民办养老机构发展研究——以河南省为例

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郑州大学硕士学位论文民办养老机构发展研究--以河南省为例姓名：王冰霞申请学位级别：硕士专业：社会保障指导教师：魏经会201205 摘要摘要随着人口老龄化程度的加剧，我国的养老问题在家庭结构变化、养老保障体制变迁以及社会养老观念的演进中矛盾突显。传统上的“养儿防老”观念经受着社会现实的考验，居家养老模式日益被打破。城乡经济的发展和人口的流动加快了城市化进程，人们的工作和生活已经很少受到地域的限制，同时伴随着“4．2．1”家庭结构的出现，子女照顾老年人的压力倍增。在此情况下，单靠家庭或者政府已经无力给老年人的晚年生活提供一个好的保障。在保证老年人晚年生活质量的前提下，尽量减轻政府和个人花费，民办养老机构已经成为各界关注和共同努力的事业。由于政策落实的不到位，缺乏统一的专业化管理和社会养老观念的相对滞后，以及机构人力资源管理方面、社会志愿服务、机构发展渠道方面的问题，民办养老机构这一新兴社会事业的发展困难重重。本文是在对河南省若干个民办养老机构个案调研的基础上，对民办养老机构的政府支持、政策落实、运行机制、社会氛围、发展渠道、人员管理等方面从问题产生原因进行深入分析，并试图从外部资源支持和内部因素方面探讨促进民办养老机构发展的出路。关键词：人口老龄化民办养老机构发展模式 Abstract-—————————————————————————————————————————————————————————一Withtheintensificationofchina’Sagingpopulation，theconflictsofpensionproblemsriseasthechangingoffamilys仃uctLlre．pensionsecuritysystemandsocialideasaboutendowment．Atraditionalconceptwhichis“bringingupSOnstosupportparentsintheiroldage'’isenduringthetestofsocialrealityinthatthemodelofaged．careathomeisbeingbrokendaybyday．Urbanizationaccelerateswiththeeconomicdevelopmentofurbanandruralareasandpopulationmobilityaswell，SOthatpeople，Sworkandlifereceivelessterritoriallimit．Whilewiththeemergenceof“four-two．one，，familystmcture，thepressureofsupportingtheagedforchildrenmultiplies．Underthiscircumstance，justdependingonthefamilyorthegovernmentisunabletoaffordtheagedagoodguaranteefortheiroldagelife．Sounderthepremiseofensuringthelifequalityofagedpeopleintheiroldages，andtolightenexpensesofgovernmentandindividuals，privateold-agecareinstitutionsbecomethefocusofallcirclesandundertakingofconcertedeffort．Becauseofinappropriateimplementationofpolicy,lackofunifiedprofessionalmanagement,therelativelagofsocialvaluesofsupportingtheaged，andproblemsfromhumanresourcemanagementintheseinstitutions，socialvolunteerserviceandchannelsofinstitutiondevelopment2Lswell，privateold·agecareinstitution,thisnewemergingsocialundertaking，developsbynomeanssmoothly．Thispaperisbasedonthecasestudyofseveralprivateold-agecareinstitutionsinHenanProvince，withrespecttotheimplementationofgovernmentsupportpolicies，operatingmechanism，socialatmosphere，developingchannel，personnelmanagementandotherproblems，thispapermakesadeepanalysisfromcausesoftheseproblems，andtrytoexploreawaytopromotethedevelopmentofprivateold．agecareinstitutionsfromtheaspectsofextemalsourcessupportandinternalfactors．Keywords：agedtendencyofpopulation,privateold-agecareinstitution,developmentmodelsI l绪论1绪论1．1研究背景(1)世界范围内人口老龄化情况当今世界，人口老龄化是社会的突出问题之一。人口老龄化在不同国家和不同地区开始时间、进程及发展趋势各异，但老龄化带来的必然结果是老年人口比重增加、老年抚养比上升，进而给一国或一地区的经济社会发展带来一系列影响。西方发达国家是世界上最早进入老龄化社会的国家，人口老龄化问题也较突出。法国于1865年首先步入了老龄化国家行列，之后，英国、德国、美国、意大利也加入了这一行列。为在全世界范围内正视这一客观现实并着手应对老龄化带来的问题，2002年第二次老龄问题世界大会召开，它致力于全盘审查第一次老龄问题世界大会的结果，并且通过一个新的《老龄问题国际行动战略》，该战略在直面21世纪社会文化、经济与人口现实的基础上，特别提醒要注意发展中国家的需要和观点。鉴于人口老龄化给各国带来的深远影响，在过去四分之一世纪中，联合国就人口老龄化和老年人问题已经举办了三次大型国际人口会议。包括：1974年的人口及发展问题国际会议，确认了人口老龄化是机遇与挑战并存的现实；1999年7月，联合国大会第二十一届特别会议通过了为进一步贯彻实施《国际人口与发展会议行动纲领》采取的重要措施，重申所有社会都必须正视接下来十几年人口老龄化的重大后果。专注于预测老年人口和审查人口老龄化的决定及后果的联合国人口司从1956年发布关于人口老龄化问题的奠基性报告开始，到1999年出版的第一次联合国人口老化问题挂图，2011年5月3日发布的有关世界人口的最新预测。据估计，本世纪末，全球人口有可能突破100亿，其中高生育率国家(以非洲为主)人口数量将翻三番，而低生育率国家(如中国)的人口数量则将呈现先升后降的趋势；人口的平均寿命将达到81岁，大部分国家的老年人口比例普遍会有所上升。目前，全球近三分之二的老龄人口生活在发展中国家，但较为广泛的全球、区域等养老服务议程却没有覆盖到他们。联合国秘书长潘基文倡议各国再次承诺全面实施《马德里老龄问题国际行动计划》，以回应二十一世纪老龄化带来的 1绪论机遇和挑战，确保老年人的社会保障、长期护理和公共保健权益不受影响，呼吁各国采取行动，保护老年人的各项权利。①(2)我国人口老龄化现状与特点依据联合国的定义，一个国家或地区60岁及以上的人口达到总人数的10％，或者65岁以上的人达到人口总数的7％以上，这个国家或地区就属于老龄化社会。第五次全国人口普查数据表明，截止到2000年，我国65岁以上老年人已达到8811万，占总人口的比例为6．96％；2005年底中国1％人口抽样显示，65岁以上人口达10045万，约占总人口比例的7．69％。与第五次全国人口普查相比，这一比例上升了0．73个百分点，我国已成了名副其实的老龄化国家。②“21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会”。这是全国老龄工作委员会办公室发表的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》得出的结论。2010年第六次全国人口普查数据显示，截至2010年11月31日，全国总人口为1370536875人，60岁以上人121为177648705人，占13．26％，其中65岁以上人口为118831709人，占8．87％。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升了2．93个百分点，@我国是世界上老年人口最多的国家，占总数的23％，约等于整个欧洲60岁以上老年人口的总和，并且仍旧以每年3．37％的速度增长，远高于同期总人口增长率。据预测(见表1)，到2020年，65岁以上老年人口将达到1．7亿多，年均增长率为3．28％，而同期总人口年均增长率则为0．66％。加上总人口增长率逐渐降低并且开始出现负增长，无疑将加剧人口老龄化问题。o新华网世界人口老龄化问题与。国际老年人日”http：／／news．xinhuanet．eom／ziliao／2003-06／30／content一944850．htm∞中华人民共和国国家统计局网2005年全国1j1人口抽样调查主要数据公报http：／／ww．Stats．gov．cn／tjgb／rkpcgb／qgrkpcgb／t20060316．402310923．himo中华人民共和固国家统计局网2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)http：／／www．stats．gov．cn／tjgb／rkpcgb／qgrkpcgb／t20110428．402722232．htm2 1绪论表l2001．2050年60岁和65岁及以上老年人El和老龄化程度预测60岁及以上人口65岁及以上人口时间按TFR=．7计算按TFR=I．8计算按TFR=I．7计算按TFR=I．8计算数量比例数量比例数量比例数量比例(亿)(％)(亿)(％)(亿)(％)(亿)(％)20011．3310．341．3310．330．917．090．9l7．0920051．4510．981．4510．941．017．641．017．6120101．7112．571．7112．481．138．291．138．2320152．1315．172．1315．OO1．359．631．359．5320202．4316．962．4316．42】．7211．981．7211．8220252．9620．422．9620．071．9713．581．9713．3520303．5524．463．5523．932．4216．682．4216．3220353．9727．453．9726．712．9220．162．9219．6220404．1128．634．1127．703．2422．563．2421．8320454．