关于开展“绩效审计”的思考与实践

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　　关于开展“绩效审计”的思考与实践开展绩效审计的意义　　绩效审计是我国国家审计发展的方向。随着我国市场经济和公共财政制度的建立，国家审计必须适应经济和社会发展的需要，审计职能作用的范围和内容也必须扩展。从总的趋势来看，我国国家审计要从原来的财务审计为主导向以绩效审计为中心、财务审计与绩效审计同时并存、共同发展转变。从原来的公证鉴定向分析、管理咨询服务方向发展，为政府和经济管理决策者提供可靠的信息。从原来的单位审计向公共社会审计发展，显然，公共社会审计是与我国建立市场经济和公共财政制度的日趋完善密切相关的，当公共支出压力越来越大的时候，人们对提高公共财政支出的效果和明确政府投资规划的经济责任的要求，越来越严格，就产生了以评价经济性、效率和效益为主的绩效审计。作为国家审计，就必须发挥法律赋予的职能作用，为政府管理经济提供可靠的信息和提出加强管理的建议，提高公共支出的经济性、效率和效益。并且也能给社会公众一个政府管理资源和资金经济责任履行情况的有效信息。　　当前，我国的绩效审计与国外绩效审计还存在着环境差异，主要表现在：（1）理论研究探索不够；（2）法规建设滞后，没有明确的绩效审计条例；（3）没有公认的绩效审计标准；（4）没有制定指导绩效审计的方法；（5）缺少必要的人员培训。　　如何选择绩效审计项目　　如前所述，我国绩效审计与国外绩效审计存在较大的环境差异，特别是审计标准体系没有建立，仅靠经验判断，难以做出比较切合实际的结论。对我们初步尝试绩效审计的审计机关来说，选择一些业绩在规划文件中充分表述，并比较客观的项目，是解决问题的好办法。我们在选择初审绩效审计项目时，首先发动全局业务人员每人提报2个绩效审计项目，共提报了42个绩效审计项目参考题目。经过对各项目的初步调查评估，认真筛选，确定把“农业高科技示范园”作为第一个绩效审计项目进行探索尝试。　　我们把“示范园”作为第一个绩效审计项目的主要原因有：　　1、业高科技示范园是市委、市政府的投资决策，虽然这个项目投资不是很大，但影响较大。　　2、农业高科技示范园项目的社会效益较好，但经济效益情况不是很清楚，通过绩效审计可以弄清这些问题。　　3、农业高科技示范园的前景如何，应继续倾斜扶持，还是任其自由发展，是否按原规划实施项目，在实施过程中管理是否到位， 是否存在损失浪费等问题，运行过程中存在的问题及产生问题的原因等。对这些情况，投资者及社会公众不是很清楚，社会上有多种说法，为搞清这些问题，得出比较可靠的结论，我们选择了这个项目。　　4、选择农业高科技示范园作为第一个绩效审计项目，风险不大。因为市委、市政府投资建设示范园的初衷就是把社会效益放在第一位，即使短期内经济效益不是太理想，也在人们的意料之中。　　5、选择农业高科技示范园作为第一个绩效审计项目，是由于该项目专业技术要求不高，按现有审计人员的专业知识水平，在审计技术方法和评价标准上容易掌握和操作。　　6、农业高科技示范园项目有比较齐全的立项文件，便于研究确定评价标准，因为文件中写明了要达到的结果，在项目开始之前，预期结果已经列出，这样的结果较好测定。　　绩效审计的基本步骤和方法　　一般来说，每个绩效审计项目大致要经过四个步骤：　　（一）初步调查　　绩效审计的对象是各种不同性质的投资、规划和管理活动。所以，绩效审计必须围绕着投资、规划、管理项目的实施单位进行一系列的具体审计工作。在初步调查中，审计人员的工作就是从收集项目实施单位的基本情况和总况资料开始。根据这些初步调查的资料，首先确定该项目应该达到的目标或目标的适当水平，并鉴定投资、规划项目的可行性方案。然后，编制一份在选定的领域里（审计范围）的管理监督系统的审查提纲。　　（二）监督管理系统的审查　　审计人员通过对管理监督系统的审查，来测试与审计项目相关的项目实施单位管理监督系统的健全和有效性，并取得相关的证据。