我国高尔夫运动及高尔夫旅游发展综述

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我国高尔夫运动及高尔夫旅游发展综述2006-6-220:00:00字号：[大中小]　选择背景色：　　一、我国高尔夫球场的发展情况　　现在我国只有青海、甘肃、山西、西藏、宁夏5省（区）没有高尔夫球场。根据国土资源部的统计，包括内蒙古、贵州在内的26个省、自治区、直辖市已建成高尔夫球场176座。这些球场分布在22个城市，主要集中在经济发达地区如广东、上海和北京。其中北京有24家，广东有54家。在建和拟建的高尔夫球场则要远大于此，据有关部门不完全统计，这类球场在500家左右。　　我国的球场数目与美国的17816块、加拿大的4000块和日本的1926块相比是少了。但也有认为虽然我国只有176块高尔夫球场，但考虑到美国有2540万人参加高尔夫运动，日本每年光出国打球的人数就是150万人，而我国只有大约100万人（构成主要是外商和白领）参加高尔夫运动的现状，我国目前的高尔夫球场的数量并不少。一些球场也反映存在“吃不饱”的现象。　　我国的高尔夫球场在档次上分布有不合理的现象，在空间布局上缺乏调控。我国的球场大多是商业性的，公共球场数目很少，这也不符合高尔夫良性发展的要求。与国外比，这是个显然的差距。也因为此，高尔夫在中国才是“贵族运动”。另外，我国在一些自然环境总体不适宜高尔夫发展的地方建了很多高尔夫球场。比如北方12月～3月寒冷的天气是不能打球的，而且北方缺水严重，本不太适合高尔夫发展，但还是建不少高尔夫球场。　　二、高尔夫球场发展中的问题　　1.无序发展的原因在于无章可循　　一座标准的18洞高尔夫球场，球道长达7000多米，至少需占用土地70公顷（1000亩以上）。有的高尔夫球会所拥有球洞90个甚至更多，占用土地数千甚至上万亩。按照我国《土地管理法》第四十五条规定，用地超过70公顷以上的，须报国务院审批。高尔夫球场占有都在70公顷以上，但真正经过国务院土地管理部门批准的只有10家，大多数都是地方政府审批的。　　地方政府为什么这么积极，开发商又那么踊跃呢？　　出现此种情况的主要原因是地方政府把建设高尔夫球场当成投资环境改善的象征（不少球场都建在开发区）和树立形象的一个标志，当作带动地产升值的重要手段。而开发商的积极性主要来自可以利用高尔夫球场的周边来开发建设房产赢利。目前高尔夫的无序发展的主要原因就是这种地方政府利益与开发商利益的高度一致。要指出的是，高尔夫开发商在高尔夫球场附近建一些物业，这种做法是高尔夫经营者在现有条件下的理性选择，也是国际的通行做法，无可厚非。问题主要是政府的越权批地和开发商用地行为不规范。　　地主政府为什么要绕开国家有关部门审批呢？　　有两个原因：　　一是国家对高尔夫开始是限制，后来又加以禁止，没有考虑到高尔夫发展的客观要求。1999年，国土资源部将高尔夫球场列为限制用地，同时有关方面明确规定，高尔夫球场的建设必须严格申报程序，由当地省、市人民政府同意，由国土资源厅上报国土资源部审批；2002年底又规定停止审批高尔夫球场建设项目。由于高尔夫发展是有市场基础的，它在我国的发展有一定的必然性，但国家一直以来对高尔夫的限制和禁止的政策使得市场经济条件下高尔夫的正常发展受到阻碍，使得高尔夫不得不通过其他的方式来发展。这是地方政府绕开国家有关部门审批高尔夫的最主要原因。 　　二是只有审批的程序规范，缺少具体的审批依据，审批制度本身问题比较多。现在国土资源部对高尔夫的审批只是一种程序上的要求，对哪些地方可以建高尔夫球场，哪些地方不可以建以及建多少，都没有一个权威性的审批依据。各个地方的差别又很大，没有审批的具体依据，搞“一刀切”，一方面使得一些适宜和可以发展高尔夫的地方对此意见很大；另一方面也使审批流于形式，使有关部门不胜其烦、疲于应付，审批制度的执行效果大打折扣。　　