2530．074．2528．923．2923．333．2922．4420504．5032．734．5031．273．3624．413．3623．32资料出处：((2001．2050年60岁及以上老年人口和老龄化程度预测》和《2001．2050年老年人口和老龄化程度预测》，中国老龄工作委员会网站(http：／／www．cnca．org)TFR：totalfertilityrate总和生育率与其他国家相比，我国人口老龄化有一些特点：一、老龄人口基数大。60岁及以上老年人口占世界老年人口总数的1／5，①占亚洲全部老年人口的1／2。据联合国人口司预测，21世纪上半叶，中国的老年人口数将一直占据世界老年人口总量首位，占20％；到2l世纪下半叶，中国也仍将是世界第二老年人口大国，仅次于印度。二、老龄人口增长速度快。从另一个角度看，老龄化也即是青壮年人口比重逐渐下降、而老年人口逐渐上升的过程，相比较第五次人口普查，第六次人口普查数据显示我国0．59岁人口占总人口的比重下降了2．93个百分点，而同期60岁及以上老龄人口则提高了2．93％。1980年到1999年，在不到20年的时间里，我国人口年龄结构就基本完成了从成年型向老年型的过渡。美国老龄研究①2007年国民经济和社会发展公报3 1绪论所和人口普查局报告称，西方发达国家完成这一进程所用的时间基本都在45年以上，例如英国用了80年，瑞典用了40年，日本用时最短，但也有25年。三、高龄化趋势愈发明显。高龄老人是指超过80岁的老人，近年来我国80岁及以上高龄老人年均增长率约为4．7％，明显快于60岁及以上老年人。相比较60岁及以上老年人，无疑高龄老人给国家和社会带来的挑战更大。现阶段，我国80岁以上老年人口已达1300万，占全部老年人口数的9．7％。四、城乡倒置严重与地区老龄化程度较大差异并存。一方面，西方发达国家老龄化进程表明，较之农村，城市人口老龄化水平一般更高，而中国的情况则相反。目前，我国农村人口老龄化水平高于城镇1．24个百分点，并且这种城乡倒置的情况将一直持续到2040年。①另一方面，东部沿海发达地区的老龄化水平要远远高于中西部偏远地区，如上海早在1979年就进入了老龄化社会，而新疆、青海等西部省、自治区在2010年前后才陆续进入。五、“未富先老”。发达国家在进入老龄化社会的时候已经基本完成了现代化的任务，人均国内生产总值达到五千到一万美元左右，属先富后老型。而目前我国的人均GDP才刚超一千美元，仍处于中等偏低收入国家行列，现代化任务任重而道远，是典型的“未富先老”。1．2研究意义早在20世纪90年代，民政部就明确提出了“社会福利社会化”的口号，社会福利事业向社会开放，打破由国家包办的局面，形成投资主体多元化格局。2011年2月，民政部向社会发布了《社会养老服务体系建设“十二五”规划(征求意见稿)》，②为实现十七大“老有所养”的战略目标和十七届五中全会“优先发展社会养老服务”的要求，倡导为积极应对人口老龄化，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，并且与老龄化进程相协调、与社会经济发展水平相适应的社会养老服务体系建立的必要性。意见中明确了民办养老机构的地位，要求各级政府在规划指导、培育市场、投资带动和示范引导等方面对社会养老服务体系建设发挥主导作用外，同时要注意鼓励社会力量参与养老机构建设和运营。较高层次的养老服务需求鼓励利用市场，吸引社会力量投资经营，各级政府根据实际情况给予适当的政策支持。∞全国老龄工作委员会办公室：2007年中国人口老龄化发展趋势预测研究报告。民政部：社会养老服务体系建设”十二五”规划公开征求意见4 1绪论在如此社会环境下，相对于社会化养老服务需求的扩大，目前我国民办机构养老又存在很多问题，如机构管理体制和运营机制市场适应力不足，高投入、低产出问题普遍存在；服务项目不能满足多样化需求，服务专业化水平较低；政府对民办养老机构政策缺位或效力不足等等。在理论和实践层面都对民办机构养老问题的研究提出了要求。面对滚滚而来的银发浪潮，在全国各地“银龄行动”的影响下，民办养老机构发展模式在客观上体现出改革的紧要性。一个以公办养老机构为主体，民办养老机构为补充的新局面正在形成。为实现“老有所养，老有所依，老有所学，老有所为，老有所乐”的社会理想，社会各界应响应社会现实的号召，创新民办养老机构的运营模式，吸纳市场力量投入到建设与发展中来，促进社会养老事业科学发展势在必行。1．3研究内容与方法(1)研究内容2010年11月7日，全国社会养老服务体系建设推进会总结了经过2000年全国社会福利社会化工作会议以来10多年的经验，我国社会养老服务体系已经取得了长足的进步。其中，机构养老不断推进，各地按照投资主体多元化的要求，打破政府直办、直管的传统做法，积极引导和鼓励社会力量兴办养老机构。目前，我国共有各类养老机构约4万个，床位266多万张，收养人员约21l万，多种所有制成分兴办养老机构的实践取得了一定成效。为了给民办养老机构的发展营造良好的社会环境，国务院办公厅在2000年转发了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，要求对在用地、用电、用水、电话等方面给予社会福利机构优惠。《十二五规划之社会养老服务体系建设(征求意见稿)》也从资金投入、运营规范、专业化管理、人才培养等方面对社会养老机构的发展加大了支持力度。在这种情况下，按理说民办养老机构应该如雨后春笋般涌现，现有机构也应该在当前基础上阔步前进。但养老院因其自身的特殊性往往无法获得地方政府的照顾，社会养老观念转变的滞后客观上严重制约了机构发展。此外，机构本身运作和管理机制的不完善，专业人员素质较低，加上受经济现实的影响，住院老人负担较重，护理人员又得不到社会公益岗位的工资补贴，都从内部给机构发展造成很大阻碍。本文在考察了这些实际形势的情况下，在结合一些实5 1绪论地调研的基础上，总结了现阶段民办养老机构发展的困境与出路，以期为民办养老机构的发展贡献力量。(2)研究方法①文献研究法。指通过对国内外相关文献的收集、筛选、鉴别、整理并进行分析，形成对所研究对象的科学认识方法，间接获得有关研究对象的信息。对现状的分析，不可能仅通过观察与调研，还需要对与现状相关的文章进行综合分析才能做出更系统的掌握。本文的写作紧密结合数年来国外以及中国的相关文献，并联系具体实践，借助权威部fJ3v量的统计数据与公报，并参阅了政府政策和各部门、专家学者的许多学术资料。②个案分析法。指根据一定的标准选择有代表性的研究对象，在掌握一定社会背景的条件下，对其加以深入细致的调查分析，以获得所选择研究对象的第一手资料，理清其发展状况和特点的一种研究方法。本文以河南省的若干个民办养老机构为例，针对该机构自身的实际情况涉及欲调查的内容，主要就民办养老机构运行过程中出现的障碍和欲进一步发展的出路，与工作人员进行了细致而具体的调研。③对比法。也叫比较分析法或对比分析法，即对在某种特性上具有相似性的对象，通过掌握的资料进行对比分析，提示对象间差异，以找到共通之处，达到取长补短的过程。本文对民办与公办、国内与国外、河南省内与省外民办养老机构进行对比分析，比较二者在机构资源、管理自主性、服务水平等多方面的表现，得出民办养老机构进一步发展的出路。④访谈法。指依据事先确定的调查内容和程序，向被调查者提出问题，根据其的回答记录答案的方法，包括当面访问法和电话访问法。本文结合了这两种方法，在介入民办养老机构时，根据所要收集的资料预先设计好访谈提纲，主要涉及机构当前运行状况、进一步发展面临的阻碍和需要的帮助，涵盖了资金支持、政府政策落实、护理人员招聘与培训、自身发展渠道、行业化管理、社会志愿服务等很多方面，通过与机构工作人员的交谈获得了详尽的资料。1。4相关概念界定①人口老龄化。从一般意义上来说，人口老龄化是一个动态过程，即总人口中年轻人13比重逐步下降，老年人13比重相应地逐步上升的过程。虽然各国对6 1绪论．老龄的年龄界定不统一，但主要是60岁或者65岁。1982年，联合国在“世界老龄问题大会”上，将老龄化定义为60岁及以上的人口占该国家或地区总人口的10％以上，或者65岁及以上人口数占7％以上。②民办养老机构。民办养老机构是与公办养老机构相对而言的。指通过市场机制，运用社会力量投资兴办，法人资格独立，政府在用地、用水、用电等方面给予一定程度的优惠，·主要对老年人提供养老、医疗、康复、娱乐、休闲等项目的服务机构，形式有养老院、护理院、老年公寓等。③发展模式。又称运营模式。指对组织经营过程的计划、组织、领导、协调与控制，是与组织产品和服务密切相关的一系列管理工作的总称。具体到本文中，主要是指民办养老机构从资金筹集、机构管理模式、服务提供内容与形式以及参与市场竞争过程中采取的方式、．方法与机制。④“公办民营”。指吸收完全由政府统管统办和全凭市场运作的优势，将二者结合起来，政府通过采取承包、租赁、或者以土地、资金、技术入股的方式，将一些机构委托给社会组织或者市场单位运作，引入社会力量参与机构经营和管理，盘活机构，激发活力。现阶段主要形式有合同承包和凭单制。7 2文献综述2．1国外文献研究综述自1863年德国建立社会保障制度以来，西方国家紧跟其后，纷纷加快本国社会保障建设的步伐，到20世纪50年代起用了数十年时间陆续建成了“福利国家”，其核心之一就是养老社会保障制度。规定人-N老年，住房、医疗、养老由政府统一负责。在较早就进入老龄化社会的西方国家，这一制度无疑为大量的老年人生活提供了保障。但从另一层面，它也给政府支出带来了沉重负担，各国承担的老年福利费用支出是各项社会保障费用支出中最多的一个，占GDP的比例逐年上升，养老机构的膨胀也给管理带来了沉重负荷，为了解决这一问题，从撤切尔夫人到克林顿、布什开始了对社会保障的改革，其中一个重要的方面就是控制社会养老支出，实施社会福利社会化。有学者通过考察西方社会发生的变化，包括政府过重的负担和家庭在养老方面的功能，指出应由国家和家庭共同承担赡养老人的责任；后来伴随着家庭小型化的发展，有学者指出，当家庭不能承担照料老人的任务时，社会应成为照顾老人和为老人提供服务的去处。EmestW．Burgess对家庭这-d,范围的社会现象加以研究，指出传统的家庭养老功能很多已由外部机构承担。RobertL．Kane通过考察美国、澳大利亚、加拿大和德国四个国家的老年政策，认为与前三个国家相比，德国许诺将长期护理与急诊护理一样列入应逐步普及的保险项目。但同时也指出，对于这之中主要的社会计划来说，个人和私人是不能很好地负责的，为此就要求扩大行动范围以使个人能够负担得起。同时政府不应是操纵者，而应作为协调者对此行动负外在的监管责任，即将长期护理这一养老保障中重要一环交由市场负责。与此相关的还有老年政策学和福利多元化的研究。由于西方人口老龄化给国家财政造成的沉重负担，很多政府政策制定者和学者专家着手从老年福利政策方面调整福利责任的承担者角色，以减轻政府的财政负担，严格规定用于政府办照顾机构的费用，向社区照料倾斜，鼓励非正式网络的发展。AllenW酊ker在总结了欧盟各国公共养老机构的功能与压力后，认为应该先明确公共部分和家庭无力承担照料责任而使照料者转移到盈利或非盈利的照料服务到底有多8 2文献综述少，再根据被照料者本人和家庭的需要，决定享受何种照料服务。可以看出，国外对社会养老的研究主要集中在政策支持倾斜力度上，而单纯针对民办养老机构的研究则比较少。