以确定完成项目目标的标准是否是公认的并是否被接受和执行，项目完成后的结果如何，以及这些结果是否可全部作为我们的审计目标。然后，审计人员要编制一份详细审计方案。　　上述两个步骤，在实际审计工作中通常作为一个步骤来实施。　　我们在实施“农业高科技示范园”绩效审计项目时，首先对被审计单位的基本情况和立项文件进行了初步调查，再对项目的监督管理系统进行审查，确定审计评价标准和初步审计目标。　　当前，我们搞绩效审计，在审计标准确定方面，面临着两大难点：一是投资规划项目的立项文件中各项规划投资目标的鉴定；二是没有公认的评价标准体系，审计标准难以确定。我们在对“农业高科技示范园” 绩效审计的过程中，首先从观念上转变得比较彻底，认为：只有经过实践，才能探索经验；只有经过调查，才能获得标准和结论。在对投资规划项目立项文件中的各项投资目标鉴定上，客观得分析了立项文件目标的各项指标、项目实施过程和结果，采取询访、咨询和做大量社会调查的方法，得出比较客观和社会公认的项目目标评价标准。在确定社会效益评价标准时，对市蔬菜办公室等6部门、蔬菜批发市场、镇政府分管农业的领导、14个蔬菜种植专业户、2个蔬菜出口加工企业及多名蔬菜专业技术人员，从不同角度进行了40多人次深入细致的询访、调查工作，得出了比较客观的审计标准和初步结论，确定了“项目实施及管理情况，产生的社会效益与经济效益情况，以评价社会效益为主”的初步审计目标。　　（三）详细检查　　审计人员按照审计目标收集足够的相关、重要、充分的证据，以审查项目执行者是否按照项目规划的目标来实施项目的，以及是否达到了预期结果，如果没有完成，要分析没有完成的原因，并要认真总结项目实施结果好的经验和做法。然后，审计人员总结和分析全部证据，并得出审计目标的相应结论。　　我们在实施“农业高科技示范园”绩效审计项目时，根据审计目标，编制了详细审查提纲。　　我们分析了可能影响项目实施结果的原因，确定将下列人员和单位作为我们的询访、调查、咨询范围：（1）政府官员，了解决策意图；（2）．项目执行单位有关管理人员，了解是否按立项规划目标和有关管理要求实施项目；（3）有关技术人员，了解项目是否起到示范作用，保持了技术领先的地位；（4）承包者，了解是否按照项目管理者的要求，进行新技术实验和种植；（5）农户，了解对示范园的“示范”作用的认识，对发展高效农业和推广农业新技术前景评估，种植大棚蔬菜与传统农业的比较效益；（6）蔬菜加工企业，了解所需蔬菜品种、进货价格、数量及渠道，本地蔬菜的供应量及占所需数量的比重，消化本地蔬菜的能力等；（7）蔬菜市场及市场管理人员，考察市场供应量及需要量，进货渠道，了解市场对反季蔬菜和新品种的需求情况，市场管理对蔬菜上市的要求等。　　上述所举七方面的原因，是我们详细审查工作的基础，按此思路，我们对项目实施及管理情况、社会效益和经济效益情况制定了详细审计提纲，并建立各分项审计目标。如：在项目实施及管理方面，确定对项目立项情况、是否按规划目标及有关管理要求实施、实施过程中是否存在损失浪费现象、是否积极推广新技术和新品种、 自身经济效益是否达到规划目标、项目资金的到位和使用情况等几个问题，进行详细审查；在社会效益方面，确定对高效农业种植技术的推广及应用情况、农户的认识及与传统农业的效益比较、引进和推广新品种情况、探索试验新技术情况、市场本地蔬菜供应情况、蔬菜加工企业对本地蔬菜的需求情况等问题，进行详细审查；在项目自身经济效益方面，确定对项目总体投资收益、项目设施建设成本、示范园种植收益、设施及设备利用率、土地利用率等问题，进行详细审查。　　（四）编写和提出审计报告　　在详细审查的基础上，审计组要根据足够的证据提出审计结论，进行综合分析，归纳提出加强和改进管理的建议，编写一份绩效审计报告。向投资管理者或委托者以及被审计单位提交绩效审计报告，以便对审计结果和建议的认可和采纳。　　关于绩效审计的方法，我们是根据所要完成的审计项目及特点而采用几种方法。　　