地方政府是如何避开国务院的审批的呢？　　在这些方面，各地政府动了很多脑筋。主要有三种方式：一是高尔夫球场用地本身不必一定作为建设用地来审批，各地政府在权限范围内可以把规划中的绿化用地用来招商开发高尔夫球场，或者利用“三荒”地开发球场。二是利用自己拥有的审批权限，化整为零，分期批地。三是采取租用集体建设用地或者农民土地的办法，建设高尔夫球场，由于农民只有30年承包权，没有土地所有权，也不能流转，所以这些高尔夫球场的建设和发展面临很大的不确定性。　　从目前的情况看，有一些高尔夫球场是建在荒山、荒坡上的，比如云南，其已建成的4个高尔夫球场和在建的2个高尔夫项目大多建在荒山荒地等未利用地上，占用的耕地很少，而且21个拟建的高尔夫球场中90%为未利用地，但是也有一些球场是占用了大片良田的。　　目前形成的不合理的种种状况是有其深刻的制度背景的。　　1.土地制度　　我国实行的是土地的全民所有制和集体所有制。在市场经济条件下，建设和发展都要利用土地，一些地就因为其自身的条件可以建设成地产进行交换而事实上形成了一定的价格（从这个角度说，我国的土地是很大的一块国有资产，且随着经济的发展还可以保值增值的资产）。这种价格就是一种收益（从某种角度讲，还是一种垄断收益，因为土地毕竟是有限的），而集体所有制的权益归属是各级政府。而且，在土地的征用价格和土地的市值之间有比较高的差价，所以各级地方政府就可以从本级本届政府的利益出发，积极批地（侵占国有资产），建设高尔夫球场（这种做法类似国有企业改革中出现过的承包制，名个承包者只考虑自己的短期利益，不顾及企业的长远发展）。地方政府积极批占土地的做法给国家的土地管理带来了很大的压力，使得中央政府下决心清理整顿高尔夫球场。另一方面，由于我国的两种土地所有制，特别是农民对土地的所有权不是完整的（只有经营使用权，没有完全的所有权），使得在土地的征用中农民的利益得不到充分的保障，各地政府能站在国有土地的所有者的立场上侵占农民的利益。在征地的收益分配上，政府得到的多，农民得到的少，引起民怨。　　2.生态危害　　关于高尔夫建设对生态环境的影响问题，有关专家认为，只要科学地建设和维护，高尔夫球场对生态环境的负面影响并不大。但实际上如果处理不好，高尔夫球场建设过程中大量填土方、疏水路的工程很容易对水源造成污染，并破坏山体结构。在高尔夫球场的后续维护阶段，少数商家可能为降低维护成本，使用毒性强烈、不易分解的药物，这也会造成严重的污染问题。这种问题在国外也存在，一些绿色环保组织对高尔夫就多有批评。　　3.经营比较困难　　我国的高尔夫球场目前经营状况的特点是高投入、高税收、高消费、高亏损。　　——高投入。建设一座18洞标准球场，需要购买土地1200亩，加上场地建设费、会所建设费、球场维护费（一个标准球场一天的保养费就要100万～200万元）等，差不多需要投入3亿元人民币（有一些开发商号称10亿元，据了解，主要是出于商业考虑，自抬身价）。　　——高税收。目前国家对高尔夫球场按娱乐业征税，其中有20%的营业税和3%的文化建设费，总税率达23%。这种税费与其他国家相比，在体育行业中是较高的。这也是经营者希望把高尔夫作为体育项目进行管理的一个重要原因。　　——高消费、高亏损。由于投资成本高，财务费用比较高，加是高税率和很高的运营成本，迫使球场收取较高费用，使得高尔夫球的消费门槛居高不下。再加上目前我国高尔夫比较狭小的市场空间，使得高尔夫旅游的经营比较困难。业内人士说，国内高尔夫球场80%处于亏损状态。 　　要改变这样的状况，很重要也是很现实的一点就是要大力扩大高尔夫的市场规模。而要做到这一点，短期内仅靠国内的客源是不够的，因此，要大力吸引国外的高尔夫运动爱好者来我国打球（这个市场的规模很大，全球有6000万～7000万人，而且消费能力很强）。　　