这主要是因为这些国家各社会力量市场化运作机制比较成熟，在顾客源、与政府机构联系、机构运作机制和管理体制等方面也相对完善有关，政府主要负责监督行业标准与服务标准的执行情况；也因为这些国家志愿者意识较强、慈善、社区照顾比较成熟，民办的、非盈利的养老机构可以很好地运作。但慢慢地随着民办养老机构带来的管理理念的革新和机构本身带来的就业机会的扩大，西方社会也逐渐认识到了有必要重新研究民办养老机构。2．2国内文献研究综述我国已有对养老的研究中，养老模式的研究占了很大一部分。而对民办养老机构的研究还为数不多。其中陈赛权(2000)在整合了100多篇文献后，对当时我国养老模式现状作了较全面的概括，认为养老社会化，养老从家庭、政府走向社会是我国养老模式发展的必然走势。①在理论上奠定了社会养老、机构养老的基础。姜向群认为机构内养老人数的增加，是人们的一种现实选择，并预示了未来的发展趋势。②随着社会、经济水平的发展，老年人定期或不定期地选择住在养老机构养老。社会化养老是一种区别于家庭养老、政府养老的养老方式，包括到社会化的机构养老。也有学者从个人和政府方面探讨了民办机构养老兴起的原因，一方面是老年人和赡养人的养老观念和消费能力，另一方面是政府的能力和责任，并指出机构养老是与居家养老截然不同的养老过程，但终归目的还是为了保障和提高老年的生活质量。对养老机构的经济收益研究，谢钧、谭琳认为虽然养老机构的费用加重了家庭的负担，但相对于老人在机构内获得的心理收益来说，这些经济损失可以得到弥补，但费用也不可让老人和家庭产生太重负担。@政府方面也对养老机构的管理制定了很多法律法规，主要包括《社会福利机构管理暂行办法》、《民办。陈赛权，中国养老模式研究综述【J】人口学刊，2000年第3期。姜向群，老年社会保障制度一历史与变革[M】，北京：中国人民大学出版社，2005。谢钧，谭琳，城市社会养老机构如何适应日益增长的养老需求一一天津市社会养老机构及入住老人的调查分析【J】，市场与人口分析，2000，(5)9 2文献综述非企业单位登记管理暂行条例》、《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》、《老年人社会福利机构基本规范》等，参照这些规定，很多学者对社会上运行的养老机构进行了实地调研，发现长沙市10家养老机构，符合《老年人建筑设计手册》规定的机构很少，且工作人员业务素质不高。①国内几个主要城市包括北京、广州的机构服务人员很少接受专业培训，护理知识也很匮乏，②还有研究发现养老机构的收费标准远高于老年人的经济承受力，所以多数只能以“养”为主，而康复训练、娱乐休闲等服务较少，民办养老机构为了与公办机构竞争，只得压低入住价，而为了获得投资利润，又只好增加隐性收费。@为了解决上述问题，促进民办养老机构的发展，学者们也纷纷建言献策。在政府政策的支持方面，熊跃根认为养老事业是个朝阳产业，前期更需要政府的宏观调控，扮演好“掌舵人”的角色，出台相关政策，给予民办养老机构优惠；④在改善机构管理方面，张登国认为在宏观上应由政府建立行业管理体系，制定作业标准，设置比较完备的奖惩措施，并且设立对机构服务不满意的投诉渠道，⑤在微观方面，何宇成认为所有机构人员，从领导到一般护理人员均应掌握一定的专业知识，提高自己的业务水平和管理水平；@再具体一点，在提高机构工作人员素质方面，引入社会工作方法，近来备受重视。李翌萱认为可制定岗位专业化的操作规范，加大对工作人员的技能培训，引进人才，引进社会工作的理念和工作方法，鼓励高等院校相关专业毕业生到养老机构内就业，养老机构为他们创造良好的工作和发展环境，在工作过程中，常运用个案工作和小组工作方法为机构内老人提供服务。o综上，我国对民办养老机构的研究无论是从外在制约因素还是内部缺陷上都进行了广泛而深入的分析，而且在此基础上提出了很多加以改进的措施，真正地把民办养老机构作为一个客观对象做了较为全面的研究。但在新形势下，函廖敏，张蕾，养老机构发展主要问题及对策研究一长沙市养老机构及入住老人的调查与思考⋯，长沙民政职业技术学院学报，2006(2)。曹梅娟，养老服务机构护理人员现状调查【J】护理研究，2008(36)o孙树菡，蒿英，我国社会养老机构发展探讨⋯，中华女子学院学报，2004(4)，毕素华，陈如勇，发展民办养老机构的若干思考[J】，苏州大学学报，2005(5)。吕娜，《民办养老院迫切需要政府的支持与规范》，访北大社会学副教授熊跃根博士，中国老年报，2002年5月25日。张登国，《我国民办养老机构的发展困境与对策》，长沙民政职业技术学院学报，第16卷第3期，2009年9月。何宇成，《完善养老机构的有效途径》，中国民政建言报，2002年第1期。李翌萱，《对我国机构养老模式发展问题的思考》，社会视野，2009年第7期】0 2文献综述在民间机构吸收了跨领域、甚至跨国际的管理后，面对日新月异的市场化进程，在我国，在河南这样一个特殊省情下，民办养老机构的进一步发展仍旧面临着很多困境，而这方面的系统化研究尚缺乏。 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析3．1河南省民办养老机构发展现状1998年，河南省60岁以上老年人已达10％以上，根据国际通用标准，13年前就已进入老龄化社会。河南省第六次全国人口普查结果显示，截止2010年底，全省60岁以上老年人121近1200万，约占常住人口的12％；65岁及以上人121为7858799人，占8．36％；80岁及以上老年人口有160多万。①据预测，到2020年全省60岁以上老年人口将达到1700多万。面对严峻的社会现实，河南省在国家确定的“以居家养老为基础、以社会养老为依托、以机构养老为支撑”的社会养老服务体系框架指引下，做了很多工作支持民办养老机构的发展。第一，在政策法规建设方面。2006年，河南省政府办公厅转发了省老龄委、省民政厅等部f-j《关于加快发展养老服务业的意见》，2010年，省民政厅联合10厅局制定了《关于加强养老机构安全管理的意见》，对养老服务机构的安全管理提出了要求。2011年2月，省政府又出台了《关于创新投融资机制鼓励引导社会投资的意见》，对鼓励引导社会资本投资养老和福利领域做出了规定。在大方向指引下，各地也纷纷出台政策，对民办养老机构予以支持，如郑州市2011年在全省率先出台并试行《郑州市资助民办养老服务机构实施办法》(郑民文(2011)218号)，明确了具体资助标准。第二，在民办养老机构优惠支持方面。扶持养老机构健康发展，对民办和公办养老服务机构在服务准入、监督管理、政策扶持等方面一视同仁，以“以奖代补”、“购买服务”、“政府采购”等加以扶持，加大投入，形成财政、彩票公益金和社会投入相结合的方式，在民办公助、政府购买服务方面发挥政府资金的引导和扶持功能。第三，在养老服务专业化建设方面。组织护理员参加培训，提高专业服务水平，加强养老服务的标准化、规范化管理。目前，《河南省养老服务机构星级评定标准》已上报河南省质量技术监督局，争取制定为地方标准。在社会供求的号召下，在政府相关政策规定的引导下，河南民办养老机构。河南省民政厅河南省老龄工作委员会办公室2011年3月25日12 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析获得了很好的社会环境。近几年来，河南省各地市民办养老机构飞速发展。3．1．1民办养老机构现状概述2011年3月31日，省民政厅召开了全省老年服务体系建设推进会暨全省老龄办主任会议。会议总结到，一些养老机构在搞好养老服务的基础上，大胆探索“养医结合”、“机构服务+老年产品研发生产”的新路子，取得了明显成效。全省现有民办养老机构468个，占全省各类养老服务机构的13％，床位4．6万张，入住老人3．2万人，比2009年增长10．5％，服务水平不断提高，硬件档次有较大提升，服务标准逐步规范化。其中发展较为领先的有郑州、安阳、新乡、洛阳、．焦作、许昌等几市，这些地方民办养老机构已有十几家到几十家，床位数达数千，入住率比较高，老人的满意率也较高；信阳、鹤壁、濮阳、驻马店、周口等地政府已明确对民办养老机构的支持政策，虽然目前尚处于较低的发展阶段，相信在不长的时间内就会有较好的效果呈现。3．1．2民办养老机构运营模式发展进程我国原来实行的是补缺型社会福利，政府举办的社会福利机构和乡镇敬老院，有效地保障了城市“三无”老人和农村“五保”老人的生活。在推进普惠型社会福利的今天，也应该包括照顾到一些有较高层次需求的老年人，全面发展社会养老服务。同时各层次的养老服务机构，可以采取不同的所有制或经营形式，但都应当符合标准、功能完善、队伍专业、服务优良。国发办[2000]19号、国发办[200616号等文件，对发展社会福利事业及养老服务机构，在土地、税费优惠、水电热供应等方面出台了一些优惠政策，要继续采取有力措施抓好落实。河南省同全国形势保持一致，民办养老机构主要采取两种形式：①公办民营“公办民营”模式指打破过去由政府统包统揽养老服务事业的做法，将一些政府办机构授权给个人或社会集体力量管理运作，而政府通过采取租赁、承包、或以资金或技术入股的形式，对分离出去的养老机构监督管理。目前在河南省实行的公办民营主要有三种形式：民间承包、特许经营连锁和自由经营形式。民间承包指由民间团体向政府承包合约，定期向政府缴纳承包费，并由民间团体自负养老机构盈亏责任，政府向这类机构购买养老服务。特许经营指政府投资，使用专业化的养老品牌采用品牌养老公司的标准，自己13 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析组建团队管理运营，给品牌公司缴纳品牌使用费和标准使用费。另外一种是自由连锁形式，指由政府投资，委托专业化养老机构进行整体策划、运营规划、管理方案设计、提供团队培训并委托专业化机构委派管理团队运营，直接支付策划费用、团队费用、培训费用。采取这几种形式好处主要有二：一方面，非政府机构自身用人制度的弹性和灵活的市场应变力，与政府办养老机构相比，能收到更好的成效；另一方面，专业化的管理、运营团队能向服务需求者设计更为合理、个性化的服务。②民办公助这种形式吸取了政府帮助民间力量办学的精髓。民办公助指以群众为主体兴办养老社会事业，政府给予一定政策、法规的保障，主要是引导性的资金补贴，以鼓励、激发社会力量的一种建设模式。现阶段，民办公助主要有以下形式：一是附带抵押资助制。政府在评估了民办养老服务机构的规模、床位数和星级评定标准之后，对举办者无偿资助。但受资助的个人或团体必须以其养老机构的实体物证明(如房产证)作抵押。在接受资助后的期限内，受助者继续办社会养老事业的，期满后政府退还抵押物，且受助者不必偿还已接受的资金。而若期间受助者停办养老机构的，要按年限将接受的资助按一定比例返还给政府。这种做法主要是政府鉴于民办养老机构的福利性质，其难以在短期内取得可观收益，于是利用财政手段在机构兴办前期逐年降低资助额的做法，以使其在困难时期维持下去，待机构经营步入正轨后，慢慢取消资助。二是向民办养老机构购买服务。具体实施过程中，就是政府通过审核民办养老机构提供服务的质量，向一些服务评价较好、收费标准较低、设施配备与当地经济发展水平较相适应的机构购买部分床位，供城市“三无”老人或无力照顾自己的老人使用的一种途径。通过政府向民办机构注入资金，实质上是一种民办公助模式。这种方法的优势表现在三个方面，首先用民政资金向民办养老机构购买部分床位，保证了机构一定的入住率，让其有利可图；其次，使“三无”人员和无力照顾自己的老人也能体验到机构优质服务，老有所养；最后，选择机构购买床位的前提是多方位评估民办养老机构的社会声誉，在客观上也促进了养老机构举办者提高服务质量、加强运营管理和降低收费标准，体现了良好的政策价值取向。