绩效审计所关注的是经济性、效率性和效益性，所以它不仅仅局限于检查会计资料和有关文件。如前所述，在进行绩效审计时，审计人员要接触与审计事项有关的人员，考察现场，还要对有关事实进行询访、调查及咨询。　　绩效审计是建设性的、帮助性的。是我们审计机关为政府公共支出决策和管理单位提供信息、咨询服务的审计行为，是强化我们审计机关服务功能的具体体现。　　绩效审计强调分析的客观性。它不搞先入为主的结论，也不批评任何人和单位。　　进行绩效审计时，应该尽量地检查那些取得成功的地方及未能达到预期绩效的地方。要做好经验总结和缺陷分析的工作。　　我们在确定“农业高科技示范园”绩效审计项目后，与被审计单位主管部门沟通时，该主管部门就是认为我们审计机关是专门挑毛病的，尽管我们把此项审计的目的讲得很明白，但他们就是不理解，最后是无可奈何地接受了审计。审计项目结束后，我们将审计报告送交他们征求意见时，他们对审计结论、建议，对我们所做的大量社会调查结果，都表示出满意的态度，并一再强调这个项目审晚了，对报告中所做结论和建议，表示接受并立即采取措施加以改进。　　如何编写绩效审计报告　　绩效审计不同于财务收支审计及其他专项审计，因此，它的报告格式也不能与审计基本准则及审计报告准则要求完全一致。我们认为，绩效审计报告不论其格式怎样编排，但至少包含下列几项内容要素：　　l、审计单位基本情况（包括项目总况）；　　2、审计结论；　　3、审计建议； 　　4、论证审计结论的事实证据。　　我们在编写“农业高科技示范园”绩效审计报告时，在充分的询访、调查、咨询基础上，获得充分的证据，审计人员又充分发挥综合分析、判断能力，得出较为恰当的、公众认可的审计结论。如：经过审计和调查，示范园项目自创建以来累计亏损88．2万元，我们不是只以盈利与否做评价标准，而是客观的分析了造成亏损的主要原因：一是建园初期设备投入大、科研实验成本高（新品种辣椒、西红柿种子每棵价格是普通种子的几十倍）；二是对高效优质种苗及生产无公害蔬菜的推广宣传不够，以及菜农对新品种、新技术需要一个认知和接受的过程等。要求项目近期盈利显然是不现实的，但所存在的问题通过努力是可以解决的。我们在对项目产生的社会效益情况进行分析时，审计结果表明：示范园项目建成后，先后共接待了各级领导和本市农民参观26000多人次；受示范园带动，全市两年来新增蔬菜大棚种植户3000多户；扩大蔬菜大棚种植面积7700亩；大棚种植户盈利面100％；全市新增蔬菜大棚每年总收入达7660万元，纯收入5980万元，比露地蔬菜种植增收4740万元。菜农将示范园亲切称之为“政府的示范园，农民的试验田”。而在对蔬菜批发市场调查中也发现，外地蔬菜基本不见了，大棚蔬菜的崛起，真正成了当地的“菜篮子”。　　经过以上综合分析和判断，我们认定该项目属朝阳产业，我们在审计报告中作出了：示范园的社会效益明显，发挥了应有的示范效应；示范园的建设资金使用合规的审计结论。在肯定成绩和指出问题的同时，向市政府和被审计单位提出了“应继续加大对示范园的投入，并给予适当的政策优惠；提高现有土地有效利用面积；优化和完善项目管理机制；加大新品种、新技术宣传和推广力度，积极发展无公害蔬菜生产等建议。并且，将有关审计结论与论证审计结论的事实证据结合在一起，使人看起来有理有据，观点清晰，态度鲜明。　　绩效审计报告也可增加审计范围的内容，它能进一步证明审计结论的可信程度和可利用程度。　　审计建议要从正面提出，如“如果你的行动遵守规定的标准（目标），那么，你将获得良好的后果”。因为建议内容是针对存在的缺点，提出改进管理办法和采取正确的措施。　　在向政府或投资管理者提交审计报告时，也可将被审计单位负责人对审计报告的结论所提出的意见或解释，作为“单位意见”一并提交，使报告内容更加客观公正，使问题更能得到深入分析，使报告使用者更全面的了解各方面的看法，从而使决策者根据审计结论得出比较正确的决策。 　　在审计报告比较长的情况下，最好在报告前面编写一个报告摘要或提要，以便使读者易于了解整个报告的主要内容。