三、高尔夫对经济社会发展的积极意义　　1.高尔夫对加快旅游业发展有巨大的促进作用　　我国旅游业正在由单纯观光型向观光复合型发展。高尔夫运动的绿水青山，正是21世纪人类追求的主题，发展高尔夫旅游对于我国成为世界旅游强国目标的实现有重要意义。高尔夫对于带动我国入境旅游业和国内旅游的发展有特殊的作用。我国周边的日本一年就有150万人出国打球，在韩国100多个高尔夫球场也满足不了韩国人的需求，许多人在旺季预订不上，于是纷纷外出打球。来自韩国关税厅的统计数据显示，2003年前6个月，携带着高尔夫运动器材向海关申报赴国外打高尔夫的游客为53087人，比2002年同期的43328人增加了22.5%。韩国人主要前往威海、烟台、青岛等地打球。这些地方不仅与韩国比较近，而且风光秀美，环境洁净，是很好人休闲度假地；而且这里的球场收费比韩国便宜三分之二。我国的广东省一年就有境外10万人次来广东打球，可为广东带来10亿元的市场规模。另外据云南省的统计，到云南进行高尔夫运动的海外球团对该省入境旅游的贡献率是5%。而在西班牙，该国的270座高尔夫球场通过高尔夫旅游每年为西班牙带来30亿美元的收入。我们可以设想，在自然条件比较优越的云南（气候原因）和海南等地方多建球场，积极发展高尔夫旅游，可以作为我国推进入境旅游的一个重要“抓手”。　　2.对促进当地经济发展和就业有积极作用　　云南高尔夫业在过去的两年中，开始显示了它对地方经济强大的带动发展作用。其中高尔夫球场税收及相关行业所带来的收益十分明显。以春城高尔夫球场为例，它每年向宜良县政府缴纳的地方税收从366万元增长到756万元，平均增幅43.72%，占全县财政收入比重为3.43%，成为全县的税收大户之一，拉动了当经济发展。　　积极带动就业。按标准球场18洞为例，就业人数在300～400人（包括球会动作、球场保养人员、球童等），就给国家创造众多就业机会，可明显带动地区经济。如北京乡村高尔夫俱乐部就是一个例子，当地农民住上了高楼，周边房地产兴旺发达，农民变成了职业球童，形成了新型农村景象。　　四、几点认识和建议　　1.高尔夫运动的发展在我国已经有了一定的市场，而且随着我国经济的发展，这一市场规模一定会继续扩大，国外高尔夫的市场也是非常巨大的。无视这样的市场存在，不注意高尔夫运动的发展给旅游和经济社会其他方面带来的好处，单纯地限制高尔夫的发展是不对的。　　2.目前，我国高尔夫运动的发展模式是有问题的。现在一些政府不顾自身的地区条件，为了改善投资环境和树立形象而盲目批占土地发展高尔夫球场和高尔夫球场经营者为在周边房地产上赢利而修建高尔夫球场相结合的高尔夫球场发展的模式，产生了高尔夫球场无序发展、空间和档次结构不合理等问题。如果任其发展，会引起严重的土地问题，产生不良影响。这结我国这样一个人口众多、资源和环境承载力本身比较弱的发展中国家来说，是不可行的。同时，这种发展模式也违背了高尔夫自身的建设发展规律，从长远来看不利于高尔夫运动在我国的良性发展。　　3.解决目前高尔夫发展存在的这些问题，一方面要调整我国高尔夫发展的模式，实行以发展高尔夫旅游为目的的、区别阶段和区域的高尔夫发展战略。同时，加强和改进政府的管理，形成按规划审批高尔夫球场的工作机制；对有些自然条件、土地条件适合发展高尔夫的省份适当下放高尔夫球场的审批权限，实现权责对等。另一方面要加强和改进对高尔夫球场建设和维护过程中可能出现的环境、生态污染问题的监控，利用收取税费等手段，提高其污染环境的成本，避免其对生态环境造成负面影响。 　　4.当务之急是要根据我国的国情，对高尔夫球场建设进行统筹规划，在时间和空间上合理布局，规范管理，并大力推动高尔夫球场建设与国际、国内旅游相结合，实现两者的良性互动，引导好公共球场发展。（作者单位：国家旅游局计划发展与财务司）