借鉴国内发达地区的做法，目前正在酝酿采取的另外一种民办公助模式是14 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析政府入股资助民间力量兴办养老机构。公共资金和个人或社会团体资金结合的方式有两种，一是社会资金投入公办福利机构，另一种是政府资金投入到由社会力量发起举办的养老机构中。在后一种方式中，政府投入一小部分资金，掌握民办养老机构的较少股份，在机构运营过程中，不参与具体事务，但行使股东权力对机构运行履行宏观监督和管理，和一般公司股东一样，机构运营良好时参与分红，机构受损时承担责任。郑州市出台的《郑州市资助民办养老服务机构实施办法》规定在郑州辖区内，由社会力量投资兴办的福利性养老服务机构，实现自(改)建补贴和床位运营补贴，自建养老服务房屋新增床位每张补贴3000元，改建养老服务房屋新增床位每张补贴2000元，养老服务机构收住本市户籍的老年人，每人每月补贴150元的床位运营补贴。矿需要加以说明的是，为了促进民办养老机构的发展，以上两种模式或者一种模式的几种形式往往综合运用。根据国务院办公厅印发的《民政部主要职责内设机构和人员编制规定》(国发办[2008162号)精神，在发展社会养老服务事业中，各级民政部门都要认真履行职责，加强行业管理，提高服务水平。在探索民办养老机构经营模式过程中，实行员工聘用、公建民营、服务功能承包经营的体制。依托社会组织，开展第三方的养老服务评估工作和养老机构等级评定工作。这其中蕴涵了将公办民营、服务承包和内部监管结合起来支持民办养老机构的意义。3．1．3民办养老机构的社会功能一、“公办民营”新模式的示范功能1、在建的各省辖市示范性养老院由于公办性质，采取“国营形式”会因为体制僵化的先天性劣势而造成管理上的效率低下服务质量不高，同时激励缺位、约束力难以落地，陷入国有企业的“人员能进不能出、干部能上不能下、收入能多不能少”的体制性矛盾之中。“比贡献的少、比待遇的多"也导致企业缺乏活力，死水一潭，结果可想而知，公营单位的机关作风、经营方面的人才欠缺、管理①郑州市民政局郑州市财政局关于印发《郑州市资助民办养老服务机构实施办法(试行)》的通知15 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析方面的压力缺失，这样就会导致细致入微、心细如发的服务性工作难以持续。2、民办的、市场化、专业化的养老机构政策支持和资本资源较为缺乏，且由于盈利预期较差，担心市场培育周期过长、担心政策变化较快，所以，初期不会投入太多固定资本，但是市场化、专业化的养老机构有管理体制、运营机制、专业团队、经验模式、管理经验等方面的先天优势，可以保障养老院运营的成功率，确保服务的高品质、高效率，提高国有养老院的影响力和综合效益。3、采用公办民营的新模式可以最大限度地发挥政府投资资本最大优势、政策资源优势和专业机构的体制、机制、品牌优势，优势互补，扬长避短，国家、百姓、机构都会取得多赢效应。．二、使老年人“老有所养、老有所医、老有所乐”，满足老龄化社会的要求时代不断向前发展，带来了巨大的社会结构变革，过去的养儿防老、依靠子女的传统观念正接受着严峻考验，老年人口的日趋增加与家庭养老功能的弱化使社会化养老逐渐成为必然趋势。由多个子女共同赡养、共尽义务的养老模式已经逐渐被新型的“4．2．1”家庭结构所取代，这种情况在城市非常普遍，即使是在农村，少子化现象也很明显。面对这种改变，家庭难以承受养老的重任，于是，尊长园成为晚年生活的选择之一。加上受现在市场化改革的影响，各民办养老机构吸收了很多的助人理念和先进的服务方式，配以星级化的院舍环境和人性化的辅助设备，在让入住老人实现了“老有所养、老有所医”之后，也完成了“老有所乐”的承诺，让老人们在一个温暖和谐的大家庭中快乐地生活，在一定程度上弥补了子女不在身边的孤独感。三、与高校合作，利用人性化的研究成果提高入住老人的福利水平民办养老机构在学习借鉴外地、外机构优秀成果的同时，注意将其成果与当地实情结合。随着科技的飞速发展，人文社科领域的研究成果受到的重视度也逐渐上升，作为一个具有前瞻性、先进管理理念的民办养老机构，河南的民办养老机构也很重视和当地科研院所合作。例如，HY尊长园的“三大承诺”(即绝无异味、绝无褥疮、绝无摔伤)就是和郑大一附院合作创新，由郑大护理学院示范引导在园区实施的。传统的养老院有异味，尊长园第一个提出绝无异味、绝无褥疮，在多长时间内对长者进行洗澡和翻身都有严格的规定，每位长者都有针对性的护理方案。四、吸收了一部分剩余劳动力，扩大就业一个成功的企业对社会的作用一部分体现在对当地劳动力的吸纳、创造的16 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析就业机会上。洛阳、荥阳、新乡，甚至河南省范围内，成规模、有系统的民办养老机构基本没有，一些现有的养老院也都是临时雇佣一些社会上的中年人，经过简单培训后即可上岗，劳动关系、社会保险也不正规，员工随时面临失业危险，另外受雇主的养老院自身生命力也无保证。而HY尊长园隶属于上海和佑养老集团，其在全国都有连锁机构，经营事业涵盖投资、老龄地产(筹划中)等，这就在公司规模上给予员工长期的就业保证。截至目前，HY尊长园已有护理人员200余人，主要是“4050”人员，她们原来就没有较稳定工作或者下岗职工，多数是通过电视广告、广播宣传和人员之间的传播招募来的。HY护理员月收入1700元左右，在当地处于较高水平，对于一个普通家庭已经较为可观。尊长园的用工形式也给荥阳、郑州百姓和政府一个新的启示，为拓宽就业渠道开辟了新的道路。3．2河南省民办养老机构存在的问题面对河南省数量巨大的老年人13，为了满足老年人的养老需要，提高老年人的生活质量，省委、省政府、各级地方政府及民政部门、财政部门在结合河南省实情的基础上，制定了一系列措施保证老年人体面而有尊严的晚年生活。以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的独特的养老模式逐步得到了社会各界的普遍认可。作为新型养老模式中重要部分的民办养老机构无疑也发挥着重要作用。公办养老机构在财政上的压力、组织僵化、机构膨胀、服务质量低下的劣势以及对市场适应的缓慢性让民办养老机构找到了产生和发展的契机。与公办养老机构相比，民办的养老机构资金主要来源于社会团体和个人，即使养老是社会福利事业，但鉴于我国目前的经济发展水平还不高，要想达到真正意义上的福利事业，恐怕还为时尚早。所以，现阶段，我国的民办养老机构举办者还不能摆脱追逐经济利益的动机。民间力量兴办社会养老服务事业本身就是对中国传统养老模式的很大冲击，加上在目前我国市场机制不太成熟的大背景下欲求生存与发展，并且兼顾经济效益和社会效益，难度显而易见。人口老龄化对于民办养老机构来说，既是机遇又是挑战，在当前社会办养老福利事业模式探索期，其存在与发展经受着政府政策、社会观念、自身管理运营机制等多方面制约，发展存在许多障碍。3．2．1外部问题17 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析3．2．1．1政策落实不到位为了给民办养老机构的产生和发展营造良好的社会环境，河南省各级政府部门已经出台了很多规定，如2011年8月24日《河南省人民政府关于创新投融资机制鼓励引导社会投资的意见(摘要)》豫政{2011}21号颁布，指出对非营利的民办养老机构，在建设期按照建设规模、投资总额、土地租期等指标给予补贴，在运营期按核定床位数、收养人数、入住率等指标给予运营补贴，将民办养老机构的护理人员纳入公益性岗位，发放岗位补贴。作为河南省会的郑州市更是先于省内其他城市，2011年11月14号由市民政局、财政局联合引发了《郑州市自主民办养老服务机构实施办法(试行)的通知》规定郑州市民办养老机构自建房屋新增床位每张补贴3000元，改建房屋新增床位每张补贴2000元，并且在养老服务机构入住的郑州市户籍老年人，每人每月补贴150元。通常意义上，在一系列政策上、财政上的支持下，民办养老机构的发展应该会加快向前进行，可事实并非如此。在本文作者调研过程中，某民办养老机构负责人表示，这些表面上让人雄心勃勃的政策，在实施中效果却很难达到，如建设期补贴和运营期补贴直至目前尚未落实到位，一些土地租赁、房屋建设优惠、用水用电按照民用价格标准，在往税务部门上报的过程中，有时存在被“先交后返”现象。以下是与荥阳HY尊长园陈总的对话：访谈者：目前咱们省对民办养老机构出台了很多优惠政策，实施效果如何?陈：在去年(2011年)河南省针对民办养老机构的兴建和发展出台了很多很吸引人的规定，在税收优惠、土地房屋租赁、用水用电方面的支持力度是很明显的，也正是在这些政策的吸引下，我们前期的开展工作还是很顺利的，为此，我们节省了很大一笔资金，要知道，普通的一个企业，能占用那么大的一片土地办事业困难是非常大的，所以，我们作为民办养老事业的创办者是非常感谢政府的。但同时也不得不看到，在机构开办后，税收就成了一项很大的支持，还有那么多的水电费也是一笔不小的数目，但在实际中，我们的工作人员去相关部门办理税收优惠的时候，却经常被“先交后返”，为此我们承担的款项已经达到了好几十万，这笔资金对我们来说压力是非常大的。还有洛阳DF老年公寓负责人杨总也对政府扶持政策的具体细则不了解，游离于政府优惠范围之外。访谈者：您觉得咱这面临有什么困难?杨：困难肯定有。还是政府这方面吧。应加大力度宣传。也没有统一的法18 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析律规定。说政策扶持我们，但怎么扶持我们不知道。我们也不想给拨钱了，就水电费来说，能不能减免一些呀。新乡DFH养老院对政策落实的不到位也深有感触。访谈者：政府在这方面有什么支持政策?落实的怎么样?+王：新乡市政府在这一点上跟国家、省里的精神还是很一致的，在土地、税收优惠、资金补贴上都有很多好的政策出台，在新乡市各级领导的大力支持下，通过全院干部职工的共同努力取得了良好的成绩。但是在实施的过程中，由于很多错综复杂的原因，政策落实的效果就不怎么理想了。也有机构反映已出台一年的床位补贴一直未能落实。民办养老机构的前期投入都比较大，经营成本较高，加上资金回收期又较漫长，政策原本承诺的支援在实现过程中又遭遇变形，这一方面使得现在的民办养老机构的发展雪上加霜，民办非企业单位也被迫收费相对较高，提高了老年人的入住门槛，另一方面也打击着社会团体和个人有意发展社会养老福利事业的热情，使政府形象严重受损。3．2．1．2缺乏统一的、专业化的管理由于民办养老机构在河南省还属于新兴事物，相关部门对它的人员资格标准、设施配备标准、星级评定标准尚未出台，导致人员专业素质参差不齐，个别民办养老机构护理员护理水平较低。作为自主运营的市场主体，民办养老机构在经过政府一系列审核后，才能在民政部门登记注册，属于民办非企业单位性质，现实运行中，一些民办养老机构也在遵守着非营利的宗旨，在高成本、低盈利甚至亏损的状态中运行。HY尊长园的陈总谈到了标准不统一的危害：访谈者：三星级评定标准是如何定的?陈：三星级，从硬件上来说，是按照三星级宾馆标准建设，从软件上来说，是服务质量。但是目前国家没有标准，我们也正在创新。有些地方的机构把自己定位于三星甚至四星，但其实他们的标准远远达不到，这对一些条件较好的机构是不公平的，对社会大众也容易产生误导作用。