我國當前耕地保護政策完善探析

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1、我國當前耕地保護政策完善探析摘要：隨著我國經濟的發展與城鎮化的進一步推進，地方政府與農用地的所有者與使用者（農村集體經濟組織與農民）將耕地轉為建設用地的沖動日趨強烈，全國耕地數量進一步逼近18億畝的紅線。盡管國傢出臺瞭一系列保護耕地政策措施，但面對農地轉用的巨大經濟利益，單純依靠行政手段來保護耕地資源越來越顯現出其不足。文章試圖從耕地保護的行為博弈與耕地保護的外部性分析入手，為完善當前的耕地保護制度探索有益途徑關鍵詞：耕地保護；政策；完善一、問題提出--現行耕地保護政策及其效果kJ1986年，《土地管理法》的頒佈實施與國傢土地管理局的成立標志著我國耕地保護正式制度的初步建立。隨後耕地保護制

2、度又經過瞭《基本農田保護條例》（1994X土地用途管制（1997X《土地管理法》的修訂（1998）以及國傢土地督察局的成立（2006）等幾次重大的改革和完善當前我國耕地保護制度框架以1998年《土地管理法》為核心，主要包括土地用途管制、耕地總量動態平衡、基本農田保護、土地稅費等制度安排。在具體執行這些制度的時候，各行政主管部門又陸續出臺瞭農地轉用審批（上收農地轉用以及征用權和審批權X土地利用規劃管制、耕地占補平衡（將耕地保護的責任落實到省一級人民政府，規定“省、自治區、直轄市人民政府，確保本行政區域內耕地總量不減少”x開發復墾整理、基本農田保護、耕地占用稅條例等一系列具體措施。這些制度對耕

3、地保護的行為主體及其責任進行瞭較為明確的界定，使其成為世界上現行的最為嚴格的耕地保護制度之一雖然嚴格的耕地保護制度在一定程度上起到抑制耕地減少的作用，但是耕地總量持續快速減少的趨勢並未能得到有效控制。根據國土資源公報數據,1999-2007年間我國耕地總量減少1億畝以上，年均減少1400多萬畝，國土資源部公佈的《2008年國土資源公報》表明，到2008年底中國耕地資源僅剩18.2547億畝，日益逼近18億畝耕地紅線。現行最嚴格的耕地保護制度並沒有取得預期的管理效果，耕地數量依然在快速減少，“圈地運動”屢禁不止，耕地保護形勢仍然非常嚴峻二、問題原因分析--耕地保護中的行為博弈分析及外部性(-

4、)耕地保護的行為博弈分析中央政府、地方政府、土地使用者--農戶三者作為耕地保護行為的現實參與主體，在現行的耕地保護政策及執行環境中進行各自利益最大化的行動博弈。但在現行的產權制度安排下，農民對耕地保護的實際參與非常有限，因此可以將監督行為與執行行為的互動分析簡化為中央政府和地方政府間耕地保護行動博弈假定土地產權制度、耕地保護制度(政策)是外生的，耕地保護效果是不同主體在制度約束下追求自身利益最大化的結果。中央政府基於保障糧食安全及維護經濟社會發展的需要力圖實現耕地總量動態平衡，同時為實現這一目標對地方政府的違規行為進行監督查處；而地方政府則基於經濟發展和政績的需要在保護耕地和發展經濟中權衡

5、取舍，則中央政府與地方政府形成以下博弈模型（見圖1）假設在中央政府不予以查處的情況下，地方政府獲得收益R1;如果地方政府的欺騙行為被查處，那麼地方政府將會有一個被處罰的損失成本G*P（G表示處罰標準，P代表查處發生的概率）；地方政府選擇“執行”，則獲得的收益為R0（RO小於R1）b對中央政府而言，如果地方政府實施欺騙行為，而中央政府又沒有查處，則中央政府的收益為0;如果地方政府在沒有中央政府監督的情況下執行政策，則中央政府的收益為V,在監督查處的情況下執行，則中央政府的收益為V-C,假定查處成本為C通過以上博弈模型，不難看岀，地方政府對中央政府有關耕地保護政策的貫徹執行力度受到中央政府的查

6、處力度（查處概率P）以及懲處力度的直接影響（二）耕地保護效益的外部性分析庇古認為，外部性就是“由於存在著未獲補償的服務或未予賠償的損失所造成的私人與社會淨產量之間的偏差”耕地作為一種重要的不可再生性資源（土地非農化後，利用方式的不可逆轉性），一方面能夠為人類提供生產和生活資料，產生經濟效益；另一方面還具有調節氣候和保護環境的生態效益以及保障糧食安全和維護社會穩定等方面的社會效益。而從整個社會福利的角度來看，其帶來的社會、生態效益為整個社會所享用，但體現不到耕地保護者身上，保護者難以在經濟上享受到耕地保護所帶來的效益，因為耕地與非農用地的收益相差很大，耕地相對於其他各種土地利用方式的比較經濟

7、利益是最低的從區域之間來看，在過去的經濟發展過程中的梯度發展戰略制度安排下，東部沿海地區在獲得瞭較多耕地非農化指標的前提下，率先完成瞭資本的原始積累。但是隨著東西部經濟發展差距的越來越大，國傢相繼出臺瞭西部大開發和中部崛起戰略，中西部地區政府出於迅速發展經濟的需要，也盡可能多的索取耕地非農化的指標以完成自己的原始資本積累。東部發達地區按照土地利用比較優勢理論，把耕地保護的責任和義務推給中西部欠發達地區。而在當前以GDP為