新中国财政体制变革的回顾与展望

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　　新中国财政体制变革的回顾与展望中华人民共和国成立50周年了。如同整个国民一样，财政战线发生了巨大的变化。我国财政制度正在从计划经济模式逐步走向市场经济模式，其中的经验与教训是值得记取的。本文的目的是对作为财政制度的主要的财政体制的变迁作性的回顾，并从上对发生的变迁努力作出说明，在此基础上，就完善市场经济下的财政制度提出若干前瞻性的看法。　　一、我国财政体制的变迁　　财政体制是用以确定中央与地方财权和财力的划分。主要内容包括：（1）中央对地方财政收入和支出的范围划分；（2）中央规定地方财政收入的许可来源；（3）中央规定地方财政支出的许可用途；（4）中央确定地方财政对中央财政所负有的责任。建国后，财政体制未能定型，原因是多方面的，首先财政体制的确定与国民经济的状况有十分密切的关系，前者常常跟着后者走；其次是财政制度（税收制度、事业财务制度等）经常发生变化，财政体制必须与之相适应；三是我国理财思想在不断，从计划到市场有一个认识过程。第三个原因是最主要的。　　财政体制的变迁基本上可分为两个阶段：　　第一阶段是从建国开始到1994年。在这段时间，财政体制的类型基本上可概括为四类：　　（1）统收统支型。这种财政体制把全国的财力绝大部分集中在中央，除地方税收和一些零星收入归地方外，主要收入，如公粮、关税、盐税、货物税、工商业税、国营企业收入、公债收入等，全归中央；各级政府的开支，由中央统一核拨。就地方来说，收归收，支归支，收支两条线，地方征收的收入再多，无权留用；只要中央同意支出可以追加。这种高度集中统一的财政体制在建国初期最为典型，对恢复国民经济、平衡预算和稳定物价具有重要作用。但其缺点是，地方对增收节支没有积极性。国家运行机制转入正常后，统收统支型财政体制很快就停止了。　　（2）收支挂钩型。是把地方负责组织的财政收入（包括中央收入）与地方财政的总支出挂起钩来，按收支总数确定一个分成比例。这对统收统支的财政体制是一大进步，使地方对财政收支的关心程度大大提高。但缺点也是很明显的。主要有：会助长地方盲目扩大财政支出的倾向，因为多支意味着分成比例高；在年初确定地方收支预算时，会对分成比例和收支指标十分计较，容易发生扯皮现象；对多收少支的省市不利（分成比例低），对少收多支的省市有利（分成比例高）。从全局的意义上看，这种财政体制会诱使地方对支出的关心甚于对收入的关心，具有“鞭打快牛”的负面效应。我国在1959—1970年，1976—1979年实行过这种财政体制。　　（3）收入分成型。 是中央对地方财政收入或它的超收部分另行确定分成比例，目的是鼓励地方超收。多收少支的省市可以得到较多的分成收入，以适当缓和收支挂钩型财政体制所带来的矛盾。除此之外，这种办法的优点还有：使财政收入与财政支出脱钩；财政支出包干有利于地方安排财政开支。这种体制典型地表现在1974—1975年。收入分成型财政体制的严重缺点就是地方与中央讨论分成比例时往往要讨价还价，也缺乏合理的、的根据。　　（4）包干型。它的特点不仅反映在财政支出包干上，而且更重要的是财政收入包干。这种体制在1971—1973年实行过。中央每年核定各省市的财政收入上交任务和财政支出指标，收大于支者，包干上交中央财政；支出大于收入者，由中央财政按差额补贴给地方。地方超收或支出结余都归地方支配使用；如果收入完不成任务或支出超额，也由地方自求平衡，中央不再负责。但这种财政体制的毛病很快就显露出来了。除地方与中央“较劲”争指标外，中央财政在平衡预算上发生了很大的困难。中央对各省市在年初核定的收支（特别是收入）指标往往与实际脱节很大，所以实际执行数与年初指标数上下相差甚大。有的省市超收过多，有的省市则短收严重。尽管从道理上讲，短收由地方自行负责，但实际上是包盈不包亏，中央财政发生“窟窿”，难以平衡。这种财政体制实行了3年就被终止。　　第二阶段是从1994年开始的。对财政包干型财政体制的终止不可能再回复到象收支挂钩型、收入分成型财政体制，更不可能实行统收统支型财政体制。于是根据国外通行的做法，实行“分税制”。我国全面实行的分税制财政体制的具体内容包括四个方面：　　（1）按照中央和地方政府的事权，划分各级财政的支出范围。中央财政主要负担国家安全、外交和中央机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要负担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出。　　（2）根据财政与事权相结合原则，合理划分中央与地方收入。按照税制改革后的税种设置，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将适宜地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种。将与经济发展直接相联系的主要税种划为中央与地方共享税。　　在划分税种的同时，分设中央税务机构和地方税务机构，实行分别征税。中央税种和共享税种由国税局负责征收，其中共享收入按比例分给地方；地方税种由地税局征收。　　（3）中央财政对地方税收返还数额的确定。 为了保持地方既得利益，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税和75％增值税之和减去中央下划地方收入），1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为中央财政对地方的税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1％，中央财政对地方税收返还增加0.3％。如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。　　（4）原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理。为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。