按照一事一领导的原则，民办养老机构应由一个政府部门负责引导与监督，做到言行一致，政令统一，但事实并非如此。民办养老机构在运行中受到的是多重管理，主要是民政部门和老龄委，没有形成一个单独的、专业的行业组织，缺乏行业管理规范，政出多门，让民办养老机构左右为难，这也造成了它们的19 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析服务模式多种多样，有医院式的“护理院”，有宾馆式的“公寓”，还有将这二者混合在一起的形式，而形式多样的养老机构模式并不适合老年人按照需要方便的选择入住机构，并且也不利于养老服务机构的专业化发展。受经济发展水平影响，河南省的民办养老机构更是处于组织社会化的摸索初创期，一些民办养老机构的管理理念还很落后，服务经验还很不足，规范化水平还比较低，专业人员严重缺乏。民办养老机构人员管理比较混乱，往往一人兼数职，管理员和护理员分工不明确，导致养老机构中岗位职责模糊，影响各岗位专业化发展。例如郑州市金水区南山幸福院院长一人肩负全院管理、护理员培训、院财务管理等职责，身兼数职，严重制约了各岗位职业化进展。目前，有章可循的只有2002年国家人力资源和社会保障部颁发的养老护理员职业资格国家标准，但这一方面已经时过十年，适用性面临挑战，另一方面在这10年过程中，实施效果也不能令人满意。为此，在实践过程中，许多民办养老机构为了满足自己的需要，寻找出路，同当地一些学校(院、所)合作，联合培养护理员，为已所用。从全省范围看，没有统一的养老机构从业资格规范。3．2．1．3社会养老观念尚未被人们普遍接受一个社会的养老模式受其社会文化制约。我国自古以来奉行的是家庭养老的模式，即以家庭为单位，由家庭内部成员承担主要赡养老年家庭成员责任的养老方式。我国奉行尊老爱老敬老的传统，它为我们国家在世界上文明古国美称的形成奉献了不可磨灭的力量，对传承文化、维护稳定和社会和谐起了重要作用。纵观整个中国历史，“忠”、“孝”观念历来被社会各界推崇，它驱动着家庭养老模式的形式与稳固。人们心中已经默认了家庭赡养老人的模式，也是每个人应尽的义务，“孝”道在整个中国传统文化中居于首要位置。在2003年版的《中国城乡老年人口状况一次性抽样调查数据分析》显示，49．1％的老年人第一选择是子女养老(见下表)，城市老年人中仅有19．7％愿意到社会养老机构养老，农村则只有15．3％。①笔者在信阳随机调查的10个人中，7人认为送老人去机构养老可以解决后顾之忧，但也怕背上不孝顺的骂名。只有3人表示如果机构条件好的话，也会考虑把老人送到养老机构。受新中国成立时期社会观念影响，很多老年人存在由政府养老的想法，即使无奈需要到养老院养老，也认可公办的养老院，提及民办养老机构，还是认∞《中国城乡老卑人口状况一次性抽样调查数据分析势，2003年5月20 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析为其收费高，无人管。当然，相对于公办养老院，民办的养老机构收费会相对高一些。但是，家庭养老的很难成本都是隐形的、难以计算的，并且，机构的服务性价比往往会更高一些，所以，认为到民办养老机构养老成本高于家庭养老是片面的。郑州南山幸福院院长认为目前的收费标准对老人家属还是有一定负担的。访谈者：请谈谈咱们院的收费情况，老人子女认为这种标准高不高?院长：将入住老人分为三个档次，七个级别，完全自理(750元左右)、半自理(专业人员介入，800-1000元)、完全不能自理(1000以上)、临终关怀(经家属特殊要求，有老人陆陆续续进来、不经常有)表2老年人选择子女养老和与子女居住的城乡差异状况表(单位：％)城市农村第一选择子女养老49．179．1现在与子女同住58．263．6愿与子女同住43．765．3资料来源：韦璞，《我国老年人收入来源的城乡差异及其养老模式选择》，重庆工学院学报，第20卷，第12期，2006年12月区别与家庭养老和社区养老，民办养老机构养老实行的是将老年人聚集到一个地方集中供养的养老方式。在这里，由于离家较远，虽然养老机构非常鼓励老年人子女经常到机构看望老人，但无论如何，都会造成老年人和子女的联系减少，并且客观上也造成老年人远离以前的交往圈，精神生活仿佛一下子匮乏了许多。洛阳DF老年公寓杨总突出强调了社会养老观念对民办养老机构的影响：访谈者：现阶段，您觉得咱们机构想更好的发展有什么问题吗?杨：现在问题也没什么。就是，希望老年人、福利事业这块能有更多的社会关注。在关注的情况下，各政策在下面能加强落实就行了。就是落实，比如水电费减免，别的没有。很多情况下是子女迫于无奈才将生活不能自理的老年人送至民办的养老机构，他们是认识到了到机构养老相比较家庭养老的优势，比如护理工作的专业性、服务提供的人性化。但在另外一些人看来，将辛辛苦苦把自己拉扯大的父21 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析母送到养老机构就是一种不孝的行为，因为它违背了老祖宗传下来的“养儿防老”观念，阻碍了适应社会形式的机构养老观念的合理发展。3．3．2内部问题3．3．2．1民办养老机构职责定位不清晰民办养老机构自身地位和社会定位不准确，效用发挥受阻。(一)自身定位。近几年，随着社会福利事业受到社会的普遍关注，在国家政策的引导下，民办养老事业迅速发展。但是从实际情况看，很大一部分民办养老机构功能定位混乱，目标单一，发展无序。不同老人需要的养老服务是不同的，有长期，也有短期，甚至日托的；收养的老年人也包括了完全自理、半自理和完全不能自理型。河南省的一些民办养老机构虽然在规章制度中划分了护理级别，但在实际操作过程中却鲜有能达到相应服务的。另外，民办养老服务事业高风险低回报，因为绝大多数老年人都在晚年时遇到身体上的一些疾病。随着身体机能的下降，他们的生理和病理性疾病时常出现，服务过程中的稍有不慎就会发生意外，产生老人和工作人员之间的纠纷。在笔者调研过程中，发现很多机构内部活动场地无人活动，老人们都在自己的房间内或自己或几个人一起打牌、下棋，体力活动严重缺乏，向工作人员询问为何不鼓励老年人户外活动时，普遍说是害怕老年人活动过程中出现意外。所以，一些民办养老机构为了逃避责任，限制老年人的户外活动以规避风险，妨碍了老年人的身心健康发展。(二)社会定位。由于经济发展水平较为低下，老年人经济能力普遍不高，导致民办养老机构的有效购买力严重不足。与国际上以及国内部分地区比较来说，河南省社会上为养老事业积蓄的经济实力严重不足，国际社会老年产业发展过程中没有遇到过中国今天的矛盾。由此，河南省民办养老机构，都面临只能按服务成本收费的社会现实，客观环境造成了民办养老机构的创建初衷被扭曲，机构难以被定位为市场产业，而被迫增加社会公益性。3．3．2．2机构人力资源管理面临巨大挑战河南省人口规模位于全国前列，剩余劳动力妥善安置长期存在不足，大批人口处于不稳定就业甚至无业的状态，尤其是“4050”人员和大学生就业一直不容22 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析乐观。但民办养老机构的人力资源，特别是护理院却存在招聘不来、培训不好、稳定不了的问题，岗位不足与人力不足并存。郑州爱馨老年公寓工作人员小刘谈到本单位护理人员时，感触颇多：访谈者：请谈谈-自们老年公寓护理人员的情况?刘：来源大都是周边县、市农村，年龄大多是4050的中年妇女，流动率较高，稳定性较差，流动率第一是工资低、第二是因为工作强度高、第三是工作时面对的矛盾较多，比如有些老人可能经常吵骂等。人才的培养、招聘、选拔对民办养老机构来说是个巨大的挑战。在中国传统的观念里，伺候人的活应该是“下人”做的，很多人宁愿到足疗城去洗脚，也不愿去伺候老人。相比较现在河南就业市场普遍工资水平，护理员的收入还是较高的，但即使如此，招聘岗位长期处于空置状态。尤其是很多应届护理学校、护理学院中学习护理专业的学生也不愿意去做护理工作。而培训不好，原因在于服务长者工作的长久性。想要将为老服务达到较高的水平，除了提供令人满意的服务外，更重要的是与老年人情感上的交流。跟护理对象产生情感共鸣是需要一个较长过程的，在目前河南一些民办养老机构中护理人员流动性较大的情况下，这是不现实的。更何况是护理员主要来自下岗失业者，他们在工作中很少主动与老年人培养感情。荥阳HY尊长园陈总认为护理人员的招聘对培训是他们面临的最大问题：访谈者：请谈谈目前机构自身存在的问题：陈：机构自身问题有几个方面：一是人才的培养，招聘和选拔。这可能比什么都困难，因为在中国传统的观念里，伺候人的活又脏又累，待遇不高，不受人尊重，大家宁愿去端盘子，宁愿到足疗城去洗脚，也不愿去伺候老人，这是观念上的问题，招人招不来，因为我们的待遇达到1800-2000元／月，但还是招不来。这就是观念上的问题，特别是应届护理学校，护理学院，专业学生不愿意去做护理工作；二是招聘不来，培训不好。原因在于服务长者如果持久地服务下去，需要持久的进行下去，中国人有句古话说，久病床前无孝子，就是说自己的亲生父母自己都没有耐心去当孝子，去孝敬。三是长者家属和长者对于护理服务和质量要求越来越高，而这些护理人员的技能要求也越来越高，但是他们的学习能力有限，学习速度很慢，这就导致了需求和供应之间的巨大差别。 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析最后，随着生活水平的提高，长者及其家属对于护理服务和质量要求越来越高，对护理人员的护理技能要求也越来越高，但是他们的学习能力有限，学习速度慢，导致需求和供应之间的巨大差别，阻碍了为老服务水平的上升。3．3．2．3机构为老服务水平不高养老机构虐老的事件已经不是奇事。2010年5月，郑州某养老院护工“虐老事件”再次将养老服务机构为老服务水平推到舆论的焦点上。老年人入住机构，日常生活与机构护理人员的服务水平紧密相关，老人对机构服务的满意度和社会对机构的评价高低都直接与老人享受的服务密切相关。护理人员的服务水平受到两个方面的影响，一是服务能力，二是服务态度。从服务能力上来说，机构的培训至关重要，岗前培训让护理人员学习本行业的统一服务规范，在初入职时能够满足老人们的一般需要，更为重要的是在岗时的培训，让护理人员可以和自己所服务的老人形成较为稳定的服务模式。但受制于目前大多数民办养老机构培训的缺失和不到位，无论岗前和在岗时，都直接使护理人员的服务质量大打折扣。其次是服务态度，对于目前养老机构内的绝大多数护理人员来说，服务能力可以通过培训得到提高，但转变服务态度的难度相当大，机构入住老人需要的是生活照料和心理慰藉，但护理人员并没有接受过心理方面的学习，社会工作的助人理念更没有被传授，他们的服务态度仅限于工作职责的硬性约束。让人惨不忍睹的虐老事件更多的暴露了现在养老院中基层护理人员对待机构内老人的态度，他们根本没有将老年人作为长辈来提供服务，何谈是接受服务的“上帝”，无情地殴打辱骂老人，让整个社会拷问着养老机构内护理人员的道德和良心。3．3．2．4民办养老机构生存渠道受限人口老龄化的现实给社会提出了让老人安享晚年的挑战，机构养老越来越受重视，各地都掀起了兴办民办养老机构的热潮。但是受我国传统养老观念影响，养老仍然被很多人看做是家庭或者政府应该承担的责任。相比较政府办的养老机构，无论政策支持，还是工作人员招聘上，还是群众对养老机构选择的倾向性上，民办养老机构仍然没有获得足够的地位。郑州市康乐养老院负责人谈到政府的关注对于一个民办养老机构的重要性很有看法：访谈者：您认为政府对-自们机构的建设和发展的重要性。