国家石油公司优先购买石油的权利等，都是官民联手推进资源外交的典型实例。　　(4)注重改善资源供给关系的宏观环境。日本资源外交的范围几乎囊括所有地区及全球性框架组织，从节能、促进资源消费国与资源产出国之间的对话等角度，改善国际能源市场的宏观环境；从与国际原子能机构的合作的角度，建立地区能源应急机制，发挥建设性作用。　　(5)日本资源外交符合美国战略利益，但并未完全满足美方要求。即使在重大问题上，日本也没有无条件服从美国的战略安排，而是采取对美协调关系与资源外交紧密结合的原则立场。日本对伊拉克的资源外交与支援美军“反恐”紧密结合，’ 既成为对美承担军事同盟义务的最大亮点，也是获取伊拉克石油资源的重点投入，均取得显著效果。日本在配合美国实施中东战略的同时，竭尽全力获取能源。在美国战略排序相对次要的问题上，日本适度与美国拉开距离：日本在中亚宣称打造“自由与繁荣之弧”，承诺作为“民主主义国家的伴跑人”，在国际社会中追求三大目的——本国的生存与稳定、繁荣、国家利益，表明不干涉各国内政的政治立场；在中东，日本则以推动地区“和平与繁荣”为口号，并不强调推行“民主价值观”，与美方的对日要求(“根据战略需要分配软力量，如开发援助，以对付日趋严重的极端主义并提供替代它的思想主张”)拉开一定距离。因此，日本的资源外交活动一方面具有配合美国中东政策重点的性质，另一方面也有与美国“不即不离”的内涵。相对而言，日本更顾忌伊斯兰国家的政治倾向、宗教取向和国民感情。五、日本资源外交对中日关系的影响日本资源外交对中日关系影响深远，对我国形成前所未有的挑战和机遇。 　　首先，在日本资源外交的战略定位中，无论在资源消费大国还是在地区及全球性框架组织的层面上，我国都是日本节能及能源储备、应对能源需求紧急情况等领域的重要合作对象。这对于意欲输出节能技术的日本企业、有意改善中日关系的日本政府，无疑是双赢的选择。该领域合作的进展，有利于增强两国间的互信，为拓展其他领域的合作形成近年难得的战略机遇。　　其次，从获取资源的角度看，中日作为资源消费大国，在全球范围内竞争加剧是不能不正视的客观事实。中亚和中东将成为中日竞争资源的主要地区。资源外交与地缘政治复合化，将给中日关系带来更多变数，这在上海合作组织成员国的所在地——中亚地区尤为如此。所以，资源问题已经成为当今中日外交、政治、安全领域不可或缺的一部分。中日能否实现获得资源方面的合作，对于全面改善和提升两国之间的战略互惠关系具有非常重要的意义。反言之，两国间外交、政治、安全领域合作的进步，也将积极促进资源合作的深化与提高。　　再次，在日本资源外交中，东海问题的政治意义远远超过能源需求。日本已经从法制和政治体制上做好争夺海洋权益的准备：2007年4月在“共产党和国民新党的共同助推”下，日本国会通过《海洋基本法》，设立担当大臣统辖政府各部，成立由首相担任本部长的综合海洋政策本部，“建立基于战略角度应对‘有事’的体制” ，彰显对华强硬姿态。解决中日东海争端需要综合性举措：第一，遏制中日东海争端的政治性炒作，是避免事态恶化的首要问题；第二，广泛开展获取能源的中日合作，有利于淡化东海争议；第三，冷静妥善地处理东海问题，努力争取实现中日双赢；第四，中日两国为促进国际资源市场的稳定与繁荣，促进环保和应对气候变暖，共同发挥建设性作用。　　总之，中日在资源问题上应该努力培养互信和双赢的共识，通过发展两国资源领域特别是在获取能源上游权益上的合作与协调关系，变互相竞争为互利合作，化挑战为机遇，是近期实现难度最大、但并非全无可能实现的理想目标。