24 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析院长：显然，在老百姓们对民办的养老机构还不太认可的时候，政府的宣传是非常必要的，毕竟政府的影响力还是非常大的。我们机构之所以现在举步维艰就是因为刚开始没有得到政府足够的重视。建院之处我们已经考察了市场，附近这么多老年人，需求还是可以的。但我们忽视了咱们老百姓的心理，就是他们都认为养老应该是政府的事，不敢冒然把老人送到我们这里来。政府对民办养老机构规定免税政策，但始终没有把他们作为社会公共服务的生产者看待，而是将其视为市场上的个体经营者。而对于国办养老机构，政府把他们既当做资源的提供者又当做公共服务的生产者，由民政部统一管理，各类社会捐赠、基金会资金几乎全部流入这类养老机构，并且一直在做各种努力将其做大做强，做成示范院，向社会宣传。民办养老机构仅扮演着国办养老机构补充者的角色。郑州市金水区福康老人院因为土地租金的问题，受到周围居民的阻挠：访谈者：机构附近的居民对咱们机构支持吗?王：部分比较开明的人觉得养老机构可以将自己的老人送进来享受晚年生活支持点。但大多数人是不支持的，明显，我们是公益性、非营利性机构，缴纳的租金是受政府保护的，相比较把地租给企业，我们付的租金低些。但我们缺乏稳定可靠的公寓楼。目前，福康老人院的公寓楼是向机构所在地的村民租借来的，虽然与村民签有租借合同，但村民常常不遵守合同规定，盲目要求提高租金，经常发生争执。除政府办的养老机构以外，河南省内早已有民间力量进入养老行业。民间力量涉足养老机构，在为政府分担了难处的同时，也为老年人提供了一个安适的环境养老。但到目前多数的民办养老机构却处于“办一家、亏一家”的尴尬境地，这部分民间力量进退两难。民办养老机构的良性运行需要多方面配套措施跟迸，其中资金为重中之重。民办养老机构从前期的土地、建筑、水电，到中期的工作人员薪酬、吸引入住的宣传投入、工商税务资金跟迸，再到后期的机构设施改进、工作人员定期不定期的业务技能培训等都离不开可观数量的资金源。河南省民办养老机构多是由一些企业家兴办的，他们依靠一定量企业前期利润收入，但是这部分资金是有限的，贷款手续繁琐、难度比较大，造成兴办的养老机构规模都不大，难以形成规模，边际收益不易达到，所以在机构运行中时常会遇到后续资金跟不上的问题。洛阳DF老年公寓通过在院内开创永和业务增加了一部分收入，但另外的绝大多数机构在运行过程中都面临着后续资金不足的25 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析威胁。例如郑州南山幸福院就面临着巨大的资金缺口，现有场所面临拆迁，而新的地址又无法落实，前期投入30万，运行两年收回约20万，仍有10万余元的缺口。这些困境阻碍了护理人员工资水平的提高，限制了新设备的引进，更使扩大规模不可能，机构面临破产的境地。3．3．2．5社会志愿服务意识不强，制约机构服务多元化发展民办养老机构作为民办非企业单位属于第三部门，兼顾社会效益和经济效益。志愿性是第三部门的重要特征，所以，工作人员的很大一部分应该来自社会志愿者，他们提供着资金援助、道德支援和服务支持，以灵活性、非营利性和服务多元性为社会提供多种多样的服务，义务帮助着社会上需要帮助的群体。在河南，民办养老事业对各界人士是个新课题，将这项事业做好做强更是挑战，也是机会。谁能真正以星级标准服务，做到让家属和体面，让长者的晚年生活有尊严，其实涉及的内容很多，不只是日常的吃穿住，还包括尊、敬、康复护理、心理咨询等，这一系列现实要求就摆在了养老机构社会办力量面前。结合现在老龄化社会的严峻形势，为了能尽快步入正轨，向老年人提供优质服务，HY尊长园起初就以高标准建园，用很高的代价从美国引进服务模式和管理理念。但是引进来之后才发现美国使用这种模式是因为他们社会义工、社工非常发达，但中国社会这种行为却很少。访谈者：那么针对机构面临的问题请谈谈您的看法陈：让长者的晚年很有尊严，实际上对养老服务的要求是全方位的，包括养、护、敬、尊，特别是康复、护理、照料、配餐、心理咨询、社工，对心理慰藉这方面要求蛮高的，精神要求很高，这样的话就给我们带来了巨大挑战，无论是管理层还是普通的干部，我们干的都是一件前无古人的事件，就是没有成功经验可以学习，因此才花了这么大代价从美国引进那么多管理模式和管理标准，从美国引进品牌。但是引进来之后才发现美国人是有信仰的，而我们中国人无论是管理干部还是普通民众，大多数都没有信仰。美国人信基督很虔诚，他们的义工、社工非常发达的。他们的慈善捐款，对养老院的捐助是非常之多的，所以说正式工作者和义工是差不多的，差不多对半。然后那些义工，大家也知道，不花费用，而且很用心，他们是出于自我价值实现的需要。关于志愿者，我们想跟郑州市的志愿者机构合作。开始逐步地引进志愿者到园区工作，但是中国社会很复杂，如果把关做得不好的话，或者说对接工作， 3河南省民办养老机构发展现状及问题分析服务工作做得不好的话，就出乱子，就划不清责任。因为这些长者大多数都是高危，或者说是危险程度比较高的长者。并且那些义工对自己所要做的志愿活动是处于实现自我价值的需要，都很用心，不像中国一些志愿者，服务时间和形式都无从掌握，更谈不上是为了追求自我的社会价值。还有一些民办养老机构有想将机构做大做强的目标，但在实施过程中，鉴于护理员培训费用、管理人才招聘进来和培训留住等方面，都需要很大一笔投资，之前的财务预算往往捉襟见肘。同时单靠政府财政支持也不是长久之计，社会捐助、基金会支持就被提上了日程，相比较国外和国内发达地区，这笔捐款显然非常不足。27 4国内外民办养老机构发展经验及启示4．1国外民办养老机构发展经验4．1．1美国美国是一个崇尚个人自由和独立的国家，将老人视为失能老人，对这个国家的老人来说是不能容忍的，所以，“最大限度地发挥老年人的潜力，尽力使老年人人独立生活”是解决老年人问题的指导思想，加上该国市场化运作机制也比较成熟，多形式的民办养老机构商业化运营也较完善。主要有以下几种形式：①老年社区。主要建立在郊区，那里土地资源丰富、阳光充足、气候湿润适合老年人养老。这类社区以低密度住宅为主，主要顾客群体为较年轻、生活自理能力较强的老年人，辅之以完善的居住和配套设施。不仅在整个社区内提供各类娱乐休闲、健身设施供老年人使用，组织较大规模的聚会活动，设法让居住距离较近的人组团，满足组内成员特殊的的家庭归属感需求。②集合式住宅。指由开发商建设，民间力量运营的向老人提供服务的单位。它除提供基本的住宿外，还涵盖了卫生保洁、代替购物、生活服务等独立生活所需的辅助服务，但尚未覆盖个人健康护理服务。相比公办养老院，这类住宅要求配备高质量的服务人员，管理费用比较高。③托老所。指向入住老人提供从基本生活照料到康复训练全方位服务。但机构内专业人员并不必然很多，相反其工作人员主要是来自于社会志愿者，而且这类志愿者以一些低龄老年人为主。这扩大了低龄老人的社会参与，节省了运行费用，更重要的是让这些生活不能自理的老人有更好的生活陪伴，提高了心理满足感。4．1．2日本日本自20世纪70年代开始，就逐渐进入人口老龄化社会，30多年来老龄化快速发展，1970年到1995年的25年间，65岁以上老年人的比例从7．1％上升到14．54％，在当时，这种速度遥遥领先于世界其他国家。日本结合本国国情，通过“新黄金计划”为各种类型的老年住宅提供政策支持，根据提供服务的不同，将养老机构分为不同的类型，有康复保健机构、疗养院、日间照顾中心、痴呆2R 4国内外民办养老机构发展经验及启示老人小组和特别养护之家等。商业化的养老院主要三种形式：一是看护型，供不方便的老人入住，由养老院团队为其服务，通常与医疗机构有固定合作关系；二是住宅型，供身体健康的老人居住，当老人需要服务时，企业才提供临时看护服务；三是健康型养老院，类似于宾馆，院方只负责日常家务而不包括照顾老人的起居生活。这几类机构都十分重视专业化问题，建筑房屋设计、家居餐饮设施以及服务人员培训都比较完备。4．1．3瑞典以“福利橱窗”之称的瑞典也实现着向各类老年人提供服务的承诺。无论是在养老院居住的老人还是在家居住需要政府提供服务的老人都得到了照料。据估算，瑞典一年用于照料老人的支出已经超过了1000亿瑞典克朗，老人自负比例仅占4％。即便在此情况下，近年来，为了提高养老机构的效率，瑞典希望通过竞争，各级地方政府逐渐把老年服务项目承包给私营公司，现在利丁屿市的10家家政服务公司有9家是私营的，由于政府在服务标准上监管得力，这些私营公司的服务质量也得到了社会广泛赞誉。由上可见，无论国家的经济发达程度如何，还是一国秉持的福利理念是什么，养老服务的提供者逐渐由政府走向社会。西方国家在养老服务社会化的过程中，坚持政府的指导与扶持作用，在保证服务标准可以满足老年人需要的同时，放手让社会养老机构按照市场机制运行，为国家减轻了负担，还逐步形成了不可小视的产业，即为老年人提供了服务，又为社会提供了可观的就业机会。4．2国内民办养老机构发展经验我国自古就有“孝”文化的传统，子女与父母之间是一种“反哺”模式，即下一代对上一代的赡养。这对于年轻一辈来说是尊重老人的体现，对老人来说是叶落归根的诠释，对社会来说是整体优良风气的弘扬。居家养老的内容包括经济照顾、日常生活照料、心理宽慰和年老疾病时的护理康复等。居家养老的优势主要体现在功能全方位性和资源多元化方面。居家养老受到主要受到来自家庭小型化、家庭经济水平低和专业性服务的匮乏上的挑战。社区养老让老人住在自己家里，得到家庭照顾的同时，又有社区的相关服务机构提供上门服务或托老服务。它吸收了家庭养老和社会养老的优点，将二29 4国内外民办养老机构发展经验及启示者的最佳结合点集中在社区。社区养老除了需要专业化的服务人员之外，必不可少的还有政府部门的专业化管理。由于技术或人员素质的原因，老人多日无人问津而惨死家中的消息并不稀奇，加上地区发展水平的差异，要想使社区内所有老人都得到统一的、很好的生活质量保证，无疑会给政府带来很大的财政压力；部分社区内养老服务设施缺乏，日间护理不够及时，给统一规范的制定也带来了困难。机构养老是指政府提供政策支持，由个人或集体兴办社会养老机构，自主经营，自负盈亏，为老年人提供住养、生活护理等综合性服务。由于人口老龄化的巨大压力，无论是从经济承受力还是从专业化的服务提供上来说，家庭或者社区在承担照顾老人晚年生活方面均显得比较吃力，机构养老因其专业化、社会化、市场化优势应运而生。首先，养老机构作为一个现象，产生有历史必然性。我国城市化和现代化的发展逐渐削弱了家庭的养老功能，各行各业分工明显，规模经济效应使在机构内将老人集中起来供养的成本小于家庭独立照顾的成本。虽然我国目前仍是发展中国家，但人口老龄化的到来，使对机构养老的需要越来越迫切。其次，家庭和社区无力照料的老人以及生活不能自理的老人需要依靠专门化的机构来尽养老的义务。农村的“五保老人”、城市的“三无老人”由当地经济组织负责照顾：医药科学技术的进步使人类攻破了许多疾病的困扰，但随着高龄老人的增加，他们自然衰老带来的器官退化导致很多人行动不便，使得对专业护理需求增大，在客观上也催生着养老机构尤其是护理型机构的产生与发展。再次，一些养老观念较为先进和经济水平较高的老年人对生活品质的追求也促进了养老机构的产生。他们虽然身体健康，但不愿意与子女生活在一起，又或者是因为子女忙于工作无暇陪护，心理较空虚，而机构丰富的文化娱乐活动恰好可以满足这类需求，所以，他们一般倾向于选择入住设施齐全、能够满足高层次需要的养老机构。机构养老作为一种补充的养老方式，其存在有着客观必然性。当前，我国的养老机构供不应求，加上人们养老观念逐步在转变，相信只要养老机构能够保证服务质量，适当降低收费标准，机构养老定将如火如荼地发展。以下是我国部分地区民办养老机构发展现状：4．2．1上海30 4国内外民办养老机构发展经验及启示上海市调整社会资源，鼓励社会力量创办养老机构，1984年上海出现第一个社会力量创办的养老机构，此后，社会力量创办的养老机构床位数占全市养老机构床位数的比例逐渐上升，从1997年的7．7％上升到2003年的37％。@在对民办养老机构运作机制上，上海市政府发挥了重要作用：首先，调整养老机构收费标准，对民办养老机构拨款改补贴，对开业6个月以上的民办养老机构每收养以为老年人提供100元的补贴；再次，政府购买民办养老机构的服务，通过评估老人对服务的需求程度对机构予以补贴；最后，推动社团与民办非企业单位的介入与合作，鼓励一些发展较好的社团参与管理社民办养老机构，发展民营公助模式。积极探索开展民办养老机构的改制和转制工作，主要方式有：公建民营，租赁转让，委托经营，整体拍卖等。通过转制，缓解了政府的财政压力，使养老成为一种产业，提高老年人的服务质量。但同时也存在不少问题：1，多数养老机构经济自足能力不足，多数处于亏损状态。2，收费较高，一些退休金低、高龄病残而家庭无人照顾的老人无力进入民办养老院。3，部分养老机构设施简单，人员素质有待进一步提高，民办养老机构的社会地位不如公办机构，市政府鼓励社会养老机构的优惠政策尚未完全落实。4．2．2广州近年来，广州市通过不断规范扶持，大力推动民办养老机构健康有序地发展。据统计，2001年全市民办养老机构共投入资金8亿多元，床位数达19238张，占全市养老机构床位数的67％。广州市5先后颁布了《广州市托老服务工作守则》、《广州市托老服务机构照顾护理标准及内容》、《广州市社会福利机构管理办法》等规范性文件，引导、鼓励、支持社会力量举办民办社会福利机构，这些规定有力促进广州市民办养老机构在市场运营中的自我约束、自我管理、自我提高。广州市民办养老机构主要有两种形式：一是民办公助。从2002年起，每年在福利彩票收入中设立专项资金，扶持民办养老机构的设施完善，贯彻落实扶持民办养老机构的优惠政策。2009年8月，制定了《广州市民办社会福利机构。上海市民政局：《拨款改补贴一政府办养老机构社会化发展的探索》，民政部社会福利和社会事务司主编，《社会福利社会化工作资料汇编》，2000年(内部资料)31 4国内外民办养老机构发展经验及启示资助试行办法》，通过运营资助和新增床位两种方式资助民办养老机构发展。截止2010年12月底，市、区(县级市)财政和福利彩票共投入1733万元，全市民办养老机构水平有了明显提高，平均入住率达到80％以上，甚至部分养老机构需排队入住。二是公建民营。广州市有计划地对一些区、街道办的老人院公开招标，让管理经验丰富、服务质量好的民办机构经营公办机构，这样一方面转变了政府职能，又开发了现有资源，减少了政府后续投资的压力，将政府和社会力量整合起来为老年人服务。目前，广州有4家公办养老机构采取了公建民营模式，养老服务质量得到了较大提升。4．2．3中山中山是一个不带区县的地级市，现有人口140多万。为了促进民办养老机构的发展，市政府调动各方力量，主要着眼于福利彩票，多渠道、多层次筹集资金支持其兴建。最具代表性的就是华宇乐颐养院，其基本情况如下：由个人出资二百七十多万元兴建于1999年，是中山市乃至全国比较有名的一家民办养老机构，经过10多年的发展，己发展成一个集颐养、康复、娱乐为一体的省一级社会福利机构。共有300多名老人在这里颐养，真正做到了“老有所养、老有所医、老有所乐”。①2009年10月华宇乐颐养院白沙湾新院正式落成。新院主楼拥有床位800张，并配备有医务室、护士站、深切照护室、康复室、电动按摩室、图书室、电脑室、棋牌室、游戏室、康乐室等功能室。华宇乐颐养院在建院之初就享受到了政府很多方面的优惠，如地税免收，水电按民用标准收费。住院老人有近80％生活不能自理，颐养院根据老人需要的护理等级和住房条件实行差别收费制。为改善管理，颐养院在每层楼选派一位老人代表，建立老人监督管理委员会，定期开会了解老人的困难和要求。经营前三年一直处于亏损状态，到第四年才开始盈利，为了扶持这一公益性事业，中山市政府连续五年对颐养院进行资金补贴。到2005年颐养院开始盈利，逐步走向正常化运营。2003年，中山市民政局将原中山市颐老院以三年免租金的形式交付华宇乐颐养院经营，同时颐养院接收了原颐老院的护理人员，虽然颐老院的收费标准提高了，但带来的服务水平的上升消除了住院老人的不满，市财政连续两年对颐养院拨款补贴，现已正常运行。④①中山日报海外版2009年10月11日第230期A4版。易松国，社会福利社会化的理论与实践，中国社会科学出版社，2006年1月32 4国内外民办养老机构发展经验及启示4．3国内外民办养老机构发展的启示第一，政府在民办养老机构发展中承担引导支持责任。20世纪70年代，国际上就已认识到家庭和社区的养老服务功能不能被政府取代，但是也不能仅依靠这些模式来为数量广大的老年人提供养老服务。由此，政府引导支持、市场和家庭共同提供福利成为普遍选择的模式。但是，无论是在西方发达国家还是我国部分城市，无论政府如何出台政策鼓励非政府组织发展养老机构，其仍扮演着重要的引导者角色。政府在制定相关规定、对社会养老服务事业整体规划、对民办的养老机构行业标准制定和监管以及对这些养老机构的资金资助上都起到了重要作用。第二，民办养老机构为入住老年人提供了多种养老选择。首先，民办养老机构根据自身目标收养老人的照料需求程度，对其功能进行定位。美国大体上将国内养老机构划为：一般照顾、中级护理照顾、技术护理照顾三种类型。其次，机构运行需要有一定的人力资源来支撑。日本的民办养老机构将员工归类：助理、保健员、护理员及护士，所有工作人员都要通过系统的学习，通过考核，持证上岗。在机构内设置老年人心理咨询室，对患有心理疾病的老年人，除了药物治疗外，还融合了音乐、舞蹈、回忆等新型手法。这些做法值得河南省的民办养老机构借鉴。第三，民办机构机构和当地社区养老结合。民办的养老机构有很多优点，但同时也存在问题。相对于社区和居家养老而言，民办机构养老代价较大，给老人和家庭带来沉重的经济负担。很多发达国家认可以“属地原则”照料老年人，虽然经济水平可以缩小距离给养老带来的压力，但他们特认为老年人应在家中接受照顾，或者在附近社区接受日常照料。33 5民办养老机构的发展出路以上章节可以发现民办养老机构的发展是存在很多问题的，要解决这些问题就要有针对性的提出合理的建议，才能保障民办养老机构能够取得进一步发展，保障老年人的养老需求。5．1社会资源支持5．1．1加强相关扶持政策的落实人口老龄化带来的沉重负担，已使社会各界的眼光慢慢分散一部分到民办的养老机构上。市场运行主体的独立性和民办非企业单位的非营利性，使民办养老机构从一开始起就需要政府政策的支持。近年来，在全世界范围内，国家办养老机构的低效率已被社会普遍认可，各地都在兴起社会福利社会化的实践，“小政府、大社会”成为高效使用资源、提升服务质量的目标。这一目标不应被政府当做推卸责任的借口，而是要在转变政府职能的同时，将主导作用置于首位。奥斯本·盖布勒用掌舵而不是划桨来表示政府的催化作用，虽然目前中国社会主流上仍是家庭养老为主，社会养老为辅，这也不意味着政府可以在社会养老责任上可以撒手不管。政府应当扮演政策支持、资源整合和服务监督的角色，与民办养老机构之间建立合作伙伴关系，鼓励其发展，将部分原先由政府提供的服务交给他们办理，加以资助。进而建立起一个包括政府、独立市场主体、民办非企业单位的志愿组织、慈善机构以及家庭和社区的广泛的社会福利体系。同时，在财政允许的范围内，增加对民办养老机构的支持力度，避免“缺位”、“越位”、“错位”现象，政府做好掌舵者、引导者的角色，为民办养老机构的发展营造一个有利的社会环境。政府政策的支持包括制定一系列政策予以支持，从财政支持、土地租赁优惠、水电优惠到建设运营补贴规则的出台，而更重要的是这些政策的落实到位。2000年国务院办公厅第19号文件对全国社会福利机构的繁荣发展做了周详规划，地方各级政府可根据实际情况制定符合本地区的具体细则，将责任落实到相关部门。但从实施情况来看，各地的政策都已出台不少，而能落实到位的却寥寥无几。为此，政府应当依据已经出台了的针对民办养老机构的优惠支持政34 5民办养老机构的发展出路策建立能落实到具体部门、具体负责人的监督催办制度，设立政策实施步骤计划表，鼓励民办养老机构和政府系统内部上级单位监督优惠政策的落实，如遇执行不力应有合适的渠道向上投诉，凡情况属实的，必须严肃处理，以儆效尤。5．1．2用制度规范民办养老机构的行业管理随着机构养老的认识逐步深入，各地民办养老机构的数量日益增多，社会化也在快速发展，在为老年人服务上已经发挥了重要作用。但任何行业都需要一定的规则才能良性运行下去，政府要和民办养老机构一起努力，加强协商，建立民办养老机构的行业协会，自开始起就应明确协会的性质，即自愿性的行业管理组织，职责为设定行业规范和制度，设立可供参考的准入门槛，尽快出台星级操作标准，规定每个星级的服务等级、收费标准、设施配备标准、工作人员资格和服务范围，并且要制定较完备的奖惩条例，建立公开公正的投诉渠道，为更多的入住老人及其家属解除后顾之忧。在民办养老事业发展前期，根据养老机构的具体情况，提供他们需要的帮助，前期注意土地划拨和租金优惠，中期注意水电优惠政策的落实、人员培训支持，机构规模扩大期注意一系列优惠措施的配套跟进。以市为单位对民办养老机构的服务优劣开展评选，把民办养老机构的日常管理纳入评比范围，定期对机构内的生活管理、消防安全以及卫生状况等进行综合检查，对管理规范、服务水平高和服务设备完善的优秀单位给予一定奖励，强化举措，规范管理，促进民办养老机构的健康发展。另外，民办养老机构也代表着本机构成员的共同利益，可以将机构成员的人、财、物整合起来，加强内部交流和合作，更能作为一个整体同政府部门和其他社会组织谈判协商，进一步提高社会福利社会化水平。最重要的是，在目前民办养老机构的外部环境还不太成熟的情况下，它可以迅速全面的收集民办养老机构的发展现状、遇到的问题和困难，能及时的向业务主管部门反映要求，争取合法权益，成为民办养老机构与政府业务主管部门和社会沟通的桥梁，在不远的将来，民办养老机构的行业协会将会逐渐形成自己的力量，成为民办养老事业向前发展的重要推力。5．1．3宣传教育，引导社会养老观念转变思想是行动的先导，只有在观念上认可了民办养老机构的存在合理性和提供养老服务的优越性才能吸引老年人到民办养老机构养老。中国社会传统的养35 5民办养老机构的发展出路儿防老观念已经让老年人及其子女默认了家庭养老的优先性，尽管伴随着家庭功能的弱化，熟人社会将一部分责任转移到了社区，但机构养老仍未被广泛接受。任何一项社会事物，在新兴时期都不容易被认可，民办养老机构的社会福利性，服务对象的特殊性更是被很多人排斥。为此，政府、媒体、民办养老机构自身都要发挥作用，引导公众树立到民办养老机构养老的观念。第一，政府利用其权威性支持民办养老机构的发展，以实际行为宣传机构养老的优势。将原来福利院的部分职能转移到民办养老机构，提供资助支持民办养老机构收养公办养老院无力供养的老人。利用各级接触老百姓的部门，如社区、居委会、企事业单位工会等力量以发放宣传手册、展板的形式宣传民办养老机构的设备完善、专业服务和较高的性价比，鼓励到这类型机构养老。第二大众传媒利用其广泛影响力向公众宣传民办养老机构，从管理理念、工作人员专业素质和机构内老人的丰富生活上向社会普及民办养老机构知识。各报纸、电视、广播、网络在现阶段留出部分时间和空间以较低价位宣传民办养老机构，待机构获得一定发展，数量逐步增多的时候，可以再慢慢提高收费标准，让民办养老机构自由竞争，提升其知名度，宣传其品牌。第三，民办养老机构自身更要充分挖掘各种途径自我宣传。机构入住老人及其家属、机构管理者和护理员都是重要的宣传人员，以人影响人，在公共汽车广告、地方电视频道、志愿者与护理员招聘过程中都融入宣传之中，最重要的还是提供良好的服务质量，让机构内老年人及其家属自发宣传机构养老的舒适性，以优质服务潜移默化地改变部分人对民办养老机构养老的认识误区。5．2机构自身努力5．2．1明确民办养老机构的非营利性，建立良好运行机制民办养老机构在我国的运行和发展还处于低成熟期，很多人对非营利的概念模糊。一些人认为，非营利组织就不能赚取利润，其任务就是贡献社会。显然这种观点是错误的，非营利是指组织运行不能仅以营利为目的，所得利润是为了投入到扩大规模，向更多的人提供社会福利，而不能作为组织领导和组织成员的分红。我国的民办养老机构，准确的说应该是微利行业，是有利润的，在对民办养老机构扶持不到位和志愿活动缺乏的环境下，民办养老机构如果没有利润，是无法生存的。还有一些人，主要是民办养老机构工作人员，他们对36 5民办养老机构的发展出路利润的欲望甚至超过了向社会提供福利服务的欲望，借助国家的政策扶持优惠，甚至钻现行制度的空子，为个人或企业谋取不正当利益。正是这些问题，民办养老机构要明确自己的职责和性质，在养老事业中发挥主动性，兼顾社会效益和经济效益，在不违背社会效益的前提下，赢得利润，为养老事业增砖添瓦。另外，在民办养老事业这个行业中，在提供的养老服务的相关业务上，各民办养老机构要明确自身定位。针对功能定位，主要参照收住老人的生活自理程度，将我国的养老机构分门别类：(1)一级护理院。主要收养生活完全不能自理的老人和重度残疾老年人，除护理员外，还要有专业医疗人员，24小时监护，带有“临终关怀”的性质。(2)普通护理院。主要收住对象为生活部分不能自理和能自理的老人。由于收养对象的广泛性，这类养老机构必须具备一定规模，不同护理级别的老人配备不同的房间设备和服务等级。各机构根据自身所能提供服务的情况，向社会宣传服务类型和可收住的老人健康等级，便于发展专业化的服务。5．2．2提升机构工作人员素质，吸引并留住人才目前我国对民办养老机构的行业管理规范尚未形成，养老机构护理员的业务水平还不高，难以满足老人的需求，为此就需要民办养老机构开拓思路寻求各种途径提升工作人员的素质。同当地护理学院、护理学校、医学院合作培养护理员，开设短期班、中期班，结业时考试合格发放证书，推行护理员持证上岗的制度，提高专业化水平，创建示范性养老机构；在一些条件不允许的地区，如没有护理学院，可吸纳志愿者，并对护理员在上岗前邀请外地护理专家和有经验的护理员进行集中的业务和道德培训，最大程度地向老年人提供优质服务，代表护理员的利益同政府谈判将其纳入社会公益岗位规定的落实。科学研究老年人心理、生理变化规律，组成一个多层次的养老服务体系，提升老年人的安养品质，既是社会的责任，更是服务直接提供者的责任。以地区为单位，如地市、某省东部、南部的民办养老机构联合设立护理员培养单位，在提高护理员业务水平的时候也可以节省培训费用。创新思路，在民办养老机构中引进社会工作者。社会工作是推动社会良性运行的润滑剂，以社会工作的理念和方法服务于养老机构，可以促进我国老年福利事业发展，在养老机构中开展社会工作，通过社会化的服务理念和专业性的服务技巧，不仅可以解决老年人面临的问题，满足老年的个性化需求，也可37 5民办养老机构的发展出路以促进老人和社会的互动。在民办养老机构中引进社会工作，主要是引进社会工作价值观，社会工作价值观要求社会工作者行公义、好怜悯、存谦卑的心，所以社工能尽心尽责为老年人服务。社会工作重视老年人的尊严和价值，善于发现老人的个性化需求。现在已有部分地区开展了政府部门定向与部分社工站购买社工服务的规定，可以将这种形式的合作扩展到民办养老机构，吸引社会工作毕业生到机构就业，充实民办养老机构专业人才队伍。5．2．3以优良的服务提升机构形象“虐老事件”将养老机构的服务水平摆在了风口浪尖之上，人们对民办养老机构的服务水平纷纷质疑，整个民办养老行业都面临着社会的猜疑。为了重塑民办养老机构的形象，机构自身、学界、政府都在出谋划策。第一，在服务能力上，应该加强培训，严把护理人员进口关，不掌握基本护理常识不能上岗，实行资格认证制度，对培训过关的人员颁发资格证；在护理人员在岗期间，鼓励一对一的服务，让护理人员对所服务对象的情况全面掌握，也便于老人与护理人员产生情感上的共鸣，使服务更具针对性。机构对护理人员的监督管理也急需加强，建立老年人对服务的打分制度，保证老年人的批评建议权，对分数较低的护理人员实行问责制，并且畅通老年人向外界诉讼的渠道，有错必罚。第二，在服务态度上，可引入心理学和社会工作的助人理念，用浅显易懂的方法传授给护理人员先进的工作理念。首先，入住老人是社会的长辈群体，护理人员用换位思考的方法，将他们视为自己的父母，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，用孝敬自己父母的责任心和爱心关爱这部分老人，另外，现在护理人员服务对象的老年状态将是自己的明天，在思想上鼓舞他们为自己的晚年幸福生活“储蓄”。再次，作为机构的工作人员，老人是顾客，是机构生存下去的源泉，教育护理人员时刻秉持“顾客就是上帝”的服务理念，以高质量的服务赢得服务对象对自己的认可和社会对民办养老机构的形象评价回归，在日常工作中以机构形象严格把关自己的服务水平。5．2．4拓宽民办养老机构的生存渠道在所有制上，我国将养老机构分为公办和民办，实行不同的管理体制。民办养老机构在获取政府财政和人们的支持度上，均弱于公办养老机构。虽然现在很多民办的养老机构自创办起就准备了比较充足的资金，也明白投资养老事38 5民办养老机构的发展出路业需要较长时间才能收到经济回报。但实际运行过程中，民办养老机构要想扩大自己的影响，提高知名度，树立品牌，就不可避免的需要追加后续资金，完善设施，扩大规模，还需要巨大的广告投入相匹配，对任何社会团体或个人来说都是个挑战，更别提在目前养老事业未取得广泛认可的情况下，民办养老机构也存在资金不足。这方面民办养老机构可以充分发挥积极性、主动性，养老机构内部设置老人自选服务项目创收，如洛阳DF老年公寓的永和业务，还可以开拓公办民营、民办公助的途径，如通过招标购买的形式，争取政府的服务购买，吸引养老补贴，提高资源利用效率。通过宣传养老事业的光明性，吸引各方投资，扩容资本吸收范围。与地方基金会、红十字会、慈善总会合作，补贴养老运营费用，对一些有意向捐助民办养老事业发展的单位实行税前列支，激发社会力量，扩充民办养老机构资金来源。这样一来，既节省了国家资源，又能拓宽民办养老机构的生存渠道。5．2．5积极与民政部门合作，吸纳更多志愿者作为一项社会性的福利事业，民办养老机构需要社会志愿者的加入。民办养老机构加强自身管理，使管理规范化、服务专业化，在当地创立良好口碑，吸引更多老年人选择民办养老机构。同时，加强宣传，与社区、学校、社会组织、第三部门慈善单位合作，经常开展“爱老、敬老、护老”活动，用内隐力量培养社会潜在志愿者。在社会上营造一种鼓励“志愿时间储蓄”的氛围，即记录每个志愿者在养老机构中服务的时间，等到该志愿者需要进入养老机构养老时，可以享受免费的同样时长的志愿者照料时间。但是也要看到，民办养老机构对入住老人实行的收费服务，如若老人对获得的服务不满意就会对养老机构产生不利影响，所以在吸纳志愿者的时候，要注意建立服务质量负责制，在志愿者上岗前，对其进行一定的培训，并记录每次服务的对象和时间，落实到人。民办养老机构不能因为有了志愿者的服务就减少机构人员的工作时间，明确志愿者是处于道义来到机构提供服务的。将机构工作人员的服务时间和内容相对固定性和志愿者的内容及时间灵活性结合起来，提高机构入住老人的生活质量，让其“老有所乐”。39 结论结论21世纪是人口老龄化高速发展的时代，让越来越多的老年人能够安享晚年是经济社会发展的要求，也是社会文明进步的表现。人口老龄化是河南省面临的严峻问题，虽然河南进入老龄化社会较晚，但是由于基数大，庞大的老年人口数对河南省社会经济的影响非常大，因此需要积极采取措施加以应对。传统意义上的居家养老己不能满足养老需求，社区养老和机构养老正在蓬勃发展，随着人们经济水平的提高和文化素质的提升，将会有越来越多的老人选择在养老机构中生活。公办养老机构运行中的弊端昭示着民间力量在兴办养老事业上的优越性，我国对民间团体和个人管理与监督逐步放开，吸引着大批力量投资兴办养老服务事业。现阶段，河南省民办养老机构存在着支持政策落实不到位、行业标准不统一、机构职责定位不清晰、工作人员专业水平较低、人力资源管理不成熟和社会志愿服务不足等问题。解决这些问题的出路在于政府政策的真正落实，社会各界联合营造有利于民办养老机构发展的环境；另外，民办养老机构自身也要坚持完善自身，明确自身的社会定位，利用先进理念和方法管理人力资源，发挥自己的积极性同当地民政部门合作，吸引志愿者服务。通过内部和外部的共同努力，使得河南省的民办养老机构有个良好的发展空间。总之，“银发浪潮”为民办养老机构的发展提供了一个加速器，它的健康良性发展也会促进整个社会养老事业的和谐发展，为实现社会“健康老龄化”做出贡献。 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致谢时光飞逝，转眼便到毕业季，春华秋实，聚散更是伤别离。随着毕业论文的写作逐渐接近尾声，离校时间也日趋临近。本文从选题到题目的确定再到内容的步步完善，一直都离不开老师、同学和朋友们的热忱帮助。一分耕耘，一分收获，在毕业论文的写作过程中我更是深深体会到了这句话的意义。衷心感谢感谢我的导师魏经会老师，从他身上我学到了如何从小处着手，严格把关各个细节，也让我学到了独立做研究的宏观把握能力；感谢张明锁老师在这三年中对我的谆谆教诲，让我受益匪浅，正是他的严格要求让我在这研究生三年中成长颇多；更要感谢范会芳老师，她提供的丰富资料给我的研究奠定了深厚的基础，写作过程中的多次批评指正让我的文章更趋合规；还要感谢程建平老师、李占乐老师、．韩文甫老师、蒋美华老师以他们各具特色的治学态度让我学到了不同的学习之道，从不同方面完善着我的论文写作。感谢我的同学、朋友们，是他们支持我获得了很多的第一手资料，对我写作中细节的仔细把关，才有了今天呈现的论文。最后，感谢我的父母，感谢他们给了我生命、教会了我做事、更教会了我做人，感谢他们多年来对我含辛茹苦的抚养，一直默默支持着我的求学之路，正是他们的宽容和理解才有了今天的我。我会带着这颗感恩之心，不断前行，追寻自己的梦想!王冰霞2012年5月于郑州大学 个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果王冰霞，女，汉族，1988年5月10日出生，籍贯河南省周口市沈丘县。2005年至2009年就读于信阳师范学院政法学院，获法学学士学位；2009年至2012年就读于郑州大学公共管理学院，获管理学硕士学位。求学期间历任班长、学生会部长等职务，多次获得优秀共青团员、三好学生等奖励。在学期间发表的学术论文与研究成果【1】王冰霞等，发挥民间养老服务机构的养老保障功能【J】，北京电力高等专科学校学报，2011(2)．f2】王冰霞，建立适合农民工社会救助制度的意义分析[J】，人才资源开发，2011(8)．45